治理共同体与共同体治理:超越既有的边疆治理研究传统*

罗强强, 孙浩然

(云南大学 政府管理学院,云南 昆明 650500)

一、边疆治理的“族际主义”取向与“区域主义”取向

随着全面建设社会主义现代化强国的开启以及中国同周边国家联系的不断密切,“边疆治理”愈发成为党中央高度关注的重点领域。党的十九大报告指出:“加快边疆发展,确保边疆安全,边境安全。”(1)习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京:人民出版社,2017:33.党的十九届四中全会指出:“加强边疆治理,推进兴边富民。”(2)本书编写组.《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京:人民出版社,2019:32.党的十九届五中全会也指出:“加强边疆地区建设,推进兴边富民、稳边固边”“提高农村和边境地区交通通达深度”“完善国防动员体系,健全强边固防机制,强化全民国防教育,巩固军政军民团结”(3)本书编写组.《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》辅导读本[M].北京:人民出版社,2020:29,40,56.。党的二十大报告再次强调:“加强边疆地区建设,推进兴边富民、稳边固边。”(4)习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗:在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M].北京:人民出版社,2022:32.上述党的重要文献反映了党中央对边疆治理,尤其是陆地边疆治理的高度关注。2022年7月,习近平总书记在考察新疆时强调,要坚决贯彻党中央决策部署,完整准确贯彻新时代党的治疆方略,牢牢扭住社会稳定和长治久安总目标。(5)本报评论员.完整准确贯彻新时代党的治疆方略 建设团结和谐繁荣富裕文明进步安居乐业生态良好的美好新疆[N].人民日报,2022-07-16(001).在学术界“边疆治理”一直是学者们关注的热点议题,并呈现出了“族际主义”与“区域主义”两种研究取向。

不同的边疆治理取向体现了对边疆治理认知的不同和价值指引的差异,集中反映了边疆治理的理念,这种理念在边疆治理的实践中发挥着“元政策”的导向作用。因此,随着国家治理能力的提升、边疆环境的演变、边疆地区民众需求的多元,国家会根据实际情况选择延续或调整以往的边疆治理方略,以便更好地回应边疆治理的时代需要。从历史的角度看,王朝国家的地缘格局和文化格局决定了边疆治理的主要对象就是族际关系问题。封建统治者为了更好地解决边疆问题,通常会采取羁縻制度与土司制度,(6)宋培军.清末民初土司的国体地位因革:从四川土司到云南土司[J].云南师范大学学报(哲学社会科学版),2022,(2).或者“保塞内附”等“容胡”举措来稳定边疆秩序,“族际主义”便由此成为边疆治理的传统取向。与此同时,为了更好地解决边疆的族际问题与拱卫王朝国家,一些统治者还会派遣一部分军民迁徙至王朝国家的权力末梢,以便充实边疆,于是“边民”的概念随之产生。因边民居住在王朝国家与四夷之地中间的“过渡地带”(7)拉铁摩尔.中国的亚洲内陆边疆[M].南京:江苏人民出版社,2010:49.,故边民也被认作是处于华夷之间的特殊人口形态,边民因此逐渐发展为历朝历代指称长期生活于边郡的臣民的称谓。进入民国时期,边民概念的使用愈发广泛,并正式成为边疆民众的标准称呼。新中国成立以后,为了批判“国民政府”的大汉族主义和对各民族一律平等的背离,解决以往“国民政府”对边疆少数民族的压迫与身份歧视等问题,中国共产党重新将“民族”确定为边疆群众主要的身份标识,延续了边疆治理的“族际主义”取向,正如邓小平指出:“所有这一切工作,都要掌握一个原则,就是要同少数民族商量。他们赞成就做,赞成一部分就做一部分,赞成大部分就做大部分,全部赞成就全部做。一定要他们赞成,要大多数人赞成,特别是上层分子赞成,上层分子不赞成就不做,上层分子赞成才算数。”(8)国家民委政研室.中国共产党主要领导人论民族问题[M].北京:民族出版社,1994:59.

