发达市场经济国家劳动关系三方协商机制的经验与启示

李杏果

（中国劳动关系学院 公共管理学院，北京 100048）

三方协商机制是政府、雇主组织和工会就经济社会政策和劳资关系协调等进行信息沟通、协商谈判和促进合作的制度安排，是国际劳工组织大力提倡的社会对话形式。我国的劳资矛盾随着市场经济的发展逐渐显性化，政府在构建协调劳动关系制度的进程中，引入三方协商机制这一国际通行的制度。全国人大常委会于1990 年、2001 年先后批准了《促进履行三方协商国际劳工标准公约》《劳动行政管理：作用、职能及组织公约》①，推动在我国建立三方协商机制。2001 年，原劳动与社会保障部与全总、中企联／中企协举行全国协调劳动关系三方会议第一次会议，在我国国家层面建立起三方协商会议制度。三方协商机制其后被写入《工会法》《劳动合同法》《劳动争议调解仲裁法》《企业劳动争议处理条例》《企业最低工资规定》等法律法规政策中。政府的强力推动和稳定的制度保障，促使我国三方协商机制向前发展。2018 年，中国工会十七大提出要“推动完善协调劳动关系制度机制。做实省、市、县三级地方及产业的协调劳动关系三方机制，并向乡镇（街道）、经济开发区、高新技术园区延伸。”目前我国已经建立起涵盖国家、省（区）、市（县）、县（区）、街道（乡镇、社区）五级的三方协商机制，拥有建设、海上、港口等国家级产业三方机制和多个省级、地市级、县级产业三方机制，形成了较为稳定的人社部门、工会和企联／企协、工商联的“三方四家”结构，有些地方还探索拓展了三方协商的主体构成。

在研究层面，文献回顾发现，尽管劳动关系日益成为我国社会科学研究的热点，但是学界对三方协商机制的研究相对较少。李德齐指出，三方协商机制在我国从培育到完善，需要经历一个艰辛的探索过程［1］。乔健认为，我国目前的三方协商机制是在政府机构与准政府机构之间进行的功能性协调机制，其存在诸多问题［2］。杨观来认为，我国的三方协商机制在调节劳资关系中作用效率低，并对其原因进行了分析［3］。阿梅娜·阿布力米提认为，我国工会在三方协商机制中存在角色定位不准等问题［4］。石晓天从劳动政策过程的视角，认为三方协商机制存在法律地位不明确、协商内容有限、信息公开不充分等问题［5］。孙芮认为，我国三方协商机制中政府过度干预劳资双方，不利于化解私营企业的劳资冲突［6］。李丽林和袁青川认为，我国三方协商机制沿袭了政府主导的协调劳动关系的传统方式，存在职能窄、无法满足现实需求的问题，我国应在借鉴国外经验的基础上，进行深化改革［7］24-25。

党中央对构建和谐劳动关系高度重视，在党的报告中多次提出要健全劳动关系协商协调机制。基于政府主导下的强制性制度变迁，我国自上而下建立起覆盖全国的三方协商制度框架，但在实际运行中，三方协商机制却不同程度地存在政府定位不准、雇主组织和工会组织代表性不强、三方协商运行机制不健全、涵盖议题范围窄、形式协商大于实质协商等问题，无法适应市场经济条件下的社会利益协调，制约了劳动领域全过程人民民主的发展。本文拟剖析发达市场经济国家的经验，结合我国实际，提出完善我国三方协商机制的建议，推动我国劳动领域治理的现代化。

一、法团主义：理解发达市场经济国家劳动关系三方协商机制的基础

发达市场经济国家劳动关系三方协商的基础是法团主义（corporatism）。它是一种由国家协调的、资本和劳动力之间进行妥协和合作的体系［8］。法团主义代表着这样的社会政治过程：具有垄断性、受国家认可、数量有限、代表各方利益的功能团体与政府间就公共政策的输出进行协商谈判，以争取优惠政策，并通过提供成员的合作配合，保障公共政策的执行［9］。

