新时代工会发展协商民主研究

许忠明，吴珊珊

（1.齐鲁工业大学／山东省科学院 政党研究中心，山东 济南 250353；2.齐鲁工业大学／山东省科学院 马克思主义学院，山东 济南 250353）

作为党的群团组织，工会肩负发展社会主义协商民主的重要任务。党的二十大报告要求“全面发展协商民主”“完善协商民主体系”“推进协商民主广泛多层制度化发展”［1］，这就为工会发展协商民主提供了理论依据。工会既有政治角色，又有功能角色。新中国成立后，工会建构了具有统一战线色彩的人民团体的政治身份，在社会主义革命和建设中发挥了重要作用。改革开放后，工会的功能角色得到重视和发展。进入新时代，工会的政治性和功能性得到双向提升。与此相对应，以协商民主方式正确处理工会、企业、政府和职工群众之间的关系成为工会发展的核心议题。

一、我国工会发展协商民主的相关研究

工会如何推进协商民主建设向来受到重视。民主不外乎是处理特定历史条件下社会关系的一种方式和方法，工会推进协商民主就是要恰当处理好工会与各方面的社会关系，尤其是从协商视角处理这些社会关系。相关学者经过长期努力，取得了许多有价值的研究成果。

（一）协商民主视野下有关工会、政府与企业的关系

国内学者王持栋在建立现代企业制度中观察工会作用，认为工会是联系党、职工代表大会、董事会、监事会等各方关系的关键，尤其体现在集体协商和集体合同中，是“健全协调和稳定劳动关系的机制”。［2］钱叶芳认为，工会存在“行政依附性”和“经济不独立”的两大症结。［3］董保华认为，“工会改革面临的最大顽症是工会的‘行政化’倾向”［4］。工会可以通过“职业化”“社会化”“行业化”的方式进行改革［4］。许晓军认为，工会推进协商民主的主线是在“法律制度框架下表达、维护和实现劳动者权益，以合作博弈方式达成劳资之间的利益平衡”［5］，而不是其他。

在革命、建设和改革进程中，我国工会与政府、企业的关系与社会制度紧密相关。新民主主义革命时期，工会与企业和政府之间是“对抗”关系。新中国成立后，高度集权的政治体制与高度集中的计划经济体制建立起来，国家与社会实现了高度一体化，工人、企业、政府成为“三位一体”的关系，旧社会形成的“对抗关系”被完全消灭，但是工会的“行政化”“机关化”倾向日益突出。［6］67改革开放后，工会的人民团体地位得到强化，工会的维护、建设、参与、教育四大职能得到发展，工会作用得到显著扩大。1988 年10 月，全国总工会提出的《工会改革的基本设想》明确提出：“使工会成为政府的亲密合作者和坚强的社会支柱”［7］。建立社会主义市场经济后，工会工作的法治化水平得以提高，“组织起来，切实维权”成为中国工会工作的总方针。我国工会与企业、政府的关系既不是美国自由主义理念支配下政府放任自流交付市场决定的竞争对立关系，也不是前苏联模式中“国家统合主义”之下的“传送带”，还与俄罗斯国家垄断资本主义下多个工会结成“社会伙伴关系”成为政府与工人之间的“中介”组织的社会统合主义模式相区别。［8］而是共同参与完善协商协调机制，构建“利益协调型”的和谐劳动关系。这种关系不仅更趋稳定，而且内部更具活力。

（二）协商民主视野下有关工会与职工群众的关系

在现行体制下，中国工会的力量来源于国家政权，其人员编制、主要经费和工会干部的任命都来源于工会本身在党政系统中的合法地位与身份。［9］《中华人民共和国工会法》明确规定企业对工会负有拨缴经费的义务。事实上，绝大多数工会的主要经费来源是所在企业，基层工会往往作为所在企业单位的一个行政部门存在，工会干部不容易感受到职工群众的压力，也不容易产生密切联系职工群众的积极性和主动性。这在一定程度上削弱了沟通、协调、维权等原有的社会服务职能，由此带来工会组织的“行政化”“机关化”倾向。一些工会干部视工会组织为党政机关，而非一个群众组织，“热”在机关，“冷”在基层。在工作中服从安排多，主动思考少，习惯于坐在机关传达、转发上级政策要求，而不去深入基层督促落实，忽略基层职工群众的实际情况，忽略政策执行效果，从而不能真正走进职工群众心里，协商工作成果收效甚微。