然而,由于“族际主义”取向对具体民族关系的重视,也使得民族关系被固化,助长了某些民族群体的特殊利益需求,也因各个少数民族享受政策的差异而造成新的民族关系紧张与不平衡。(9)周平.陆疆治理:从“族际主义”转向“区域主义”[J].国家行政学院学报,2015,(6).学界由此开始反思我国以解决民族问题为边疆治理核心的“族际主义”取向的局限性,学者们认为这一取向过度突出了时间与历史维度在边疆治理话语叙事和实践过程中的意义,(10)赵超.“一带一路”建设中边疆治理的空间政治分析[J].探索,2016,(3).消解了边疆治理的空间想象,所以陆地边疆治理应当从“族际主义”转向“区域主义”(11)周平.中国的边疆治理:族际主义还是区域主义?[J].思想战线,2008,(3).。边疆治理的“区域主义”取向将“边疆”视作国家疆域的边缘性区域,它纠正了过去将“民族”与“边疆”连用、混用的认识偏差,以解决发生在边疆地区的各类问题作为主要内容,从以往将族际关系与解决族际矛盾和冲突视为边疆问题的核心,转变为将族际关系问题纳入到区域问题的总体框架之中,整体且全面地看待边疆问题并有针对性地制定区域性政策。“区域主义”取向逐渐成为学界研究边疆治理绕不开的话题。

当前国内学者对边疆治理的研究大多以“区域主义”取向为起点,且“区域主义”取向动摇了族际关系和解决族际矛盾和冲突在边疆治理中的核心地位,使学界对边疆问题性质的理解不断深入。尽管“区域主义”取向的边疆治理得到各界的广泛接受,但在具体实践中,“区域主义”取向依然有可能因路径依赖而再度滑入“族际主义”取向,致使民族意识有重新抬头的可能(12)孙保全.论中华民族构建过程中的边疆整合[J].西北民族大学学报(哲学社会科学版),2016,(1).。同时,“区域主义”也并未完全跳出“族际主义”取向的逻辑预设,转而强调和突出陆地边疆地区在地缘、政治、经济、文化、心理等方面的异质性,将解决这个特定区域的各种问题作为边疆治理的主要内容,这反映出“区域主义”同样是以认定和强调“边疆”的特殊性为基础的“元政策”,仍然存在致使边疆治理误入“地方主义”歧途的可能性。换句话说,不能因为边疆地区呈现出混杂性、复杂性、不确定性等特征,就刻意烘托、过度强调边疆地区以及边疆治理的特点。“国家治理需要解决的问题跨界性、关联性、复杂性增强”这一现实特点,不仅要求我们要运用“共同体治理”的思维加以审视和应对,更应该将边疆治理置于加强中央事权、理顺中央和地方权责关系的大框架内,以铸牢中华民族共同体意识为主线推进新时代边疆治理,(13)郭纹廷.中华民族共同体意识视域的边疆治理:历史经验、理论根基与现实路径[J].西北民族大学学报(哲学社会科学版),2022,(1).进而应对属于特定地理空间的治理难题。

综上所述,边疆治理研究从“族际主义”转向“区域主义”具有其必然性,但在铸牢中华民族共同体意识的背景下,我们仍然要反思并跳出“区域主义”取向的藩篱,将边疆问题和边疆治理置于整个国家治理体系之中,在批判“族际主义”的同时也要防止“区域主义”取向陷入割裂国家整体治理体系的“地方主义”陷阱之中。现阶段要以中华民族共同体建设为边疆治理的新视域,构建“共同体主义”取向的政策观念,铸牢边疆地区民众的中华民族共同体意识,打造边疆治理共同体的新格局。这对当前我国推进边疆治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

二、“区域主义”取向的陷阱与新的“二元结构”