霍布斯鲍姆（Eric J.Hobsbawm）认为，法团主义在意识形态上源于欧洲中古世纪或封建社会一种右派势力的“组织化国家统制”（organic statism）；组织化社会中，虽然各种团体具有不同的社会角色和功能，但却能够被国家统制形成集体行动；它以经济团体的代表权取代自由主义民主政治［10］。这样的统合派政权出现在葡萄牙、奥地利和西班牙等国家。第二次世界大战后，欧洲许多国家面临复兴经济、在世界格局中避免被边缘化的挑战，能有效整合社会力量、化解阶级冲突的法团主义再次复兴。20 世纪70 年代，施密特系统地概括了法团主义。他把法团主义看作由组织化功能团体参与的利益代表系统：这个利益代表系统中，各功能团体有明确的责任（义务），有数量限制；不具有竞争性，具有功能区分；被国家承认，赋予该领域的垄断性代表地位；作为交换，国家对这些功能团体的利益表达、领导人选择和组织支持等进行一定程度的控制［11］。

法团主义既是利益代表系统，又是一种协商决策、促进共识政治的民主实践模式。在这一决策过程中，功能团体与国家间建立起制度化的公共政策协商，国家赋予其参与公共政策的合法地位，同时这些团体必须承诺并制约成员行动，实现与国家合作，保障政策的执行［12］。法团主义模式所代表的国家与利益集团关系不同于多元主义，如表1 所示。法团主义关注的是特定利益集团与国家的制度化联结，是国家主导下的利益协商；其主要目标在于统合利益集团间的利益；国家主动介入，承认各功能团体的代表权和影响决策的合法地位，将其纳入政策过程；利益集团将会员诉求传递到国家决策体制，使决策体现成员利益；各功能团体以妥协为导向，在影响政治的同时，有义务约束成员的过激行为，确保各方形成的政策和协议得到贯彻落实。

表1 法团主义与多元主义的区别

塞厄罗夫对24 个工业化国家的比较研究表明，挪威、瑞典、奥地利、丹麦、瑞士、以色列、荷兰、比利时、日本、芬兰、德国等国家的法团主义程度深［13］。在发达市场经济国家中，基于法团主义的劳动关系治理实践，其典型代表是劳动关系三方协商机制。米什拉更是将法团主义与三方协商机制划等号，认为法团主义就是政府、工会和雇主组织为实现特定经济社会目标而构建的三方伙伴主义，是国家与主要利益集团之间的制度化合作［14］。

在奥地利、比利时、丹麦、法国、荷兰等发达市场经济国家中，国家具有与社会伙伴协商解决社会问题的历史传统。19 世纪中后期，为缓解劳资矛盾、维持社会秩序，欧洲国家的政府开始重视工人参与。1848 年，法国建立卢森堡委员会，吸引工人参与政府的政策制定。第一次世界大战后，政府寻求与工会和雇主合作，以缓解通货膨胀压力；20 世纪20 年代，在丹麦、法国、阿根廷、墨西哥等国家，已经出现依法批准设立的劳资双方或三方性制度安排，以解决劳资争议，或参与更大范围的政策执行［15］。第二次世界大战后，欧洲国家的领导人借助三方合作进行战后重建。1948 年，比利时设立中央经济理事会（the Central Economic Council）；1950 年，挪威设立协调委员会（Coordinating Commission）；三方合作的制度安排旨在通过将有组织的利益纳入政府决策，实现工资控制和工业和平［16］。20 世纪五六十年代，三方协商机制不仅涉及经济社会发展规划、工资和收入政策，还进一步扩展到人力资源规划、培训、职业安全卫生等专业领域。60 年代后，国际劳工组织通过三方协商的国际劳工公约和建议书，推动三方协商机制在更大范围的发展。70 年代末以来，三方协商机制关注的不仅是工资和工作时间等核心劳动关系议题，而是就许多经济社会政策议题进行协商［17］。随着发达市场经济国家经济增速放缓，三方协商关注的议题从稳定工资水平转变为如何提高生产率和在全球市场中的竞争力。