工会的代表性是“工会的内生属性，表征工会代表工人权益的性质和能力，是工会得以存在、职能发挥的基石”［10］。但是，由于各种原因，尤其是历史、体制和现实原因，部分基层工会群众基础不稳固，代表性不足，呈现“上强下弱”的结构态势。例如，在工会干部配置方面，与全国总工会、省／市／县总工会、基层企业工会的“倒金字塔”结构相对应，基层企业专职工会干部数量总体偏少，工会的代表性越到基层越弱。基层工会的“弱结构”与上级工会的“强结构”形成鲜明对比。基层工会的“弱结构”无法支撑基层工会行使基本职能，尤其是无法充分实现对基层职工群众利益的代表。一些地方甚至出现了“空壳”工会和“挂牌”工会。［11］这样的工会形同虚设。以工资集体协商为例，改革开放以来，尤其是市场经济的发展，促使工资集体协商制度业已成为中国劳动关系的重要制度架构。［12］集体协商是工会解决工人工资诉求的重要途径。工会作为职工利益的代表者，代表职工与企业进行工资集体协商，但目前许多基层工会组织建设不健全，很难实现上情下达和下情上达，无法充分发挥集体协商的作用。“地方工会行政化”“企业工会老板化”是两种弊病的外在表现。职工群众在缺乏“公力救济”的情景下只能诉诸于“自力救济”的自发集体行动。但是，以全国总工会为代表的各级工会并不局限于体制内，而是所有职工群众的合法代表者，一旦发生体制外抗争和冲突，各级工会是所有职工群众的代表者，享有谈判、调解和教育的法律义务。工会负有以全体职工需求为导向，维护好全体职工就业、收入分配、社会保障和技能培训等基本权益的法律义务和政治责任。

综上所述，工会发展协商民主必须履行好党赋予工会密切联系群众的基本职责，统筹兼顾“效率、协调和制约”三大要素，把握好工会工作的双重角色定位，立足维护职工群众权益，谋求全体人民共同利益。［13］

上述研究成果为工会发展协商民主提供了条件和基础，但由于历史条件的限制，这些研究成果既未能凸显工会“嵌入”社会主义制度和“吸纳”职工群众力量的传统优势，也未能发挥工会“激活”社会主义制度的优越性和“服务”职工群众的潜力，尤其是未能适应党的二十大提出的协商民主广泛多层制度化发展的时代要求。本文拟以党的二十大提出的协商民主相关论述为学术框架，在不同维度上观察工会的嵌入结构、吸纳作用、激活功能和服务职能，进而提出新时代工会发展协商民主的相关策略建议。

二、工会发展协商民主的实践经验

工会参与协商民主不是“舶来品”，而是在具体实践过程中提炼和升华而成的一种民主形式。工会积极介入工人工资集体协商制度之中，有力推动了工人工资集体协商实践的发展；工会积极开展制度创新，参与落实政府与工会联席会议制度，促进政府在维护工人权益方面进行科学决策；工会积极探索维权服务方式，关心困难职工，推动共同富裕，构建社会主义和谐劳动关系。所有这些具体工作都为工会发展协商民主提供了广阔空间。

（一）协商民主在调整集体劳动关系中的作用

马克思主义认为，劳动是创造一切财富的来源。劳工神圣是中国共产党人始终不渝的信念。新中国成立后，国家逐步确立了以公有制为基础的计划经济体制，以私有制为基础的资产阶级作为一个阶级不复存在。传统的劳资关系消失了，工人阶级成为国家的主人，在人民民主中发挥重要作用。改革开放后，商品经济重新生长起来，工人阶级的内部构成日趋复杂多样，职工群众与企业之间关系深度演变，中国面临着重建集体劳动关系、规范个别劳动关系及非典型雇佣关系的双重任务。［14］71早在20 世纪90 年代，一些地方工会就开始探索工人工资集体协商办法。确立社会主义市场经济制度后，一种新型的劳动关系，即从个别劳动关系到集体劳动关系的转型已全面起步。2000 年10 月，劳动和社会保障部部务会议通过《工资集体协商试行办法》，工会积极贯彻落实这一规定。2010 年，全国总工会提出“两个普遍”，即“依法推动企业普遍建立工会组织”“依法推动企业普遍开展工资集体协商”［15］。这些举措建构了新的集体劳动关系，维护了劳动者的合法权益，扩大了工会的社会影响力。