在中国古代社会,边疆地区向来被认作是由“四夷”控制和经济落后的僻远之地。(14)许建英.试论中国先秦时期的边疆观[J].云南师范大学学报(哲学社会科学版),2021,(1).历史上中原王朝与周边“蛮夷”政权的互动不仅拓展了王朝国家的地理疆域,也巩固了边疆地区的“异域”特点,这使得“族际主义”取向成为边疆治理的重要“元政策”。但实际上,我国古代边疆治理并非只包含了“族际主义”这一种取向,而是潜在兼具了“族际主义”与“区域主义”这两种取向。特别是在清代,“区域主义”取向的边疆治理逐渐成为封建统治者的自觉实践,边疆治理的对象也呈现出跨族群和覆盖面更广等特点,形成了边民这一特定的边疆政策受众群体。不可否认的是,在边疆地区生长出来的“地方伦理”对强化边民的领土意识、国家意识与守土固边等责任意识具有重要作用,(15)孙保全.边民意识:一种重要的边境治理资源[J].广西民族研究,2019,(2).形塑了边民的凝聚力,淡化了民族身份,但也在边疆地区滋生了“地方主义”情感,甚至还会衍生出极具韧性的“反叛”能力并异化边民的身份认同。

央地关系在历史的演进中一直是国家治理的重要组成部分,其重要性不亚于民族关系。然而“区域主义”取向对边民身份和边疆重要性的突出,同样有可能对健康的央地关系的维护产生负面影响。基于边民的守土固边实践、对身为戍边军人后裔的历史认同,抑或是受到历史记忆与非边疆民众的传统观念的影响,使得陆地边疆地区不断被赋予更多特定的功能、价值、情感等意义,陆地边疆的面貌更是因此被塑造成“偏、乱、苦”的形象,居住在边疆地区的边民也成为“中心”民众“野蛮想象”的对象。“中心”民众不断“忆及”“提及”边疆的历史过往,对边民施加了巨大的身份焦虑,(16)朱圣明.汉代“边民”的族群身份与身份焦虑[J].中国边疆史地研究,2017,(3).在某种程度上加深了边民的边缘感和疏远感,“捆绑”了边民与边疆地区的关系。正是在这种内在认同和外在定义的共同作用下,边疆地区形成了独具特色的地方共同体。与其他类型的共同体相似,由边民组成的地方共同体同样也拥有区别于他者的主体特征,更蕴含着极力想要证明自己不劣于、有别于外域以及巩固共同体利益的动机。虽然党中央和中央政府对各地区保持着绝对的领导地位,但具体到地方政策的制定与实施,就需要党中央以及中央政府“赋予地方更多自主权,支持地方创造性地开展工作”。(17)本书编写组.《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京:人民出版社,2019:19.边疆地区政府和边民的实践是中央政府制定和实施边疆政策的重要信息源,边疆政策的制定过程既包含党中央自上而下的主导,也需要边疆地区自下而上的输入。与其他地区相比,边疆具备相对独特的地缘政治价值,并承载着特殊的国家发展战略,尤其是较为偏远的西南、西北边疆,这些地区和中央的“距离”不仅仅表现为地理意义上的“已知事实”(18)齐格蒙特·鲍曼.全球化——人类的后果[M].郭国良,等,译.北京:商务印书馆,2013:12.,还同社会关系的性质及强弱有关。这就使得中央政府在制定边疆政策的过程中,更依赖于这些地区的实践和信息,因而边疆地区的地方政府也更容易在同中央政府的博弈过程中占据主导地位。

央地关系的正确处理向来是实现国家治理现代化的关键推进器。从历史发展的脉络上看,不正常的央地关系可能产生的影响不亚于不健康的民族关系所能导致的后果。如果继续强调对边疆治理采取“区域主义”取向或不断突出边疆的“区域特性”,并在现有的边疆治理中过分强调边民身份、边民权益,就会诱发一些边疆地区基层政府的“谋利”行为,输出甚至制造有利于提升本地政治利益和吸引更多中央关注与投入的信息,有意抬升带有普遍意义的边疆问题和边疆治理的重要性,将边疆地区差别化和过度特殊化,在解构“族际主义”取向的同时,在无形中构建起中央和边疆之间新的“二元结构”。

