政策工具视角下我国家庭教育政策研究

唐蕾　尤宏淼

【摘 要】家庭教育政策是实现家庭教育高质量、均衡化发展的重要杠杆，在时空脉络中剖析我国家庭教育政策工具的内在图景，有利于推动家庭教育理论创新与实践创新良性互动。研究采用内容分析法，从政策工具、政策要素、政策时间三个维度对21世纪以来国家层面发布的14份家庭教育政策文本进行量化分析，发现我国家庭教育政策中政策工具使用比例失调、政策要素结构分配不均、工具选择缺乏变革创新。未来在优化家庭教育政策上应均衡家庭教育政策工具比例，提高政策执行效力；优化家庭教育政策要素结构，发挥政策系统效应；丰富创新家庭教育政策工具，完善政策规划体系。

【关键词】家庭教育政策 政策工具 政策要素 政策时间

【中图分类号】G78   【文献标识码】A  【文章编号】1002-3275（2023）21-78-06

一、问题提出

2001年，国务院妇女儿童工作委员会颁布《中国兒童发展纲要（2001—2010年）》。2010年，《全国家庭教育指导大纲》的颁布标志着我国家庭教育政策逐步呈现出科学化、规范化和法制化的趋势。此后10年，随着《关于加强家庭教育工作的指导意见》、《中华人民共和国家庭教育促进法》等政策法规的颁布与实施，家庭教育逐渐成为研究的重点与热点。学者对家庭教育的内涵进行反思［1］，并从新时期家庭教育的内涵、现状与对策等方面［2］对家庭教育政策的应然状态进行具体论述。从《中华人民共和国家庭教育促进法》颁布实施以来，诸多研究者将关注点转向家庭教育法，例如探讨立法议程、价值、原理与实施等［3］，从政策法规的层面为优化我国家庭教育政策提供理论依据与实践指导，同时打开家庭教育立法的政策窗口。目前，家庭教育政策的研究重点围绕发展演变、国际比较、问题对策三个方面展开。在家庭教育发展演变方面，学者的研究重点聚焦于宏观层面的家庭教育政策［4］、微观层面的家园合作中的幼儿家长角色［5］等的变迁。在家庭教育国际比较方面，不同研究者对美国的家庭教育权［6］、日本和美国以及挪威家庭教育立法的宗旨和规范重点［7］、日本家庭教育法律规制的路径和特点进行探讨与比较。［8］在家庭教育政策文本研究方面，部分研究者基于政策综合解释模型分析改革开放以来我国家庭教育政策的行动逻辑［9］，从政策工具视角剖析我国家庭教育立法特征与未来趋向。［10］此外，学者对我国家庭教育政策历史进程进行文本分析［11］，指出我国学前教育政策的现实困境［12］，并提出相应的对策。

综上所述，不同的研究者围绕发展演变、国际比较、问题对策等方面，对我国家庭教育政策进行了宏观与微观层次的分析。主要有以下特点：一是按照时间脉络梳理我国家庭教育政策发展过程，并将其划分为不同阶段。二是对近年来国内外家庭教育政策进行分析，指出我国家庭教育政策的现实困境，并汲取其他国家的先进经验，针对性地提出改革对策。但上述研究多为思辨研究与质性研究，而关于政策文本的量化研究却凤毛麟角。已有量化研究则主要从政策工具的颁发主体、类型以及应用的频次与组合情况等方面对家庭教育政策文本进行静态研究，缺乏对政策发展过程中内部结构变化、政策文本中的政策工具与政策要素适宜程度等方面的动态分析。鉴于此，本研究拟通过定量和定性分析相结合的手段，从政策工具、政策要素和政策时间三个维度，对21世纪以来我国家庭教育政策文本进行分析，厘清我国家庭教育政策文本存在的问题，并提出合理的优化建议，以期为完善与优化我国家庭教育政策提供决策参考。

二、研究设计与分析框架

（一）研究设计

本研究从政策工具视角出发，将我国21世纪以来在国家层面上制定与颁布的14份家庭教育政策法律文件作为研究对象，通过内容分析法剖析2000年以来家庭教育政策工具的内在结构、联结关系和动态变化。

1．研究对象

为保证政策文本分析的全面性和权威性，本研究以我国21世纪以来国家层面颁布的14份家庭教育政策文本为研究对象，共分为三大类，包括国务院妇女儿童工作委员会出台的3份儿童发展规划纲要、全国妇联联合相关部门出台的5份家庭教育工作五年规划，以及教育部等其他相关部门出台的6份家庭教育政策文件。