总之，法团主义对劳动关系做出了重要贡献［18］：首先，它将狭义的劳资关系制度置于更广泛的社会背景下。为此，对劳动关系制度的研究，需要重视国家这一变量，基于国家作用以及特定时期内国家对劳动问题的管制来进行解释。其次，它将劳工问题从产业领域转移到了政治领域，将注意力集中在结果上，劳资分配问题可以通过国家福利转移和社会保障等解决，这减少了将罢工作为讨价还价武器的必要性。法团主义理念下三方协商机制的发展为发达市场经济国家回应经济社会变革挑战、调控组织化利益冲突、增进劳资和谐做出了重要贡献，在满足工会工资调节需求的同时，也为市场经济国家带来经济增长、低失业率和低通货膨胀率等宏观经济效果。

二、发达市场经济国家劳动关系三方协商机制的经验

国际劳工组织指出，三方协商机制的作用发挥需要满足以下条件：民主基础和结社自由；强有力的、合法的、独立的、有代表性的劳工组织和雇主组织；各方参与社会对话的政治意愿、责任感和承诺；适当的制度性支持；三方协商的实践和经验［19］44。在解决市场经济条件下劳资关系问题的过程中，发达国家积累了丰富的三方协商机制运作经验。

（一）政府角色定位准确，重视劳资双方的协商

市场经济条件下，劳资矛盾凸显对经济和社会秩序的破坏促使各国政府重视劳资关系协调机制建设，通过搭建社会对话平台和三方协商机制，推动社会利益均衡，化解劳资冲突，维护社会团结。政府在三方机制中多强调尊重市场经济规律，注重合理确定自身角色定位，在政府—市场—社会关系中发挥服务作用。政府并不过分主导三方协商，而是注重发挥劳资双方代表的作用。政府作用具体体现为：构建三方协商机制的制度框架，确立三方协商的运行规则；政府保障劳资双方的政治参与和协商权利，使劳资双方进行充分的沟通、协商和谈判；在协商谈判陷入僵局时，政府居中调解、斡旋，敦促劳资双方妥协让步和促成共识；政府保障协商后签署的三方协议的合法性、权威性，监督政策执行，确保各方遵守和落实承诺。

劳资双方之间的对话协商是三方协商机制的基础，这在欧洲具有悠久的历史，是其经济社会现代化和民主发展的组成部分，是许多国家延续至今的传统。在从农业国向工业国转型的过程中，挪威出现了自下而上、自发成立的全国性工会和雇主组织。其中，挪威总工会（LO）成立于1899 年，挪威雇主协会（NAF）成立于1900 年。工会和雇主组织能够充分代表工人和雇主利益，为会员所认可，具有代表性。尽管双方在很多问题上存在分歧，但双方都认可协商与合作的重要性。1907 年，工会和雇主组织第一次签署产业层面的集体合同，对冶金行业的工资、计件工作、工作时间进行规制。劳资双方的合作推动劳、资、政三方协商的建立和发展。1935 年，挪威成立由国家调解员、工会联合会和雇主联合会组成的三方委员会，考察每周40 小时工作制的引入对制造业产生的影响［20］。发达国家的实践表明，劳资双方组织的强代表性是三方协商机制的根基；劳资双方的协商谈判是三方协商机制的重心；政府掌舵和服务作用的发挥，是三方协商机制的保证。这些要素保障着发达市场经济国家中的实质协商，帮助政府实现协调社会利益、预防和抑制劳资冲突、推动共识政治的目标。