边疆治理“区域主义”取向的目的在于使边疆治理的着眼点放在边疆地区整体事务之上,但该取向却使边疆地区的特殊地位以及边民的社会贡献也不断被承认、突出甚至“创造”,部分边民的特殊需求得到了满足和保障,边疆地区和边民身份更是因此成为一种可以为边民带来实际利益的“资源”,强化了边民对其居住的边疆“家园”的归属感与认同感,塑造着边民的“边缘人”意识。(19)Robert E.Park.Human Migration and the Marginal Man[J].American Journal of Sociology,1928,(6).诸多潜在的不稳定性、不安定性、不确定性等边缘性因素也以社会文化的样态一并融入了边民的心理,构建起属于边民自己的特殊身份认同。边民身份的形成一般都要经历从地理意义上的有疆无界时期的边缘人转化为靠近国家边界的国民,并在享受边疆地区惠民政策和履行守土固边责任以后,才正式构建起有特殊意义的边民身份属性与边民意涵。可随之产生的边民身份认同也愈发牢固,甚至有可能会助长一些边民的特殊权利意识,而这种认同和意识又使边民产生了更多“靠边吃饭”和获得更多边疆利益的“地方主义”情感。特别是边民补贴使得边民的身份认同进一步地再生产,产生边民和非边民的利益冲突与关系张力。具体来看,“区域主义”研究取向对边民身份的构建可能会产生如下3种结果。

第一,因国家给予边民一定的财政补贴,会导致边民群体产生重权利、轻责任、舍义务的心理。一些边民会将国家给予的各项优惠政策视作“理所应当”,在日常交流中过度渲染边疆的重要性以及边民的品质,尽管部分边民有着为国戍边的责任意识,但难免会萌生出自己同非边民群体“不一样”“有差异”“贡献更大”的心理感受,一些边民还可能产生“只认政策权益,而不认政策义务”的心理。研究团队在边境实际调研中时常会听到边民抱怨“我们的过年钱怎么还没有发?我家有两个人没有领到。今年的边民补助发多少?(20)2021年7月16日在云南省富宁县田蓬镇与负责边民补助发放工作人员访谈所得。”由此可见,边民补贴并未真正地让全部边民产生应有的责任感,反而使之更加关注所得利益的多少,既加重了政府的财政负担,又没能最大限度地发挥其预期效果;也使得居住在边境地区之外的民众以及其他未被识别为边民的群众不满意于国家给予边疆地区的政策倾斜,认为自己无法享受这些优惠政策的原因是自己的非边民身份,久而久之就会在非边民群体中产生“边民享有特权”的误解或不平衡感,造成非边民群体与边民之间的隔阂。

第二,由于边民识别方式尚存不科学之处,极易导致居住在边疆地区的群众内部产生隔阂。例如一些原居住在边疆的“外嫁女”、长期前往祖国腹地务工的边民、举家长期居住在边疆地区却无现居住地户籍的民众,有时甚至一山之隔或一水之隔乃至一墙之隔就会决定其是否享有获取边民补贴的权利,应当如何抑或是否对这部分群体发放补贴,尚未得到各边疆地区政府的合理解决。目前边疆地区政府识别边民身份的标准仍局限在简单的居住地域、户籍状况等指标,不同地方的政策口径也各不相同,且现有的识别标准并不能有效解决边民身份具备政治意涵或者与个人利益挂钩之时所产生的新问题。一些边民还会因为政策标准与身份识别等方面的问题而产生“被剥夺感”和落差感,正如一些基层工作人员所担忧的,“在众多的争议问题中,边民经常会以某种情况为例,询问为什么同一情况别人能够领取边民补助,而他们家却没有?面对这样的情况是多见的,边民对政策解读是欠缺的,只能依据生活中的例子去对照自己情况。”(21)2021年4月在云南省金平县马鞍底乡调研所得。由此不难看出,对边民身份识别的不完善,同样容易造成住在边疆地区的群体之间的“二元化”,加重了边疆地区基层工作人员的工作负担,不利于地区的稳定。