2013 年10 月18 日，在中国工会第十六次全国代表大会上，全国总工会围绕集体协商工作提质增效提出了“切实维护和发展职工权益”，“继续普遍开展工资集体协商，扩大覆盖面，提高协商质量”［16］的明确要求，并强调今后会更加重视集体协商工作。2014 年，全国总工会根据中国工会第十六次全国代表大会中提出的要求，紧紧围绕“提质增效”这一主线，先后印发了《深化集体协商工作规划（2014—2018 年）》《关于提升集体协商质量增强集体合同实效的意见》，进一步细化了未来五年集体协商工作的目标任务、具体举措和工作要求。2018 年10 月26 日，中国工会第十七次全国代表大会报告中提到，“以提质增效为重点深化集体协商工作”［17］，推动完善企业工资决定、正常增长和支付保障机制，细化指标体系、规范协商流程、拓展协商内容，创新协商形式，提高协商质量，建立以职工知晓率、参与率、满意率为导向的质效评估体系，以更加扎实高效的举措推动集体协商工作不断取得新进展。

工资集体协商制度是一项平衡劳资力量、建立新型劳资关系、实现劳资双赢的重要制度安排。工会在这方面的贡献可以从历史和现实两个角度进行评价。历史地看，中国农耕社会与西方封建社会有重要不同，中国农耕社会缺乏“长期性、制度化的合作的基础”［18］，一直不能产生大规模的合作互助关系。工会推进的工资集体协商制度本质上是重新建构一种长期性和稳定性的制度化劳动关系，有利于提供实现中国式现代化所必须的合作互助关系。现实地看，工会推进工资集体协商制度，在民族心理的深层契合了一个“特殊的中国因素”，这就是“集体决策的达成建立在‘道义经济’的信仰之上”［19］。中国有近七十年的社会主义实践，有深入基层协商的群众路线。各地工会在积极推进工人工资集体协商方面守正创新，建立劳动关系协商机制、工资协商共决机制、工资支付保障机制、履约监督机制，通过一系列的闭环管理体制，将维护职工群众权益这项工作落地落细落实。实践证明，各级工会不仅维护了工人的“底线型权益”，而且争取了“增长型权益”［20］，有力提升了工会协商的能力和水平。

从长远看，将协商民主注入劳动关系之中的目的在于构建一种具有稳定预期和高竞争力的“中国特色社会主义劳动关系新模式”［21］。经历过从计划经济到社会主义市场经济的转变之后，中国出现了以公有资本和共同劳动为核心的公有制经济劳动关系、以私人资本和合作劳动为核心的非公有制经济的劳动关系。“混合多元将是未来中国特色社会主义劳动关系模式的长期特征。”［21］在这一模式中既要具有稳定可靠的集体劳动关系，又要保持柔性的个体劳动关系和非典型雇佣关系。这种混合模式是政府从上到下推行强制性制度变迁与市场企业从下到上的诱致性制度变迁的结合。从世界范围看，美国已经从20 世纪30 年代的强制性制度变迁转化为诱致性制度变迁，公共政策供给能力弱化，集体谈判能力削弱。目前，美国一直实行市场化并保持多元化劳动关系格局，对工资集体协商制度持有“温和的否定”［14］73态度，他们认为市场竞争压力会产生最佳实践。中国自改革开放后逐步实行社会主义市场经济，从一元化到多元化的劳动关系也逐步建立起来，资本与劳动的关系格局出现了多种模式，弱资本与弱劳动、强资本与弱劳动、弱资本与强劳动、强资本与强劳动，都在不同企业、不同阶段交替出现过，这给工会发展协商民主带来了重大需求。进入新时代，加快推动构建与社会主义市场经济相适应的集体劳动关系，成为工会的重要使命和任务。