（二）组织机构健全，综合性和专业性三方协商机构共同作用

发达市场经济国家的三方协商以正式的组织机构作为保障：一是设立涵盖各方面议题的综合性三方协商机构，如经济和社会理事会、全国社会对话理事会、劳动咨询委员会、国家三方委员会等；二是针对专门性劳动事务，成立由三方构成的、专业协商机构；三是设立专门的办事机构，负责三方协商机制的日常运行。

在法国，经济、社会和环境委员会是涵盖各方面议题的综合性三方协商机构，其下设有劳动和就业、教育文化交流、女性权利和性别平等、环境、经济和金融、欧洲和国际事务、可持续土地管理、社会事务和卫生、前瞻和公共政策评估11 个工作组，负责相应领域的具体问题。国家集体谈判委员会、中央就业委员会、个体争议产业法庭中央委员会、职业教育社会进步和就业中央委员会等是针对具体问题成立的专门性三方协商机构［7］19。在挪威，存在工资协议政府联络委员会、工资协议技术计算委员会、劳动和养老金政策理事会等多个专门性三方协商机构。在日本，劳动政策理事会作为专门机构，旨在审议、讨论涉及劳动政策的重要事宜，向厚生劳动大臣或相关政府当局提供咨询和建议。劳动委员会则作为独立的、专门性三方协商机构，负责处理劳资争议、审查和处理不当劳动行为。其中，处理全国和跨地区重大劳动争议案件以及审议各地劳动委员会作出的决定等事宜，由中央劳动委员会负责；地方劳动委员会则负责处理辖区内的劳动争议案件［21］。在韩国，经济、社会及劳动理事会是综合性三方协商机构，其根据议程、产业、社会阶层或特定事宜，设立体面工作、社会保障网、职业安全卫生、劳动关系发展、数字转型与劳动未来、金融行业委员会、养老金改革和老龄收入保障特别委员会等多个专门委员会，协商解决具体事宜。三方协商机制设有秘书处，作为三方协商日常运行的办事机构。秘书处的规模不一，小的有十多名雇员（如芬兰），大的则有一百多名雇员（如荷兰）［22］。

（三）包容性强，容纳多个工会、雇主组织参加三方协商

许多国家存在多个工会和雇主组织，在三方协商的制度安排中，这些国家往往通过一定的议事规则和议席安排，将多个工会联合会以及雇主组织纳入三方协商机制中。韩国经济、社会及劳动理事会包括雇主联合会（KEF）和工商联合会（KCCI）两大雇主组织的代表，以及劳动组合总联盟（FKTU）和民主劳动组合总联盟（KCTU）等主要工会组织代表。挪威将四大工会联合会——挪威总工会（LO）、职业工会联合会（YS）、专业人员工会联盟（Unio）、专业协会联合会（Akademikerne）和主要雇主联合会——工商联合会（NHO）、企业联合会（Virke）、雇主协会联合会（Spekter）、地方和区域政府联盟（KS）的代表纳入工资协议技术计算委员会以及其他专门性劳动力市场三方委员会。这样的制度安排，提升了社会伙伴的代表性，赋予这些国家的三方协商机制更强的民主性，最大限度实现劳资利益协调。

（四）政府部门代表多元化，并不局限于劳动部门

三方协商机制的政府方，许多国家往往不局限于负责劳动事务的政府部门，而是让财政部、商业部以及教育与培训部等多个相关政府部门加入，共同担任政府代表。丹麦经济理事会中的政府代表包括丹麦政府和中央银行。挪威工资协议技术计算委员会中的政府代表来自劳动和社会事务部、统计署、财政部以及地方政府和现代化部。韩国经济、社会及劳动理事会的政府代表是战略和财政部、就业和劳动部；贸易、工业和能源部长作为特别成员参加全体委员会。在遏制新冠病毒大流行期间，日本、葡萄牙和西班牙参加三方机制的政府代表不仅包括劳工部长，还包括负责经济、旅游、交通和基础设施等特定部门的部长。