第三,对边民身份的构建,还可能推动地方利益共同体的形成。边民独有的特殊身份认同不仅为边民的整合提供了前提,也使得一些边疆地区基层政府借助一些边民进行“表演型闹事”,以期吸引更多媒体甚至中央的关注,达到俘获更多资金与项目资源的目的。(22)韩志明,李春生.什么样的“闹大”成功了?——基于40个案例的定性比较分析[J].甘肃行政学院学报,2020,(1).在这一过程中,部分边疆地区的基层政府借用“闹事”边民的预期目标,以实现地方利益的最大化。因此,强调“区域主义”还会形成边疆利益共同体,再加上部分居住在边疆的少数民族民众的民族身份和边民身份的重叠,极易产生“地方主义”的新问题,阻碍我国治理体系和治理能力的现代化进程。此外,虽然“区域主义”取向呈现了边疆治理的空间化特征,拓宽了边疆治理的研究范围与“边疆”的所指,但是学者们凭借行政区划确定边疆治理对象与内容这一方式,显然忽略了“次边疆”与“主边疆”的互动和互构关系,(23)丁忠毅,黄一鑫.次边疆治理:历史镜鉴与实践意蕴——以西部边疆地区为中心的考察[J].云南社会科学,2020,(3).更是没有意识到边疆治理的开展早已和境外接壤国联系在一起的事实。(24)高永久,崔晨涛.“一带一路”与边疆概念内涵的重塑——兼论新时代边疆治理现代化建设[J].中南民族大学学报(人文社会科学版),2018,(2).所以,“区域主义”取向仍然潜在限制着我国边疆治理研究视域的拓展,没有做到从边疆省份的“内域际”、边疆及其他省份的“内域际”以及中国同其他国家的“外域际”这3个层面认识边疆问题,抑或是从总体国家安全观视角来开展边疆治理研究。

综上所述,虽然“区域主义”打破了以往“族际主义”取向中将民族问题视作边疆治理的核心这一理念,选择用综合的视角来看待整个边疆地区的治理问题,但“区域主义”取向也存在一定的不足,极有可能误入“地方主义”的陷阱之中。它突出了边疆地区的特殊性和边疆问题的重要性,从某种程度上看,它在解构民族政治化的同时构建了新的身份认同,极有可能导致中央和边疆、边民和非边民之间形成新的“二元结构”,并在边疆地区滋生“地方主义”的土壤。故此,在铸牢中华民族共同体意识的背景下,有必要反思“区域主义”取向的不足,摆脱既有研究的惯性,重新寻觅符合时代需要的边疆治理思路。

三、治理共同体与共同体治理

虽然现有研究成果反复提及“边疆治理是国家治理的有机组成部分”这一观点,并指出边疆治理需要依靠国家力量和权威来调动各种资源,从而解决各种边疆问题。但是不难看出,奉行“区域主义”取向的学者普遍都将边疆治理研究的视线聚集在地理位置上靠近国境线的行政区域内所产生的问题,(25)方盛举,陈然.现代国家治理视角下的边疆:内涵、特征与地位[J].云南师范大学学报(哲学社会科学版),2019,(4).更把边疆治理的主体局限为靠近国境线的行政区域内的政府、社会组织以及民众等,仅有少部分学者以“共同体”的视角审视边疆治理,但也很少以该视角深度观察边疆治理所面临问题的形成和发展过程。实践证明,许多复杂的边疆问题早已表现出明显的跨空间特点,它们并非完全源自这些边疆省份,而是同国家发展及战略高度相关,解决这些问题也不能仅通过国家动员少数几个边疆省份的力量,还要依靠诸多祖国腹地的省份甚至是国外友邻的共同协助,才能打破边疆治理同国家治理、边民与非边民群体的“二元结构”。因此,以“共同体”的视角审视边疆治理就是依靠国家权力不断将原本失序的“平滑空间”转变为有序“纹理空间”的过程,(26)朱金春.“空间层化”与秩序重塑:边疆治理的空间意象与逻辑机理[J].云南民族大学学报(哲学社会科学版),2022,(2).使得边疆在此过程中转变为“强国家空间”。

