基层治理践行全过程人民民主的运行机理与路径向度——基于H市F区“民生议事堂”的实践

鲁华君

（中共杭州市富阳区委党校，杭州 311400）

2021年7月，在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中，习近平同志特别提出要“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”。基层作为实践全过程人民民主的重要场域，以全过程人民民主推动基层治理体系和治理能力现代化，是基层治理共同体得以不断发展的重要依托，已成为当前我国社会治理创新的基本价值遵循与方法论指引。H市F区以参与式、恳谈式为重要特征的“民生议事堂”依托“开门就是群众，出门就是基层”的独特优势，在践行全过程人民民主中彰显了积极的时代意义与“最广泛、最真实、最管用的民主”的价值功能。

一、问题缘起：基层治理的民主维度

近年来，在民主协商、多元共治等民主理念的推动下，基层治理结构总体上实现了从一元主体主导向多元主体共治的转变，其治理方式也从传统的管理思想转变为治理思维，体现为服务型政府、法治政府等的创新转变，但当前基层治理中不少瓶颈问题都具有“复合性”特征，如推进过程中产生的制度“空白”、公民“缺位”、治理“信任”等问题，其往往由多个维度的治理难题交织而成。在许多显性的治理难题背后还涉及公共资源配置不平衡、居民认同感不足或对基层治理体系缺乏信任等问题。这些问题交织于一体，传统的“头痛医头，脚痛医脚”做法往往难以彻底破解治理难题。

近年来，全过程人民民主作为国内学界新兴热点议题，相关领域研究成果日渐丰富。“全过程人民民主”出自政治话语，“全过程人民民主”概念本身具有三层含义：一是在类型层面，其重点在“民主”；二是在价值层面，其核心在“人民”；三是在实践层面，其要义在“全过程”。基层治理源于学术话语，如学者王炳权（2023）认为，“不同行为主体在党组织领导下围绕基层公共事务，通过民主、法治与合作等机制协同开展的管理活动和管理过程”［1］。全过程人民民主与基层治理在理论内涵和实践价值层面具有内在一致性和逻辑耦合性，“全链条、全方位、全覆盖”的民主发展要求与“共建共治共享”的基层治理内涵相统一，全过程人民民主与基层治理同向共行。

有鉴于此，本文尝试以“运行机理—机理剖析—路径向度”为分析框架，以案例解析的方式研究基层治理践行全过程人民民主的实践价值和独特优势。

二、运行机理：基层治理的闭环式民主实践形态

近年来，全国各地都着力培育了一批全过程人民民主工作案例，形成区域特色的全过程人民民主基层单元，努力打造践行和发展全过程人民民主赋能基层治理的区域样板。这些探索大多通过制度制定、公开决策、程序公开、成效监督等形式来达到结果与效率的民主，构成了富有地方特色和实践特征的闭环式民主形态。在地方实践中，各地通过较为灵活、充分地运用治理资源，也总结了一些可推广的经验，如学者汪仲启（2021）以上海虹桥街道的实践详细还原了城市基层治理贯彻全过程人民民主的实践过程。

“民生议事堂”源于“请你来协商”平台向基层的延伸。截至2023年2月，“浙江已建立民生议事堂1389个，实现全省乡镇（街道）全覆盖，在重点村（社区）建设协商驿站11129 个”［2］。2021 年以来，H 市F 区“民生议事堂”围绕“完整的制度程序”和“完整的参与实践”，积极开展基层探索实践，推进人民民主往前端走、往日常走、往空白处走，聚焦群众关切的治理难题，推进民主协商与基层治理相融合。本文以H 市F 区“民生议事堂”为案例，尝试提出基层践行全过程人民民主的运行机理，即全层面动员、全维度架构与全过程监督闭环式治理模式。

（一）全层面动员，主体广泛参与

在开放、流动、分化的时代发展情境下，我国日益呈现出“陌生人”社会的特征，突出表现为居民间缺乏有机联系，共识与认同也难以建立。在此背景下，基层政府开展各类治理活动都会遇到不少难题，尤其是当其面对多元和彼此矛盾的诉求时，如何达成治理最大公约数更是面临深层挑战。只要不是直接涉及自身利益的事项，受中国传统文化和个人思维影响，公众习惯将事务交由政府部门处理，整体参与度和关注度往往不高。在基层治理中，公众参与不足是削弱基层治理有效性的重要因素。