在部长之外，有的国家甚至由政府首脑亲自参加全国一级的三方协商。日本首相或者副首相参加劳、资、政三方会议。挪威工资协议政府联络委员会中，政府方面的代表包括首相和内阁大臣，并由首相担任主席。新冠疫情大流行期间，在法国、西班牙、韩国，国家总统、政府首脑或议会议长均参与新冠疫情应对的三方协商机制，充分体现高层领导对三方协商机制的认可和政治承诺。

（五）重视社会代表，吸纳劳资之外其他利益代表和专家参与

发达市场经济国家具有将更多利益相关方纳入协商和政策制定的民主传统。三方协商机制的代表中，除了劳、资、政代表，还往往包括其他利益群体代表和专家。意大利国家经济和劳动理事会中包括工会和雇主组织之外的其他社会组织（如妇女组织、青年和失业者组织等）和一定数量的专家代表。西班牙经社理事会的成员除劳、资代表外，还包括农业、海洋渔业、消费者、合作社等利益群体代表以及经济社会和劳工领域的专家。丹麦经济理事会成员除劳、资、政代表外，还包括独立的经济专家。匈牙利国家经社理事会成员包括五个方面的代表：经济界代表（倡议群体、雇主组织和全国商会）、劳工方（倡议群体和工会组织）、非政府组织方、科学界代表、教会方。荷兰经社理事会中除劳资双方外，还包括11 名独立成员，包括独立专家、公共利益协调监督员、经济财政法律社会领域的专家（通常是大学教授）；荷兰央行行长和荷兰经济政策分析局长作为独立成员参加。挪威工资协议政府联络委员会中，除劳、资、政代表外，还包括农业组织以及渔民组织等其他利益代表［20］。挪威工作时间委员会成员包括经济学家、法律专家、人力资源专家和社会科学家，这些专家独立性强，不隶属于任何社会伙伴或组织。韩国经济、社会及劳动理事会除劳、资、政三方外，还包括公共利益代表；这些公共利益代表一般是知识和经验丰富的专家。社会代表的加入，使三方协商机制在协调劳资利益的同时，能够兼顾更多利益群体，提升专业性和社会影响力，保障公共利益的实现。

（六）三方协商议题范围广泛，通过协商优化公共政策

霍华德J.威亚尔达指出，法团主义随着经济社会变化而变革，在后工业社会，法团主义得以重构并不断扩展领域，各利益团体以熟悉的法团主义方式与政府谈判，“政策过程中法团主义色彩依然浓厚”［23］。目前，发达国家的三方协商机制涉及议题比较广泛，与劳动有关的所有经济社会政策议题均在三方协商机制的范围内，具体包括：劳动立法和法律执行；集体谈判、劳动争议处理等劳动关系议题；职业安全卫生、工时等劳动基准议题；工资决定等工资议题；劳动力市场、就业、教育和培训等就业议题；社会保障和社会保护议题；性别平等议题；宏观经济政策、经济结构调整转型、货币、税收、财政、减贫、贸易、移民等经济和社会政策［19］83-85。三方协商涵盖议题广，作用范围大，已经成为发达市场经济国家弥合社会分歧、促进社会团结的重要机制。新冠疫情大流行期间，发达市场经济国家积极运用三方协商机制提升危机时期政策质量，确保政策有效执行，建立信任，增强社会团结。德国、瑞士政府从疫情一开始就让社会伙伴参与应对危机的政策制定。瑞士联邦政府和社会伙伴在涉及法律、财政、工作场所和产业的四个三方工作组框架内定期举行会议，制定危机应对举措。意大利政府和社会伙伴签署了三方“关于抑制和控制冠状病毒在工作场所蔓延的措施的联合议定书”，以应对危机。韩国政府及时启动社会对话和三方协商，呼吁工人和雇主组织提供必要支持；韩国政府和社会合作伙伴发表《三方宣言》，提出相关措施，保护就业，保护最易暴露于病毒的工人，减轻小企业主的税负；《卫生部门三方协议》规定劳资双方的义务，促进职业安全卫生和病人安全，防止医务人员过度劳累，改善卫生机构工作环境，保护该部门的就业［24］。