“区域主义”取向具有将某一地区面临问题“整体化”的优势,但也存在将边疆问题“同质化”的趋向,即将一切边疆地区视作无差异的空间,将边疆治理面临的问题都看作是与内地绝缘的事务。但实际上,边疆地区并非“铁板一块”,而是一种个体简单而整体复杂的系统,(27)罗中枢.论主权国家边疆的临界性、边缘性和交集性[J].四川大学学报(哲学社会科学版),2020,(3).许多边疆问题是在边疆地区同祖国腹地以及同境外友邦交流合作过程中产生的。这表明,一些边疆问题虽然发生在边疆地区,但其并不一定具备明显的边疆属性,适用于解决国家其他地方诸多治理问题的方法也同样能够解决边疆问题。不仅如此,边疆治理所面临的问题具有显著的跨空间特点,这不仅表现为跨境问题与跨省域、跨地域问题的数量逐渐增加,还表现为一些边疆问题仅依靠边疆地区的力量将难以得到解决。因此,解决边疆问题需要转换思维,将“区域主义”取向转变为“共同体主义”取向,用“治理共同体”的逻辑对多样化的边疆问题进行更具针对性的治理,构建起“边疆-内地”的治理共同体。具体来看,构建“边疆-内地”的治理共同体存在以下两点优势。

第一,能够在更广泛的范围内明确边疆治理的主体,提升解决边疆问题的效率,既强调边疆与祖国腹地的协同与合作,实现多省市共同应对边疆地区经济发展、防范返贫风险等发展与治理难题,吸取祖国腹地省份先进有效的治理经验,用来处理边疆地区铸牢中华民族共同体意识与巩固脱贫攻坚胜利成果等事务过程中遇到的共性问题;还提倡与接壤各国或更远的国家保持密切联系,将边疆治理同“一带一路”倡议相结合,把握好作为我国对外开放重要通道的机遇,解决好深入开展国际合作与打击跨境犯罪等事务的过程中面临的特殊问题。

第二,能够将边疆治理更好地纳入一般性的国家治理格局之中,改变以往“边疆-内地”的二元叙事逻辑。“区域主义”取向的学者提倡将边民从国内人口中单独划分出来,并从政治上赋予其特别的国民权利和义务,使其成为一种特定的国民类型,以便适应边境治理的需要。(28)孙保全.国家发展中“边民”概念的形成与演变[J].广西民族研究,2022,(1).也正是由于国民平等身份与国民实际待遇的张力,这部分学者才格外关注边民作为平等国民的权益实现程度,以及边民居边护边的权益保障差别化安排,把边民的特殊身份凸显出来。可以说,虽然边民的底色身份是国民身份,但是边民还有靠边而居、因边而得的“边”的身份,因而使得各界人士不得不从“靠边之民”这一面来认识边民作为“一国之民”的身份扩展和平等关系。这些观点显然异化了“边民”的本意,极有可能在全国范围内造成“边民”与非边民群体关系的紧张与不平衡,引发消极的政治后果,其可能产生的诸多问题已经在前文有所提及。因此,要立足于“边疆同时对内地与其他国家这两个方向开放”的前提,以更开放的视野界定边疆问题,从国家治理全局的角度理解边疆治理,通过话语和理念的创新避免误入“地方主义”陷阱。

从历史的角度看,不论是王朝国家对边民采取“普覆兼爱,不私近密,不忽疏远”的态度,还是民国时期政界学界均予以坚持的“边疆为我版图之边疆,边民亦即我国民之一部”,都反映了当时的中央政府对“边疆-内地”一体化的推进。边疆治理和守土固边不仅仅是边民的责任和义务,而是整个国家民众的责任,也是边民和非边民需要共同应对的挑战。可以说,建设“人人有责、人人尽责、人人享有”的边疆治理共同体是当前推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。所以,边疆地区和祖国腹地的各级政府、边民和非边民群体、社会组织等主体要在中国共产党的领导下,共同应对边疆治理面临的一系列问题,让边民在边疆治理的过程中感知国家,在治理共同体的氛围中虚化自身的边缘感,在“一核多元”的治理实践中增强公民认同和对整个国家的认同,纠正当前学界关于边民身份政治化的错误倾向,消除边民身份的政治属性以及可能造成的负面影响。