为此，F区“民生议事堂”协商议事主要采取了以下三种策略来整体提升公众参与度和群众满意度。第一种策略是“公益式”参与。在政协等相关部门的组织推动下，建立“专门固定+临时”民主协商人员队伍，确保协商主体具有广泛性、代表性、包容性和专业性。固定人员一般为属地的政协委员（党代表、人大代表）、村（居）民代表（老干部代表）、群团组织代表、管理服务组织代表等。临时人员为与协商议题相关的专业人员，如律师、第三方鉴定机构人员等。第二种策略是“人情式”参与。通过一定区域内的熟人关系、邻里关系等来动员参与，如建立了特聘“协商议事员”队伍。在乡镇（街道）、社区等挑选一批本地乡贤、热心人士等，参与乡镇（街道）、村（社区）基层协商议事工作。“人情式”参与在一定程度上降低了基层治理的成本，是一种正式与非正式相结合的治理模式。第三种策略是“利益式”参与。直接引入公众最为关切的问题，即与自身利益息息相关的事务，如小区环境、车位停车等民生问题，并以此为基点拓展公众民主参与的范围。

（二）全维度架构，平台上下联动

需要参与协商的事项往往具有广泛性，要解决不同类型、不同层级、不同领域的问题，必须有相应的平台和参与人员，并实现上下联动。F区设计了“1+X+Y”三个层次基层协商平台体系：“1”指在每个乡镇（街道）层面牵头建立协商议事堂，开展村级土地流转、小区治理、背街小巷整治等专题协商活动；“X”指在村（社区）层面建立协商议事厅，由村（社区）协商议事委员会牵头组织开展集体资金使用、物业纠纷等基层协商活动；“Y”指委员工作室、百姓茶座、议事长廊（议事亭）等灵活阵地，开展邻里纠纷、老人赡养等“民生小事”微协商等活动。为进一步推动“民生议事堂”与基层社会治理相结合，党群服务中心、文化礼堂等公共场所一般成为常用议事地点。

在具体的协商环节中，F区创造了具有鲜明地方特色的议事方法：民主协商的程序不仅仅在于简单的对话，而是在其中搭建不同场景，制定特定的流程与协商技巧。如H 乡L 村网红景点火爆，吸引了大量游客，节假日日均游客数量超过2 万，但是村内车位严重不足、交通堵塞这个问题一直没有较好解决，严重影响到游客的出行体验和村民的生活等。为此，H 乡党委政府以“廊桥（文化长廊）夜话”的形式，围绕“车位从哪里来？停车如何管理？停车怎样收费？”三个焦点问题，在现场广泛听取区乡两级政协（人大）委员（代表）、党员、村民、商户、游客等意见，经过协商达成了对进村游客车辆实行收费共识，制定了停车场（位）收费公约，对进村游客车辆实行收费工作，较好地破解了年游客量近百万、夏季节假日游客超过2万的停车难题。

（三）全过程监督，提升治理效能

监督权是宪法赋予每一位公民的基本权利，因此民主监督是整个基层治理机制构成中不可或缺的一个环节。为了夯实基层治理制度的质量，F区构建了一整套事前、事中、事后全过程运行机制。一是确保有制可循。出台两级协商平台实施办法，由区级层面制定出台“请你来协商——民生议事堂”平台建设的实施办法等文件，形成区、乡镇（街道）、村（社区）等三级制度体系，确保基层协商有章可依。二是注重标准赋能。制定统一的确定协商议题（切点小、关联广、与群众切身利益密切相关的主题）、开展协商调研（坚持“不调研不协商”的原则）、组织协商讨论（协商主题涉及多个事项的，需进行多轮协商）、推动协商成果转化（建立基层党委、政府和政协等三方共同交办督办的工作机制）等环节的操作标准。三是加强过程考核。对协商事项的办理情况，组织协商小组成员，通过视察监督、民主评议等形式进行跟踪评价，及时提出建议，对办理不力的，建议党委、政府督办，推动协商成果落到实处。办理完成后，通过会议、书面告知或公开栏公告等形式及时反馈给参与协商人员。同时定期开展公众的满意度调查，以量化的方式统计工作的效能。