（二）协商民主在政府与工会联席会议制度中的作用

从原初含义上看，协商民主不仅是一种“政府形式”，还是一种“决策形式”。［22］从这个视角来看，工会在与政府共同创建政府与工会联席会议制度的同时，其自身也在政府科学决策的过程中发挥了重要作用。在劳动关系的系统结构中，其核心主体一直是劳、资、政三方结成的关系体。工会作为劳方代表，自然应该与企业、政府进行积极互动，尤其要充分发挥社会主义的制度优势和党的领导的政治优势，维护好职工权益和全体人民的整体利益。

“政府与工会联席会议制度（以下简称联席会议）是工会与同级政府、产业工会与相应的政府部门或行业协会等共同召开会议，协商解决涉及经济和社会发展以及职工权益重大问题的制度。”［23］联席会议制度的发展、成熟和推广证明，各地政府与工会携手、协商、协作，及时研究和解决劳动关系中的重大问题，已经成为解决社会矛盾、推进经济社会发展的重要抓手。

早在1985 年，党中央和国务院就提出要求，各级工会组织要积极参加同级政府涉及职工利益的重大方针政策和改革措施的讨论和决策，从而明确了工会参政议政的任务。1995 年，浙江省余姚市建立了市政府与市总工会联席会议制度。余姚市联席会议制度在执行时始终坚持三个原则，“一是站位高——坚持以人民为中心的思想，致力于解决职工群众最关心最直接最现实的利益问题；二是调研深——坚持问题导向，广泛听取职工意见和建议是联席会议的基础工作；三是覆盖广——使联席会议制度实现从市级层面到镇街、开发区的全覆盖”［24］。多年来，在这三个原则的引领下，余姚市联席会议制度解决了职工群众各类急难愁盼的问题，如2013 年的外来从业人员住房难、子女就学难等问题，2017 年的职工教育文体活动阵地建设问题等。除市级联席会议制度外，近年来，各镇、街也解决了诸如建立市镇企三级帮扶资金、基层工会工作纳入大党建考核项目、职工文化建设和职工培训教育等140 余项议题。如今，在余姚，政府与工会联席会议制度从市级层面起步，逐渐覆盖全部镇街和开发区，并将协商民主的机制延展到村厂等基层工会。

创建政府与工会联席会议制度，一方面可以将工会的主张和职工的意愿及时体现到政府决策中，增强政府决策的科学性、准确性；另一方面有利于工会实现源头治理与过程治理的统一，更好地维护职工合法权益。工会代表职工与政府面对面地共同协商，直接进入政府的决策圈，使工会的主张和职工的要求上升为国家意志或政府政策性意见，从政策层面高效地解决政府、企业和职工共同关心的重大难题，有力推动了社会主义协商民主的创新发展。［25］进一步说，工会代表职工进入政府决策，是协商民主广泛多层制度化发展的要求，是全过程人民民主的本质要求。顶层设计扎根基层实践，基层实践导入顶层设计，工会提供了一个在协商民主中推动国家治理现代化的成功范例。

（三）协商民主在工会维权服务中的作用

进入新时代，工会的维权服务工作走上新的台阶。据统计，2020 年上半年，“全国各级工会为20.38 万户困难职工家庭和27.24 万户低收入职工发放了疫情补贴和送温暖慰问金”［26］。2020 年新冠疫情肆虐期间，1862 户家住山东省的在档困难职工分别拿到了每家3000 元的生活补贴。吉林工会建成2324 家职工服务站，提供“一站一品牌”的特色服务。福建工会开展专项行动，万名工会干部进万家，以电话回访、结对子等方式对低保户、低保边缘户和意外致困户进行调查，决战脱贫攻坚。除此之外，各级工会积极开展金秋助学等活动，落实困难职工家庭子女上学国家资助政策，将其纳入“奖、助、贷、勤、减、免”助学体系，确保困难职工子女从学前教育、义务教育、高中阶段、高等教育阶段都能享受到相应的国家资助政策。在全国总工会和各级工会的持续推动下，从政策引导、开展调研到分类帮扶、社会保障，困难职工解困脱困工作取得圆满成功。

作为一种最基本的社会关系，劳动关系是社会稳定和国家安全的基石。中国工会是一种“全国性组合式机制”，介于国家与社会之间，具有“组合主义”的显著优势。［27］全国总工会以及各级工会组织积极搭建各类平台、畅通各种渠道，围绕中心工作，服务发展大局，着力构建和谐劳动关系。这种和谐劳动关系突出表现在两个方面，即工会不仅能够有效提高会员职工的工资率，而且能够减少会员职工的工作时间。［28］