三、三方协商机制的国际经验对我国的启示

进入新时代，我国劳动关系的外部环境发生重大变化，人口红利下降，老龄化加剧；数字经济兴起，职工队伍的结构发生变化，制造业中的职工人数下降，共享经济下新就业形态劳动者增多；劳动关系中新旧问题交织，劳动关系趋于更加灵活化和复杂化，劳动关系模糊导致主体各方权责不清［25］；职工维权和服务涉及的主体众多，并不局限于传统的劳、资、政三方。与新时代发展全过程人民民主的要求相适应，我国三方协商在主体构成、组织结构和运行机制等方面亟待重塑。我国需要从全过程人民民主的视域认识三方协商机制的价值，扩展协商的议题范围；基于党的群团改革的要求，深化群团改革，增强工会和雇主组织的群众性、代表性；坚持综合性与专业化相结合原则，扩大参与协商的主体范围，完善三方协商机制的组织结构和运行机制；适应市场经济条件下政府改革的发展趋势，合理界定三方协商机制中政府的作用，保障实质性协商，充分发挥三方协商机制在协调社会利益、发展全过程人民民主、推动劳动领域治理现代化中的作用。

（一）从全过程人民民主的视域认识三方协商机制的价值，拓展三方协商的议题范围

目前我国三方协商的涵盖范围窄，多局限于工资和劳动关系等议题，社会认知度和社会影响力有限，制约了三方协商机制对社会利益的调节。借鉴国际经验，结合我国实际，我们应从全过程人民民主的视域认识三方协商机制，不断拓展三方协商的议题范围，丰富三方协商的内容。第一，在理念上，三方协商机制兼具工具理性和价值理性，其不仅是集体协商、劳动争议等劳动关系问题解决的工具，更具有经济社会政策价值和民主价值。从政策过程的视角来看，经过三方协商出台的经济社会政策更科学，具有更广泛的民意基础，在实践中更容易得到执行，减少政策失灵的发生。从民主的视角来看，三方协商机制是全过程人民民主在劳动领域的重要体现，完善三方协商机制，有助于提升劳动领域民主协商、民主决策、民主管理和民主监督的水平，有助于健全劳动领域的民主治理机制。这既是发展全过程人民民主的内在要求，也是推动我国劳动领域治理现代化的必由之路。第二，在实践上，鉴于劳动关系与社会保障、就业、收入分配、宏观经济等之间存在紧密联系，我国应积极拓展三方协商的议题范围，将更多经济和社会问题纳入协商，将财政、预算和货币政策等宏观经济政策、产业政策、教育培训、就业、社会保障、职业安全与卫生、经济结构调整等与劳动者、企业有关的经济、社会议题逐步纳入三方协商的范围，以充分发挥三方协商机制在协调社会利益关系、发展全过程人民民主中的作用。