2．研究方法

内容分析法是指一种将质性资料转化为量化数据的方法，也是一种基于定性资料的量化分析技术，提供的框架分析集中于政策工具［13］，能够支持对质性文本资料进行数理统计分析，具有结构性、系统性和客观性等优势。本研究借助NVivo 12质性分析软件将14份政策文本依据“政策编号—章节—语句”的规则进行编码，而后归类统计所有的编码单元，并分析政策工具的结构、要素和变化趋势，最终揭示我国21世纪以来不同时期家庭教育政策工具与政策要素的内在结构与关联程度。

（二）三维分析框架

本研究基于政策工具理论，并结合我国家庭教育政策的内容和特点，构建“政策工具（X维度）—政策要素（Y维度）—政策时间（Z维度）”的三维分析框架（见图1）。

1．X维度：政策工具维度

X维度对政策工具类型进行数理统计分析，展现政策工具的选择与组合方式。政策工具是“公共部门或社会组织为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式的总称”［14］，直接影响着政策的执行效果。目前，国内外研究者对教育政策工具进行了深入研究，其中更广泛使用的是麦克唐纳尔和埃尔莫尔、施耐德和英格拉姆以及豪利特和拉米什所提出的三种政策工具分类框架。其中，前两者存在较多相似之处，都强调了权威（命令）、激励和能力建设工具，这些工具普遍被选择和应用于我国的政策中［15］，同时较为契合本研究的研究思路。因此，本研究结合我国家庭教育政策实践，选择借鉴施耐德和英格拉姆、麦克唐纳尔和埃尔莫尔的政策工具理论，并依据具体文本内容提炼出相应的政策子工具，构建家庭教育政策工具的选择分析框架。

2．Y维度：政策要素維度

Y维度则从价值引领、监督管理、组织宣传、公共服务和体系构建等方面，就家庭教育政策要素的频次和交叉情况等进行分析，呈现其单独的特点及其两者的协同程度。简单地从政策工具层面对政策文件展开分析不够全面［16］，无法说明内部的政策要素。因此，本研究运用NVivo 12分析软件，将家庭教育政策要素维度细分为价值引领、监督管理、组织宣传、公共服务和体系构建五个方面。其中，价值引领主要包括目标、儿童观和价值观等，监督管理主要包括指导与管理、出台相关政策法规等，组织宣传主要包含加强组织领导、扩大社会宣传、广泛开展宣传等，公共服务主要包括加强家庭教育工作基础建设、家庭教育指导、学校家庭教育指导等，体系构建包括加强家庭教育工作队伍建设、家庭教育指导服务队伍建设等。本研究通过对政策要素维度的分析，可以呈现政策内部结构的变化，同时进一步分析政策工具与政策要素之间的相宜程度。

3．Z维度：政策时间维度

Z维度从政策时间视角，动态展现我国21世纪家庭教育政策工具的应用状况和变化趋势。本研究引入政策时间作为第三个分析维度，以政策出台的时间为逻辑线索，并以10年作为时间间隔，将21世纪以来国家层面颁发的家庭教育政策文本，划分为“2001—2010年”“2011—2020年”“2021年至今”三个阶段，统计不同时间段的政策工具与政策要素。其中，第一阶段包含4份政策文本，第二阶段包含7份政策文本，第三阶段包含3份政策文本。最后，本研究在统计三个时间段政策工具与政策要素组成的基础上，分析我国家庭教育政策工具使用和政策内部要素的变化趋势。

三、家庭教育政策文本的三维分析

本研究借助NVivo 12软件对14份家庭教育政策文本进行编码，形成851个编码单元。编码任务由两位编码者共同进行，显著性检验的肯德尔和谐系数为0.826，P＜0.001，表示两位编码者在编码内容上的一致性较好，在编码结果上的可信度较高。本研究基于家庭教育政策工具三维分析框架，对编码单元进行归类统计分析，探讨政策工具的使用和组合特征、内容重点及变化趋势。

（一）政策工具维度分析

本研究将851个编码单元纳入各类型的政策工具中，形成家庭教育政策工具比例分布图，如图2所示。就各类型政策工具的应用频次而言，频次最高的是292次的权威工具，占全部政策工具的34.31%；接着为能力工具达268次，占31.49%；而象征和规劝工具的应用频次为189次，占22.21%；学习工具的应用频次为64次，占7.52%；激励工具的应用频次为31次，占3.64%；应用频次最低的是仅有7次的系统变革工具，占比不足1.00%。

本研究编码和归类14份家庭教育政策文本中的具体工具使用情况，统计结果显示：就权威工具而言，使用较多的是计划要求和组织管理，分别占49.32%和27.40%，监督监管、法律法规和处罚禁止使用较少，分别占13.69%、5.14%和4.45%。就能力工具而言，指导服务和资源配置分别占其总量的57.46%和25.37%，而队伍建设和专项培训分别占11.57%和5.60%。就象征和规劝工具而言，使用较多的是鼓励号召，占59.79%，推广普及、舆论宣传和示范引导分别占17.99%、12.17%和10.05%。就学习工具而言，科研课题和知识学习各占50.00%。就激励工具而言，经费支持占77.42%，政策优惠和补贴奖励分别占12.90%和9.68%。就系统变革工具而言，探索实验占87.50%，试点改革仅占12.50%。

