农村环境多元主体协同治理探析

[摘 要]在迈向现代化治理体系的背景下，建立共建共治共享的多元主体协同治理格局是实现我国环境治理有效的保障。而目前在实际的农村生态环境治理中政府、企业、社会公众之间存在着沟通不足、权责不清、行动分散等问题，亟待建立多元协同治理网络。依据协同治理理论与国家治理理论，就上述多元主体提出了提升协同治理能力，推动环境治理现代化的建议。

[关键词]生态环境；多元主体；协同治理

农村的振兴是国家繁荣的关键。但自改革开放以来，农村生态环境日益遭受破坏，各种环境问题层出不穷。以地方政府为主导的传统治理模式已明显不能适应发展需要，导致了公共资源被过度开发的“公地悲剧”[1]。在这样的背景下提出了多元主体协同治理模式，此模式基于赫尔曼·哈肯的协同治理理论，强调各主体间的合作和共同发展。在这一模式中，政府、企业、村民、社区及社会组织共同参与，将农村生态环境视为共同责任，通过分工协作和协商，拓宽治理视角，促使从“环境换取增长”向“环境与增长共赢”策略转变[2]。

一、农村环境多元主体协同治理的必要性

（一）整合农村环境多元主体治理“碎片化”的需要

1.相关主体“碎片化”

从农村环境治理的参与者与利益相关人来看，主要有政府、环保组织、事业单位、自治组织、乡村企业与农民个体等多元治理主体。虽然，这些主体或多或少都参与到环境治理的过程之中，但因为主体的认知水平以及保护能力有限等多重因素，难以抵消在农村生产生活中对于环境破坏的速度。同时，多元主体没有承担起应尽的责任，也未建立起紧密的协同合作关系。

2.农村环境治理主体权责“碎片化”

权责不一致，基本上无法实现协同化与综合化。特别是政府与村民、政府与乡村企业之间存在着责权无法界定的问题。在环境破坏责任和环境恢复负责主体的界定上，还存在着无法律、无政策、无制度问题，导致许多村民、无良企业存在为了利益或者便利等破坏环境行为。对于管理部门来说，由于缺少环境治理责任意识而认为经济发展大于环境保护与治理。对于村民来说，因其责任意识不强，没有意识到环境对于自己的重要性，忽视了自身环境治理的主体责任。

3.农村环境治理过程的碎片化

环境治理一直是一个持续着的实践，需要与时俱进，长期目标不变，短期目标灵活运用，与此同时实践不断更新保持连贯，实现理论与实践及时更新，以及后续的监督与评价。而在农村环境治理实践中，政府往往在项目开展前期对于项目的计划制定和执行比较重视，而忽视其项目监督、评估、效果和优化，没能从根源上反思环境问题发生，更没有吸取与总结治理经验。此外，环境问题的突发性、项目的时效性、领导者的重视度、部门的考核等都是导致农村环境治理碎片化重要因素。

（二）推进农村环境治理现代化的内在要求

党的二十大报告指出“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”。尽管当前生态文明建设已取得了显著进展，但农村环境治理依然面临挑战。

以经济利益为导向的发展理念仍然盛行，“官本位”“一刀切”、小农意识等思维方式仍然影响着农村基层干部环境治理工作的向前推进[3]。一元化的生态治理模式早已经不能适应新时代环境治理发展需要。依据生态环境治理的内在要求必须依据制度逻辑、多方参与、生态公正和生态参与等原则，在环境治理中从政府“管理”转向多元“治理”，促进各方的合作参与。目前，各参与方在治理过程中仍然面对多方挑战，特别是在合作时，农村环境治理的思想根基“孱弱”问题、农村环境治理的话语权“失衡”问题和农村环境治理的制度体系“僵化”等。因此，明确这些问题并将其视为切入点，来考虑构建我国的农村环境治理多元主体合作框架是必要的。考虑到我国的复杂生态环境，基于治理现代化的要求，我国环境治理需要明确各方在环境治理中的角色，合理分配管理职责，同时处理好主体的关系，促进区域内的环境管理合作。在外部机制上，应鼓励公众、非政府组织和市场参与环境管理，并强化多方合作。多元主体参与的环境管理不仅可以解决目前政府单一管理的问题，还能有效地推动我国农村基层政府管理体系和能力的现代化，增强农村居民环境责任意识、主体意识。