（二）提升雇主组织代表性，保障雇主组织参与

我国三方协商中基层雇主组织的发展较为滞后，代表性不强，主要表现为：数量庞大的非公有制中小企业缺乏有效的群体利益代表；代表社会组织的雇主组织缺乏；县以下雇主组织力量比较薄弱；地方产业协会发展不足，产业层面三方协商缺乏稳定的组织保障。国际经验表明，有效的三方协商要求工会与雇主组织均得以发展。为此，我国应持续推进基层雇主组织建设，在完善区域性雇主组织的基础上，推进行业性雇主组织建设，提升雇主组织的代表性。第一，政府要完善基层雇主组织建立和发展的制度环境，优化雇主组织的建立程序，完善雇主组织的职能、权利、义务、治理结构、运作方式等规则，使雇主组织的发展获得良好的制度保障。政府要鼓励、引导雇主以自下而上的方式建立雇主组织，尤其是数量庞大的非公有制中小企业和新社会组织，实现雇主组织的增量发展，完善雇主组织的体系和网络。第二，在存量方面，政府要深化企联／企协、工商联等准政府组织的改革，弱化官方准政府组织的行政色彩，强化其与雇主之间的沟通、联系和利益代表，提升雇主组织的群众性和对雇主群体利益的代表性、回应性，提升用人单位对这些组织的认同感。第三，在产业层面，政府要培育和发展地方产业协会，强化产业协会的能力建设，使其能够有效承接政府转移职能、参与三方协商和社会治理。产业协会的建立和发展，有助于为产业层面的三方协商提供组织保障。第四，在存量和增量雇主组织发展的基础上，要根据协商议题，因地制宜地扩大参与协商的雇主范围，扩大雇主覆盖面，保障各领域、各类型雇主组织的平等参与，畅通雇主的利益表达，提升雇主组织的利益代表性。

（三）深化工会改革，保障工会参与

目前我国工会组织的双重属性使工会容易产生身份偏差，弱化对职工权益的维护。深化群团改革、提升工会代表性、保障工会参与是提升三方协商效能的关键。为此，第一，要通过持续深化群团改革，克服部分工会依然存在的行政化问题，密切工会与职工的联系，增强工会的社团属性，强化其职工利益维护职能，从传统的行政化工会走向符合新时代要求、以职工为中心的群众化工会，重塑工会的功能侧重、运行机制和活动方式，夯实工会的群众基础。第二，工会要深入职工群体进行调查研究，及时发现、汇集不同领域职工的诉求，加强对职工诉求的分析、研究、提炼和归纳，在对职工利益诉求进行准确把握的基础上，确定诉求的优先次序，整合形成职工的集体性诉求，为工会有效参与奠定信息基础和研究基础，提升工会参与三方协商机制的专业性。第三，在影响职工切身利益的公共决策做出前，各级政府要赋予并保障工会决策参与权。在协商过程中，工会应强化职工代表的立场，通过各种途径和策略，表达职工诉求，保护职工权益，维护社会公正。工会向党政传递职工诉求，有助于提升我国党政主导的国家治理的社会回应性，扩大决策的信息基础，使党政及时发现并回应职工诉求，降低经济社会改革和决策失误对职工权益的不利影响，提升决策的科学化、民主化，保障以人民为中心理念的落实。

（四）坚持综合性与专业化相结合，完善三方协商的组织机构和运行机制

国际经验表明，成熟完备的三方协商机制需要稳定的组织保障，构建多层次、多行业、综合性与专业化相结合的运行机制。目前我国国家层面实行三方协商会议制度；北京、山东、河北、陕西、辽宁、湖北、安徽等20 多个省（区、市）成立省级协调劳动关系三方委员会；有些地方建立起省、市、县三级协调劳动关系三方委员会，由政府负责同志任主任，办公室设在人力资源社会保障部门。从整体上看，我国三方协商机制的发展不平衡，组织机构和运行机制还不健全。借鉴国际经验，我国应坚持综合性与专业化相结合，完善三方协商的组织机构和运行机制。第一，要促进区域性三方协商的均衡发展，推动纵向各层级三方协商机制的实体化建设，解决编制、经费等具体问题，并使三方协调机制延伸到基层，如乡镇、街道和社区，打通民主协商的“最后一公里”，实现基层治理的民主化。第二，要在发展区域性三方协商的基础上，健全餐饮、旅游、快递等行业领域的三方协商制度，建立行业协调劳动关系三方委员会，完善运行机制，实现多层次、多领域、多行业三方协商的协调发展，充分发挥三方协商机制在社会治理中的作用。第三，提升三方协商机制的民主开放程度，在扩大劳、资、政等三方主体参与范围的基础上，根据协商议题和协商情境，吸纳更多社会利益群体代表、社会组织代表、律师、专家等的参与，健全各方参与的协商议事规则和工作流程，提升协商成效，保障协商后政策的落实，扩大三方协商的社会影响力。第四，加强各层级、各专门领域三方委员会的专业委员会建设，发展综合性与专业化相结合的三方协商机制。建立和完善劳动关系、工资分配、集体协商、社会保障等方面的专业委员会，吸纳理论和实践专家加入，激活专业委员会的作用，切实开展工作，提供专业咨询、协调、指导和服务，推动三方协商机制的专业化。