以顺丰工会模式为例。顺丰控股股份有限公司采用直营的经营方式，充分运用网络规模优势进行智能物流运营，在全国造就了一种新就业形态群体，形成了一支“数量庞大、流动性强、利益诉求多元”的灵活就业队伍。同时，对这种群体的日常服务和管理工作都带来了一定的困难。顺丰工会结合自身实际情况，创新管理方法，为构建企业和谐劳动关系积极搭建协商共治平台。［29］顺丰工会推动职工参与机制和矛盾纠纷调处机制创新，围绕员工的实际利益问题进行平等协商、有序协商和真诚协商，从而凝聚双方最大共识，促进企业和职工互利共赢。除此之外，顺丰工会还紧紧依靠职工群众建立了顺丰工会代表制度。工会代表积极介入员工诉求的处理过程中，每年调处的各种诉求高达数万起，充分发挥了工会作为企业和谐劳动关系的“润滑剂”“稳定器”［29］的作用。

三、工会发展协商民主的策略建议

从方法论上看，协商民主意味着解决现代复杂社会难题的一整套办法。工会发展协商民主就是要在新时代新征程中妥善解决工会工作面临的各种分歧和争议，营造政府、企业与劳动者之间的平衡和谐关系。工会必须立足“双重角色定位”［30］，不断增强自身的政治性、先进性和群众性，尤其是注重工会自身能力建设，以全面发展协商民主为契机，将政治建设融入功能建设之中。作为中国共产党领导的群团组织，工会必须紧紧围绕党和国家的事业发展大局，深刻把握新时代协商民主的规律与特点，推进工会治理体系和治理能力现代化。

（一）坚持党的全面领导，加强工会治理体系改革

从新中国成立七十多年的历史过程看，企业管理制度先有党委会、职工代表大会和工会的“老三会”，后有股东大会、董事会、监事会的“新三会”。前者主要是从政治角度进行的制度建构，后者则是从效率角度进行的制度设计。在我国社会主义制度下，工会具有超越自身企业本位的系统制度优势，属于中国政治体制改革的重要组成部分，对于维护职工合法权益具有独特的优势。

机构改革是推动治理体系和治理能力现代化的重要措施。工会自我革新是中国工会工作发展的又一重要历史经验。［31］工会必须以《党和国家机构改革方案》为指导，加快工会治理体系改革，尤其是全面加强基层工会建设。目前我国仍存在着大量劳动者游离在工会之外的现实，尤其是新就业形态劳动者。据第九次全国职工队伍状况调查统计，“目前全国职工总数4.02 亿人左右，新就业形态劳动者8400 万人，农民工2.93 亿人”［32］。这就要求各级工会扩大覆盖面，加大吸纳力度，更好地满足各级各类职工群体需求。尤其是基层工会要深入开展攻坚破难集中行动，以新业态工联会等形式及时组织快递员、网约工和外卖配送员等新职业群体入会。调整工会组建形式，加大建会力度，要尽可能地全面覆盖小微企业，突出工会建设的“区域性”“行业性”的鲜明特色，办好办实线上和线下相结合的建会工作。

要建立立体式、多层次、广覆盖的工会一体化工作格局。要在设置协商议题、确定协商人员、开展协商活动、监督协商成果转化等环节上狠下功夫。［33］在协商议题的设置上，工会应该就涉及职工群众的最现实、最关心、最直接的利益需求问题开展协商。在协商人员的确定上，在围绕其所代表和联系职工群众的具体利益诉求展开协商时，鼓励和支持多元主体参与，必要时可创新设立工会集体协商指导组织和集体协商指导员制度。在开展协商活动时，要丰富协商活动的形式，注重协商形式和协商内容相匹配。在协商成果转化方面要建立监督机制和评价机制，对工会组织协商的全过程进行监督和评价，保证协商过程和协商成果得到有效落实和转化。