（二）政策要素维度分析

引入政策要素维度对14份家庭教育政策文本进行归类分析（见图3），家庭教育政策要素包括价值引领、监督管理、组织宣传、公共服务和体系构建五个方面。其中，家庭教育政策要素运用频次最多的是公共服务，所占比例为39.84%。价值引领和监督管理次之，分别占22.68%和18.45%；政策要素频次最少的是组织宣传，仅占5.75%。

单从政策工具单一维度无法具体呈现政策要素，分析并不够全面。因此，本研究在政策工具的基础上，引入政策要素维度，从价值引领、监督管理、组织宣传、公共服务和体系构建五个方面对政策工具和政策要素的适宜性进行分析。对14个政策文本中政策工具与政策要素进行详细统计，发现价值引领和组织宣传运用了4种政策工具，监督管理运用了5种政策工具，公共服务和体系构建两个政策要素运用了6种政策工具。其中价值引领和监督管理使用的工具多为权威工具，组织宣传以象征和规劝工具为主，公共服务和体系构建主要使用的工具是能力工具。从政策工具维度来看，权威工具主要体现在监督管理，激励工具和学习工具主要运用于体系构建，能力工具、象征和规劝工具、系统变革工具主要运用于公共服务，具体见图4。

（三）政策时间维度分析

从政策时间维度对政策工具类型进行统计分析，发现三个阶段的权威工具使用率在27.10%—51.31%之间，且处在较高频率状态。能力工具次之，使用率在19.74%—35.52%之间。象征和规劝工具的使用率在16.51%—26.28%之间。学习工具的使用比率在7%左右。激励工具的使用比率在2.63%—5.12%之间。系统变革工具的使用比率最低，仅在0.41%—1.42%之间。由此可见，虽然家庭教育政策中的工具类型存在多样性，但是使用比例却出现了较大失衡现象。

从政策时间维度对政策要素维度的频次进行统计，发现14份政策文本中公共服务要素比例最高，且总体呈现上升趋势，第二阶段公共服务占比超过40.00%。价值引领要素比例有所增加，从第一阶段的最低比例逐步增长15.00%后维持在24.00%左右。监督管理和体系构建占比呈现下降后上升趋势，其中监督管理第一阶段为30.26%，第二阶段下降至12.92%，后上升至23.94%。体系构建第一阶段为19.08%，第二阶段下降至9.59%，后上升至18.61%。组织宣传占比呈现逐渐下降趋势，第一阶段13.82%下降11%左右稳定在2.13%。三个阶段政策要素比例的极差分别为19.73%、42.28%、29.25%，可见，每一阶段的政策要素存在细微变化，监督管理和体系构建呈现先下降后上升的趋势，公共服务和价值引领呈现先上升后下降的趋势，而组织宣传呈现直线下降的趋势。

四、家庭教育政策文本存在的問题

（一）政策工具使用比例失调

政策工具的选择与组合，直接影响政策的执行效果。分析结果显示，我国家庭教育政策工具的使用全面且多样，既有强制性工具，又有柔和性工具。其中强制性工具包括权威工具、系统变革工具，柔和性工具包括能力工具、象征和规劝工具、激励工具和学习工具。但通过深入分析发现，政策工具类型以及子工具的使用呈现出明显的比例失调现象。其一，政策工具类型失衡，突出表现在过度使用权威工具，激励工具使用不足。从图2和图4中可以明显看出，权威工具的使用比例最高，且长期处于家庭教育政策工具的主导地位。激励工具是鼓励个体、机构创新实践的有利手段，但其使用频次仅占10.00%，长期处于低频次状态。其二，政策工具的内部结构协同不足，权威工具和能力工具子工具的使用有失偏颇。例如在权威工具类型中，计划要求和组织管理占比最多，法律法规仅占5.14%。在能力工具中，指导服务占比过半，队伍建设和专项培训仅各占11.57%和5.60%。

（二）政策要素结构分配不均

总体来看，我国政府在家庭教育政策工具的使用和选择上，还存在政策工具的内部要素分布不均的问题。具体表现在以下两个方面：其一，内部要素所运用的政策工具高度集中，内部要素组合不合理。一是价值引领和监督管理使用的工具以权威工具为主，且价值引领完全未使用激励工具和系统变革工具，监督管理完全未使用学习工具。二是公共服务和体系构建使用的工具以能力工具为主，组织宣传以象征和规劝工具为主，并未使用激励工具和能力工具。其二，属于同一政策工具的内部要素之间呈现出单一的失衡状态。研究显示，权威工具的内部要素主要是监督管理，激励工具和学习工具的内部要素主要是体系构建，能力工具、象征和规劝工具、系统变革工具的内部要素主要是公共服务。