实现边疆治理的现代化与推动边疆问题的妥善解决,绝不能仅仅依靠某一区域内单一的行政主体或社会力量,而是需要形成区域联动、多元主体合作的治理新格局。落实习近平总书记“确保支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度在边疆地区得到坚决贯彻落实,不断增强边疆民族地区治理能力”(29)本报评论员.持续推进边疆治理体系现代化[N].云南日报,2020-08-03(001).这一重要指示,需要以铸牢中华民族共同体意识为主线,在构建多元主体共同参与的治理共同体的基础上推进共同体治理。

首先,边疆地区的各级党委或党组必须绝对服从党中央的指示,切实抓好高素质干部队伍建设。既要突出“严”的标准,始终保持住全面从严治党的劲头不放松。又要发挥好边疆地区各级党委或党组的领导能力与系统整合功能,站在国家战略和治理全局的高度来正确认识边疆治理的重要性,防范边疆治理出现“碎片化”,杜绝边疆和内地的“二元化”。加强边疆地区各级党委或党组统揽全局、协调各方的领导能力,以及对边疆治理的绝对领导,对多元边疆治理主体传达、贯彻正确的路线方针、政策,集中统一领导并统筹多元主体的力量,把党中央关于边疆治理的指示和要求落实到边疆治理的行动上以及妥善解决边疆问题的成效上,确保边疆治理始终处于正确的前进方向。因此,边疆地区的各级党委或党组还要最大限度地发挥广大边疆群众在保稳定、谋发展、促改革中的积极作用,(30)本报评论员.完整准确贯彻新时代党的治疆方略 建设团结和谐繁荣富裕文明进步安居乐业生态良好的美好新疆[N].人民日报,2022-07-16(001).依靠党的群众路线,进而有效化解边疆治理难题。

其次,边疆地区的各级政府必须切实履行政府的责任,巩固边疆地区和中央、祖国腹地的紧密关系。将边疆治理纳入国家治理全局,防范边疆治理和国家治理全局的“二元化”,创新边民补贴发放对象的识别方法,形成科学统一的边疆政策标准与灵活可行的边疆政策实施办法,以及边民责任与义务的宣传策略、奖惩机制,严格按照财政部《边境地区转移支付资金管理办法》,规范边民补助资金的用途,杜绝出现资金违规使用现象,将边疆地区和祖国腹地的政策差异限制在合理的范围内。既更要兼顾边疆地区和边境线地区政策的统一与差异,给予环境更恶劣和安全风险较大的边境县以适度的政策倾斜,又要防止出现因政策本身的问题和执行上的失误所产生的消极结果。同时,还要加强和外区、市、省、区域政府的合作,以“共同体”的逻辑实现边疆治理的域际联动,(31)何修良.新时代中国边疆治理:从“区域主义”走向“域际主义”[J].青海社会科学,2022,(1).借鉴其他地区的经验,吸取非边疆省份、地区的治理资源,提升对边疆问题的解决能力。

再次,边疆地区的社会组织应当积极主动地参与到加强边疆治理的队伍中来,不断发挥自身的机动优势,协助政府落实边疆治理政策、识别边民补贴对象,吸纳更多有责任感和大局意识的民众,创新处理边疆地区繁琐事务的方法,巩固与政府的合作关系。同时,边疆各级政府也应对社会组织予以支持,降低其准入门槛,简化其申请手续,给予社会组织一定的权限。(32)韩博,王丽华,等.乡村振兴战略下沿边地区基本公共服务绩效评价与提升路径[J].云南师范大学学报(哲学社会科学版),2022,(3).不仅如此,边疆地区的社会组织还是推动文化润边的重要主体,正如习近平总书记在2022年7月考察新疆时指出的突出中华文化特征和中华民族视觉形象,要让中华文化通过实物实景实事得到充分展现、直抵人心,教育引导各族群众树立正确的国家观、历史观、民族观、文化观、宗教观,增进对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同(33)本报评论员.完整准确贯彻新时代党的治疆方略 建设团结和谐繁荣富裕文明进步安居乐业生态良好的美好新疆[N].人民日报,2022-07-16(001).。而为了让各种具有文化意义的符号发挥凝聚共识的作用,同样离不开专业社会组织的积极宣传、形象设计与组织动员。