努力打造工会社会化维权模式。打造工会社会化维权模式，就是要用足、用活、用好党和政府赋予工会的各种资源和手段，抓住党政所需、社会所求、职工所盼和工会能做的事情，构建“党委领导、政府负责、社会支持、工会运作，职工参与”的社会化维权格局。进入新时代，社会化维权模式不断深入发展，不仅重视事后维权，更注重事前维权、源头维权、制度维权。例如，宁夏盐池县总工会注重工会维权模式端口前移，创建了“和谐劳动关系室”，为职工权益、社会治理和国家安全作出新的贡献。工会联合司法局、检察院、法院等建立多方联动机制，汇聚“两代表一委员”检察官、法官等各方力量，推动工会法律服务向规模化、集约化、专业化方向发展，有力维护了广大职工群众的利益。

（二）准确识变，加强协商，积极推进工会治理能力现代化

进入新时代，数字劳动深入发展，尤其是人工智能进入劳动领域，促进了经济结构转型升级，改变了传统的劳动关系，引发了劳动关系的深刻变革，给工会发展带来了新的挑战与机遇。在数字经济和数字社会中，工会应坚持经济目标与社会目标的统一，准确把握数字劳动的新动向，推动政府实现劳资双方力量的动态平衡，采取稳定劳动安全性措施，设计全谱系的劳动保障政策；按照不同行业制定“异质性”劳动标准；督促企业恪守“人性”的底层逻辑进行管理变革；等等。

各级工会要积极应对数字经济快速发展带来的新业态就业群体的形态变化，大兴调查研究之风，积极推动政府、平台企业和新就业形态劳动者之间的互动，就劳动关系、工资报酬、支付周期、休息休假、劳动保护、社会保障和平台监管等相关问题进行广泛协商，加强对劳动者权益的保护。工会要加强与人大、政府、政协、人民团体及其有关部门进行沟通协商，主动参与与职工群众切身利益相关的法律法规的研究制定，建立健全参与立法和政策制定的工作机制，更好地维护包括新就业形态劳动者在内的职工劳动保障权益。

职工民主参与制度建设至关重要。工会要在建立健全劳动合同制度、平等协商和集体合同制度上下功夫，用足用活涉及职工利益的相关政策，借力发力，竭诚维护职工权益。政府是劳工政策的供给者，具有从上到下调整劳动关系的制度优势和政治优势。工会应当把从下到上的职工群众诉求与从上到下的政府调节结合起来，推动企业、职工和政府三方合作，构建充满活力的利益协调型关系。

提高工会治理能力现代化水平必须激发基层工会组织活力。在精神层面，基层工会要以实现中华民族伟大复兴为目标，立足建设社会主义现代化国家，大力弘扬劳模精神、劳动精神和工匠精神，努力与企业家精神相协调，焕发工人阶级的积极性、主动性和创造性。在群众层面，基层工会要通过建家活动，有效激发基层工会组织活力，夯实工会组织基础，全面提升基层工会建设水平。基层工会建家活动要注重综合性，呼吁全体职工广泛参与，选树并表彰一批示范职工之家，发挥典型示范引领和辐射作用。在组织层面，加强各级工会组织互动，重点推动基层工会工作。深入推进工会蹲点工作走深走实，从职工群众的“急难愁盼”问题入手，对准职工群众反映强烈的“痛点”“堵点”“热点”发力，解决“关键小事”，让职工群众切身体会到工会的温度和力度。［34］基层工会不仅要创新干部配备模式以适应不同类型基层工会的需要，而且要积极组织工会工作人员进行计划性、针对性、多层次和多形式的培训，尤其是对新任工作人员进行上岗前培训，加大培训工作的力度，灵活采用多种培训方式方法，进一步提高工会干部理论水平和业务素质，全面提升工会干部队伍治理水平和治理能力。

四、小结

新中国成立以后，工会作为嵌入企事业单位之中的人民团体，既要坚持党的领导又要服务职工群众，既要维护职工利益又要维护全国总体利益。这种双重角色定位与西方工会仅代表劳动者、仅维护劳动者利益明显不同，决定了中国工会的复杂性和综合性。工会一方面是国家政权的重要支柱，另一方面又有作为群众组织的社团属性；一方面是工人阶级利益的代表者，另一方面又是劳动关系的协调者；一方面要坚持党的领导，另一方面又要坚持职工群众代表地位；一方面具有“维稳”的首要职责，另一方面又有“维权”的核心功能；一方面是工人阶级的“大团体”，另一方面又是职工群众的“娘家人”。这些相辅相成的辩证关系，为工会发展协商民主提供了行动方向、基本框架、持久动力和广阔空间。