（三）解决资本市场与生态环境的对抗性矛盾

在农村环境治理中，虽然农民因滥用农药和非绿色生活污染环境，但乡村企业的违规排污和生产活动是主要的污染源和生态威胁。许多乡村企业因生产条件落后和环保技术不足，加上自身环保意识薄弱和为经济利益所驱，受益于乡政府监管不足和群众监督缺失，存在逃避责任的心态。因此，部分污染企业从城市转移到乡村，视其为避风港。虽然这些企业在促进乡村经济发展方面起到了积极作用，然而为了追求财富价值，它们有时会损害乡村居民的自然资源。乡村企业单位能够为本地域带来经济效益，拉动当地经济增长，满足政府的政绩愿望，因此，在对话政府时，企业单位在环境治理问题上便占据了相对主导性的话语权。同时乡村居民固有的生态意识淡薄和组织性不强，他们或基于乡里乡亲的面子而选择忍耐，或因为与污染企业有利益关联而任由企业污染环境或破坏生态，甚至有些村民还因企业为乡村带来可观的经济增长而抱有感恩之心。所以一些企业单位以强势集团的姿态存在于当地，并以各种方式将政府环境政策性决策转变为自己的逐利需要[4]。而政府也乐见其成，与其达成一定的互帮互助模式。

二、农村环境多元主体协同治理的问题探析

（一）参与主体意识与能力不足

当前农村治理中，政府和村民自治组织是核心参与者，但其治理意识、能力与监管意识有待提升。在环境治理上，政府政治控制依然占主导，在评估压力下，难以优先考虑公众和实际需求，导致效率先行的处理方式。这根源在于对环境保护的理解不足。基层治理面对多方相关利益者时，缺乏有效协作、监管机制和可持续策略。尽管现有的农村环境管理策略强调宣传和协调，但并未解决根本问题。除基层政府外，市场经济主体作为多元治理主体之一应该担当部分治理责任，而且许多乡镇企业的发展严重依赖于自然环境资源，也是造成当地污染的重要原因之一。随地方经济发展，中西部农村涌现出许多乡镇企业和大型养殖户。这导致废水、动物粪便不合理排放，破坏农村周边生态。因技术、资金或能力限制，在农村环境治理中也表现为缺位状态，主体性表现不足。而农民是农村发展的主力军，是农村环境建设主体力量，但大多数农民所受教育程度不高，环境保护意识和自觉性不强，加之政府宣传力度不足以及当地條件的制约，缺乏环境责任感，特别是在经济利益与环境保护的关系上更侧重于维护自身生存利益，会倾向于前者。与城市相比，农村的环境问题往往被忽视，其脏乱差现状被视为常态。从大局看，各利益相关方可能未充分认识到这些问题的严重性，可能低估其带来的后果与挑战。

（二）多元主体协同参与渠道不畅

从我国环境治理的实践来看，长期以来政府在农村环境治理中充当着“领导者”的角色。而对政府来说，地方的经济效益以及上级的考核和晋升往往是重要的指标内容。所以为了尽快取得成果，政府在短期利益导向下，往往会轻视对环境污染企业的监管沟通，在企业引进过程中忽略农村集体利益，忽视村民的环境权益，导致环境利益相关主体间的关系失衡，引发环境治理缺乏系统性主体参与危机，使得村民参与环境治理的主体作用缺位。加之缺乏明确的协调机制和组织结构，也使各利益相关方难以有效协同行动，导致各利益相关方之间缺乏及时的信息共享，致使他们不了解彼此的立场、资源和计划。企业追求最大化利益，面对农村环境保护，常因缺乏职责与规范而忽视环境破坏。农村居民及村委会追求经济利益，常在环境与经济间优先考虑经济，缺乏坚定立场。此外，村民与政府沟通不足，多数村民在环境问题上过度依赖政府，缺乏主动性。而沟通障碍与信息不流通使得村民需求难以响应，共治机制不畅通。

（三）多元参与主体权责模糊不清

多元化的环境治理主体正在逐渐形成，为了确保治理工作的顺利进行，明确各主体间的角色和职责变得至关重要。真正的协同治理，是基于政府、企业、居民和社会组织之间权力、利益、风险和责任的共同分享。若各方的职责界定不明确，或权责关系模糊，将严重阻碍协同治理机制的完善与实施。受传统治理和行政模式的影响，政府在农村环境治理中表现出碎片化思维，各主体各自为政，导致不明确的治理目标。其中，政府过多干预公共资源，导致资源分配不合理。而且农村环境治理涉及多个部门，存在责任推诿问题，导致治理低效和资源浪费。而企业在治理中参与度不足，过度追求利润且对高投入治理项目感到力不从心。由于行业规范缺失和监管不足，许多企业规避环保责任，影响全面参与治理。而作为重要治理主体的农村村民存在受教育程度低，对于利益权衡上的偏向以及政府宣传认识不足等问题，以及村民主体上的主人翁意识淡薄，表现为治理上严重缺位状态。