（三）工具选择缺乏变革创新

制度途径说认为，政策工具的选择具有路径依赖性，现在和未来的工具选择沿着一定的路径得到强化并锁定在某种状态。［17］结合图5分析可知，虽然我国不同阶段的各家庭教育政策工具类型所占比例不同，但是总体上变化不大，其中权威工具长期处于高频次状态，学习工具、激励工具以及系统变革工具一直处于低频次状态。以第二阶段为例，从2011年开始，我国家庭教育政策进入全面建设普惠性家庭教育指导服务体系阶段［18］，政策要素中的公共服务和价值引领占比大幅提升。然而相较于上一阶段，该阶段的权威工具使用比例大幅下降，能力工具、象征和规劝工具呈现小部分提升的趋势，但学习工具和激励工具的占比几乎保持一致，说明家庭教育政策工具的选择并没有随着政策要素的变化而进行调整。在三个时间段，家庭教育政策工具均沿着原来的路径变化，缺乏变革创新。

五、家庭教育政策的优化建议

（一）均衡家庭教育政策工具比例，提高政策执行效力

当前，我国家庭教育政策工具类型及其子工具的使用存在着比例失调问题，尤其体现在权威工具的过度使用。权威工具的高效率、低成本优势，一定程度上有利于家庭教育政策的贯彻落实，但过度使用会削减受众的积极性和创造性。因此，我国家庭教育政策工具的选择和使用，需要从“单一”转向“多元”发展，构建起系统联动的政策工具体系。［19］首先，适当降低权威工具比例，重视激励工具的使用。为保障家庭教育的重要地位和政策执行效力，可以运用适当的计划要求、法律法规等强制举措，推动家庭教育法制化建设。但是家庭教育私有属性更强的特殊性质决定了其政策重点应在于对责任主体的正面激励而非追究。其次，合理增加能力工具和学习工具的使用，并优化其子工具的均衡协同。政府应当联合各主体，加强队伍建设，加大培训力度，实现家庭教育指导服务水平和家长家庭教育能力的可持续性提升。最后，充分利用系统变革工具，完善和改革家庭教育工作机制。积极通过探索实验和试点改革，以点带面地推广普及家庭教育指导服务的创新模式和先进经验。

（二）优化家庭教育政策要素结构，发挥政策系统效应

政策要素是政策工具的着力点。［20］政策体系的健全与政策工具的运用情况、政策要素的内部结构以及二者的协同状况紧密相关。［21］因此，政策相关部门应优化家庭教育政策要素结构，发挥政策的系统效应。首先，综合考虑家庭教育政策的内部要素与外部环境，提高政策制定者与决策者在选择和使用政策工具时的专业水平。在选择政策工具的内部要素时，政府相关部门应同时考虑家庭教育政策的外部环境，并将二者进行综合分析与内外互动。例如，价值引领起着导向的作用，应坚持5种政策要素并举。其次，合理确定家庭教育政策要素结构。综合考虑不同政策工具的特点，确定家庭教育政策要素的结构。例如，将权威工具运用于监督管理，有助于提高政策的有效性与保障力。最后，灵活调整政策要素的结构，确保政策工具与政策要素相适宜。当政策工具与政策要素出现不匹配、不协同的情况时，政府相关部门应灵活调整政策要素的结构。例如，激励工具除了运用于体系构建以外，还应运用于价值引领与组织宣传。

（三）丰富创新家庭教育政策工具，完善政策规划体系

政策工具的选择受政策目标、政策工具自身特性、政策环境、组织路径等综合因素的影响，需要不断变化和创新。［22］面对我国家庭教育现代化建设的未来发展任务［23］，我国家庭教育政策工具选择应突破对传统无效路径的依赖，顺应时代发展需求，优化创新家庭教育政策工具。首先，敢于打破固化的政策工具组合模式。在如今三孩生育政策、“双减”的时代背景下，政府应结合不同的时代发展阶段特点，统筹考虑家庭教育的内外部环境、社会实际需要和关键问题，加强政策工具和政策要素与环境背景的匹配度。其次，依据执行效果及时调整政策工具。政府应建立政策工具效果与条件之间的联系，在着眼整体和全局的同时，考虑不同区域的发展现状和需求，给予地方政府在政策执行过程中因地制宜调整的自主权。最后，创新家庭教育政策工具类型。例如政府可以积极引入信息化、自愿性等新型政策工具，充分利用信息化手段以及社会志愿服务组织，保障和支持现代化的家庭教育建设。

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