全过程人民民主可有效激活基层治理中各个环节的功能，使全体参与者都能履职尽责。如S街道所推行民生议事（当地称之为“小队会”）的监督流程。一是“有问必答”，注重现场监督。议事的问题，能立即答复现场答复；需要提交讨论的，讨论后及时答复；涉及街道或上级相关部门层面，以报告形式上报，并建立书面回执单制度，在一定时间内（一般是1个月）进行结果反馈。二是“有诺必践”，注重过程监督。建立“绿、黄、红”三色督办机制——绿色代表已经完成；黄色代表已经接近完成期限，进行适时提醒；红色代表需整改解决的问题已经超出时限，对此类问题查找原因分析研判。三是“有为必评”，注重考核监督。将“小队会议事法”推行情况纳入街道对各行政村（社）的年度工作目标考核，各行政村（社）明确专人负责，及时将相关数据、信息等上报。根据群众对各村（社）设立的本年度“小队会”成果展示点的满意度情况，评选出年度“小队会金点子”。根据街道议事会成员履职考核情况，评选出年度“最美议事会议成员”。

三、机理剖析：基层治理践行全过程人民民主的核心要素

全过程人民民主坚持人民性立场与治理相统一的原则，彰显出中国之治的内在机理。基层践行全过程人民民主究竟如何有效建构、运作，是彰显其制度优势与治理效能的重大问题，同时需要进一步围绕全层面动员、全维度架构与全过程监督等运行机理，并对其起到核心作用的功能要素展开分析。

（一）理性的公民：基层践行全过程人民民主的社会基础

社会治理有高度且高效参与的公民，这也是基层治理共同体在推进过程中践行全过程人民民主的社会基础。治理是否民主、是否有效，不仅在于主体的多少或者覆盖层面的大小，而且在于这些主体是否真正有效全过程的参与程序和公正决策。在基层的治理场景中，公民理性参与且展现民主思维至少需要两个条件。

1.理性的主体。参与的主体及其诉求应当是理性的：一是具有较强的社会责任感，能够从社会大局出发，愿意为社会公益付出；二是具有一定的社会观察力，善于科学分析问题，并提出有效的对策建议；三是具有较高的表达能力，能够通过正常、有效的渠道快速准确地反映问题并达成共识。

2.理性的思维。在基层治理的制度链条中应当不断提升政府的法治思维和个体的公民思维，在多元主体中不断培育公共理性，特别从规则和细节上保障民权、限制公权，以提升在基层治理共同体框架下基层民主效能。同时在社会治理文化中须高度重视人际关系在基层治理中特殊地位和作用，也就是不仅关注国家法律、村规民约等制度，也不能忽视人情伦理等对治理过程起到的作用。

（二）韧性的制度：基层践行全过程人民民主的治理前提

高质量的民主与完善的制度设计、高效的制度执行是分不开的。制度的功能只有与治理的规模大小、复杂程度相匹配，才能达到治理的预期。与传统的治理不同，现代治理中的事项内容、公民需求等已不能同日而语。因此，应对基层治理的复杂性，需要制度具有韧性。

1.制度设计实现韧性有度。韧性制度理念强调一个区域或空间内在面临突发事件、外力冲击等所导致的不确定性时，基层治理体系由被动处置变主动管控，治理功能常态运作，能够让各种主体主动有序、韧性有度参与到社会治理中，不断提升社会治理整体合力，以增强基层治理效能、夯实基层基础。基层的民主制度应该面向公众的需求与问题，并在全过程人民民主的实践中回应公众的期待，并形成社会凝聚力，以多元主体平等合作的态度融入基层治理之中。

2.制度执行实现动态调整。韧性治理强调管理系统的适应能力，强调要调动多方主体的积极性和创造力，特别是在复杂多元的风险情境中实现动态的结构调整与功能优化，“在复杂性理论的框架下，制度的韧性是灵活、适应与独特三个特征的有机统一”［3］。在基层社会治理过程中，面对新问题及解决问题的不确定性，制度本身有时会存在一定的滞后性，制度的执行者在适应问题和不违背制度初衷（特别是合法性）的基础上需要一定程度的灵活运转。在全过程人民民主的视域下，韧性治理彰显出现代基层治理的行动理性，契合其内在需求，合作共赢的目标更多的是强调理念和执行上的协同。

（三）刚性的监督：基层践行全过程人民民主的公正保障

全过程人民民主是中国式民主，是开放式民主，其形态是全过程、多样式、动态化发展的。在基层治理践行全过程人民民主过程中，监督的关键在于保证监督的持续性即全过程。基层治理也包含“事前”“事中”“事后”等环节，具有全过程性。监督是保障全过程人民民主真实、有效的前提，凸显了过程、成果的有机统一，实现前期调研找准关键问题，事中监督抓住关键环节，监督成果发挥关键效用。