（五）完善政府作用，保障劳资实质协商

随着我国市场经济的发展和劳资矛盾的凸显，三方协商的重要性逐渐得到政府认可。近些年，陕西、辽宁、湖北、江西、山东、福建、河南等省均成立由副省长担任主任的省协调劳动关系三方委员会，提升协商协调的层次和力度。此外，各地还探索扩大三方协商的成员构成。江苏省在“三方四家”之外，将经济和信息化委员会纳入；辽宁省将司法厅、国资委、法院、检察院等单位纳入；内蒙古阿拉善左旗增加发展和改革委员会作为成员单位。政府对三方协商机制的重视程度不断提升，政府主导各方配合的三方格局基本形成。不过，在我国党政主导的国家治理中，三方协商也存在政府过分主导三方机制、形式协商大于实质协商、民主治理不充分等问题，削弱了劳资双方的自主性和协商成效，制约我国劳动领域的利益协调。国际经验表明，有效的三方协商以劳资双方的社会对话为基础，政府的角色限于为劳资双方协商提供制度保障和公共服务。我国三方协商机制的完善，需要顺应政府改革趋势，在提升协调力度的同时，扩大政府方的参与范围，构建整体性治理；合理界定政府作用，保障劳资实质协商。第一，适应劳动议题涉及利益广泛的特点以及政府机构改革的变化，要在人社部门之外，扩大政府方的参与主体范围，吸收国资、市场监管、经信、应急、卫健、统计、财政等更多政府部门加入，形成政府主要领导牵头、人力资源和社会保障部门负责、多个相关政府部门参加的协同治理格局。将政府方代表从人社部门升格到政府主要领导，这有助于更好统筹各相关政府部门，改变人社部门“小马拉大车”的局面，克服利益掣肘和碎片化治理，推动部门合作，提升三方协商的权威性，形成整体性治理。第二，政府要发挥规则制定优势，完善三方协商的主体权利、程序保障等制度，明确规定政府各层级、各领域涉及劳动者利益决策的民主协商程序，使三方协商成为决策的前置程序，以民主治理规范政府的权力行使，减少政府决策失误和不当干预对劳动者权益的影响，以程序民主保障实质民主。第三，在协商过程中，政府不应过分主导协商进程，而是要充分尊重劳资双方，赋权劳资双方依照章程自主开展工作，使劳资双方协商成为三方协商的基础和重中之重；政府角色由“划桨”转变为服务，通过议程安排、平台搭建，促使劳资双方进行充分的信息沟通、利益表达和对话协商；政府居中保障劳资权利，确保各主体之间地位平等、三方协商程序和规则公平；在劳资双方协商陷入僵局时，政府居中斡旋、协调，促使共识形成；政府将劳资双方意见纳入政策过程，将协商成果转化为公共政策；通过完善经济社会政策推动劳资和谐，实现公共利益。政府科学的角色定位有助于劳资双方利益的充分表达，有助于推动实质性协商，使劳动问题的治理充分体现全过程人民民主，并以民主治理保障三方协商实效和社会利益的协调。

注释

①该公约规定：“凡批准本公约的会员国应作出符合本国条件的安排，在劳动行政管理系统内，促成公共当局与最有代表性的雇主组织和工人组织、或在适当情况下与雇主代表和工人代表进行协商、合作和谈判。”