三、农村环境多元主体协同治理的推进路径

（一）规范多元主体的权责边界

社会治理要不断创新，构建多元主体参与的社會治理共同体，农村环境整治也应开拓创新，建立多元主体间的良好互动网络。首先，转变政府职能。界定政府主体的角色，合理划定其权责边界。政府部门在环境治理中需扮演好协调者与监督者的角色。环境治理问题的关键在于政府行政权力的介入程度、效用边界和路径选择，尤其需要转变职能并确立服务农村治理与发展的思路。基层政府要成为多元协同共治理念的传播者，增加对环境保护的宣传力度，增强乡镇企业、农村居民对环境改造的认可度，营造良好的参与氛围。其次，提升社会主体治理能力。市场主体方面，需强化企业社会责任感并提升绿色生产理念，发挥技术优势引导绿色产业。政府应引导企业关注生态环境，整合资源，推动绿色发展技术创新。还应用经济和法律方式促使企业转型，降低污染。社会公众方面，需加强对农村环境治理认知。政府应普及相关知识，培养群众环保意识，搭建反馈平台，促进公众参与；还应完善生态补偿机制，确保农村居民权益。基层组织需提高自治能力，政府应明确其职责，组织培训，保障其治理效果。社会组织自身应拓展资源渠道、提高筹资能力，政府可以提供补助支持；也需规范运作，加强人才培养，与其他组织合作，助力农村环境治理。

（二）建立互信合作制度保障

农村环境协同共治强调“打造共建共治共享的社会治理格局，社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。这要求多元主体在制度的保障下树立良好的环境保护意识，建立良好的沟通渠道。首先，需构建多元主体合作机制。农村环境治理需政府、社会组织和村民齐心协力。政府需要提供政策和资金助力，与企业构建合作，确保治理专业与高效；企业则运用专业知识和人力资源进行协助；村民，作为关键角色，需调整可能危害环境的行为，并建言献策；社会组织则联结各方，推广环保知识，强化村民的环保认知。总体而言，齐心协力、多方合作才能真正改进农村生态环境。另外，必须构筑严格的监管架构，对所有参与者施加制约。政府、社会组织和村民之间形成一个相互制衡的结构才能够稳固并增强环境治理效能。政府应主导，严格监管治理进程，对不达标区域予以指导，以赢得公众信赖。村民和企业应监督政府的策略和实践，防范基层不当行为。

（三）建立协同共治的互动网络

第一，多元化主体共同参与乡村自治既是一种组织形式，也是在国家推进美丽乡村建设进程中形成的一项制度安排。在这样的框架内，应确立周期性的协调沟通会议制度，多元主体以此来分享治理经验和计划、政策、措施。结合具体需求，设立一个监督团队，汇集村民和社会组织的代表，负责搜集治理信息，并定期报告给相关负责人。考虑到资金需求，可与外部企业和基层政府合作建立治理小组。另外，各专业领域的社团应组建专家团队，提供技术指导，确保治理工作的高效进行。

第二，多元主体的沟通至关重要，建立信息平台交流能够促进治理效率的提升。信息平台的建构能更好地探讨治理成果和识别问题，提高治理效率。随着大数据、AI和“互联网+”等技术的进步，我们应最大限度发挥其潜力，推动农村环境的综合管理。信息技术平台能为农村环境问题提供实时监控和数据收集，辅助科学决策。比如，通过数据分析，管理者可以快速掌握关于农村环境的各项信息，基础管理人员可以及时查看环境状态。同时，为了更有效的沟通和交流，信息平台应增设在线功能与各方链接，宣传治理政策与成果，同时也接纳并回应村民的监督反馈和建议。

结束语

农村环境治理的多元主体参与，不仅是乡村振兴战略的关键环节，也推动着乡村治理现代化的发展。深入研究这种多元参与模式可以帮助我们明确每个主体在农村环境治理中的角色，调动他们的积极性，并确保整体治理的效率和品质得到提升。当前我国农村环境治理中多元参与机制仍有许多不足，如制度法规的不足、参与主体的素养问题及参与渠道的限制等。为了优化这一治理模式，需要提高各方对多元主体参与的重视，鼓励村级组织走向真正的自治，并确保不同主体间能够协同共治，共同为农村环境治理发展贡献力量。

参考文献

[1]中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要[N].人民日报，2021-03-13（1）.

[2]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗：在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2022：49-50.

[3]王鑫，尹贵斌.探赜农村生态治理现代化的有效路径[J].黑龙江环境通报，2023，36（1）：

[4]吕文飞，王英.中国乡村生态治理现代化多元主体共治探究[J].现代经济探讨，2023（5）：127-132.

作者简介：张丽（1997— ）女，汉族，湖南怀化人，中南林业科技大学，在读硕士。

研究方向：马克思主义中国化。