1.健全制度体系，确保“刚性监督”。监督是否有力有效，关键在于是否抓住了主要矛盾和矛盾的主要方面，能否找准重点、精准发力，在民主监督内容、形式、方法和程序上寻求突破。建立起民主监督与党内监督、社会监督、舆论监督等有机结合、协同推进的工作机制，强化监督合力。通过建立“报备审查+全程纪实”决策、“内部+外部”双向监督等制度，拓展民主渠道，丰富民主形式，保证群众行使民主权利。

2.善运行机制，确保“责任监督”。在基层治理过程中要探索监督的新形式，把“线上”“线下”和“面对面”结合起来，让民主的监督在主体、客体、制度安排、效用评估等有关监督的构成环节上，相互衔接、彼此互动，将民主监督的所有参与者的行动统一到责任的轨道上，让主体责任、监督责任、协助职责统筹起来，责任到人。

四、路径向度：全过程人民民主赋能基层治理现代化

全过程人民民主贯穿于基层治理的协商、决策、监督等各个环节，构建了多元主体共同参与、整体协调、稳定高效的治理共同体，同时也让公众在持续有效参与中将民主视为一种生活方式，具体、现实地保证公民充分实现其自身权益，畅通基层治理“最后100米”。

（一）主体赋能：治理工具与价值导向的理性结合

作为国家和社会运行的重要制度，民主具有鲜明的价值理性和工具理性。“人民民主实现了价值理性与工具理性的统一”［4］。在基层治理中“全过程人民民主具有民主的双重理性，并且通过科学赋能处理好了二者之间的辩证关系”［5］。一方面，全过程人民民主是一种“以人民为中心”的民主模式，具有鲜明的价值导向性。基层治理是一项庞大、系统而复杂的工程，从国家到家庭，从城市到乡村，需要在中国共产党的领导下确保人民群众的主体地位，实现多元主体的密切配合和协同治理。另一方面，全过程人民民主在实践中也具有较强的工具理性，即通过民主的治理方式，引导群众开展自我管理、自我教育、自我服务和自我监督，提高基层治理的针对性与回应性，把主场和主动权交给群众，给民意充分表达的机会，运用民主治理的手段加强了民众与国家之间的互动，以零距离议事、面对面沟通、实打实回应，实现基层治理的扁平化。

（二）制度赋能：治理活力与社会秩序的韧性统一

“制度程序的完整是全过程人民民主的规则基础和法律保障”［6］。活力与秩序是现代化经济社会高质量发展的普遍法则。全过程人民民主的一个重要特征就是能够通过制度赋能多元治理主体，坚持人民的主体地位，在尊重社会成员自主性的基础上，为多元主体参与基层治理提供有序的制度化渠道，探索多方参与的社会整合新模式，实现党的集中统一领导、依法治国、人民当家作主的有机统一。同时面对不断变化的社会环境，在基层治理过程中要从治理机制、主体、方式等方面进行全方位制度规划，只有实现多元主体嵌入、系统资源整合、治理行为优化、职责边界清晰，才能不断提升治理韧性和治理效能，努力把矛盾纠纷化解在基层、消除在萌芽状态。

（三）绩效赋能：治理合法性与有效性的刚柔相济

社会善治是现代社会的目标，合法性和有效性是基层治理现代化的双重追求。长期以来，如何统一合法性和有效性，一直是做好基层治理工作的难点。全过程人民民主以法治为制度保障，以“参与—回应”为程序设计，以柔性回应民意关切，以机制链条的系统创新，构成了一种动态的闭环结构，实现人民群众广泛参与，构建一个多元主体、刚柔相济的共治系统，增强了决策透明度和公众参与度。同时合理应用数字化等现代技术，有效减少民主治理运行成本，提升基层治理实践效益。这种以“对话、竞争、妥协、合作和集体行动为共治机制，以共同利益为最终产出的民主模式，实现了合法性和有效性的互促共融”［7］。

五、结语

全过程人民民主以其动态性、多元性与发展性展示出包容性，以问题解决为导向，注重在基层实践过程发挥最大的治理效用。以“民生议事堂”为例的基层治理创新在不断践行全过程人民民主理念，彰显了其开放性与实践性。“全过程人民民主”理念下赋能基层治理的强大生命力，其根源在于各级党委政府特别是基层党委政府把更多精力投入基层，从人民群众的视角看问题，同时各地切实运用数字化技术，打造便民利民的应用场景，人民群众也将从“投票的权利”走向“广泛参与的权利”，彰显“全过程人民民主”理念的实践属性与独特优势。

当然，目前在基层治理实践过程中仍有不少问题需要关注并深入探讨，比如，“全过程人民民主”的理念下如何助力破解基层治理中的治理行政化等等问题还需要我们进一步探索。