最后,生活在边疆地区的民众也要主动参与到边疆治理和为国戍边的行列之中。靠边而居的民众是边疆地区的主人和进行边疆治理的重要主体之一,我国各项边疆政策的落实更是离不开一定规模的边疆人口。目前,边民在协助政府打击非法越境、疫情防控以及跨境犯罪等方面发挥了重要作用,(34)卢光盛,周洪旭.新冠疫情下我国与老越缅边境防控的问题及治理[J].云南师范大学学报(哲学社会科学版),2022,(1).但仍不排除一些“只领边民补贴,不认边民责任”现象。因此,政府有必要加强对边疆地区民众的宣传和引导,既要在政策制定上突出民众的主体地位,吸纳、尊重、体现居住在边疆地区民众的意愿,缩小自上而下的边疆政策执行与自下而上的民众承载之间的张力,又要在政策执行上发挥民众的集体智慧,在许多处理边疆问题的场合,始终恪守“群众在场”的原则,将一些边疆难题交由民众自行解决,实现民众的自我动员,提升边疆地区民众的参与感与获得感,增强其责任意识。需要注意的是,边疆地区各级政府与社会组织要以铸牢中华民族共同体意识为主线,引导边疆地区民众树立中华民族共同体意识和国家共同体意识,构筑中华民族共有精神家园,铲除“地方主义”滋生的社会土壤。

总之,构建“边疆-内地”的治理共同体能够灵活应对具有去空间化特点的边疆问题,并在更广泛的范围内明确边疆治理的主体,将边疆治理更好地纳入一般性的国家治理格局之中,改变以往“边疆-内地”的二元叙事逻辑,提升我国解决边疆问题的能力和效能。不仅如此,“边疆-内地”的治理共同体还能够打破边民和非边民的“二元结构”,在边疆治理的过程中增进边民与非边民的联系,引导边民在“一核多元”的治理实践中感知国家,防范边民身份的政治化倾向,铲平滋生地方利益共同体的土壤,深化党中央对边疆地方的绝对领导,有效解决“区域主义”取向可能带来的风险,从而真正发挥边疆治理在中华民族伟大复兴中的价值。

四、结 语

当前,学界对边疆治理领域的研究主要从“族际主义”取向以及“区域主义”取向这两个方面进行展开。但无论是传统的“族际主义”取向还是学界普遍认可的“区域主义”取向都不再完全适应新时代我国边疆治理的现实需要。在铸牢中华民族共同体意识的背景下,我们必须超越边疆治理的既有研究传统,以“共同体主义”取向打破学界对边疆地区的“封闭化”预设,构建“边疆-内地”的治理共同体,将边疆地区和边疆问题置于宏观的国家治理体系之中,为该领域的研究提供全新的视域。

“族际主义”取向将边疆地区等同于民族地区,其导致的民族政治化风险已经得到学界的大量讨论。“区域主义”取向则一方面肯定了族际关系问题在边疆治理中的特殊地位;另一方面又克服了“族际主义”所引发的中华民族认同危机与民族身份政治化等不足,实现了对边疆各种具体问题的抽象化,形成了以解决边疆问题为导向和扎根于边疆地区的“元政策”。但是“区域主义”在现实中极有可能重新滑向“族际主义”和误入“地方主义”陷阱,特别是对边民身份认同的强化,对边疆地区和边疆治理重要性的过度凸显以及两者对国民整体与国家治理全局的割裂,无不在加深央地的矛盾,导致中央和边疆、边民同非边民群体之间形成新的“二元结构”,其可能引发的后果同样需要学界予以重视和关注。

因此,面对中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局,我们必须以铸牢中华民族共同体意识为主线,超越边疆治理研究的既有传统,以“共同体”的视角审理当前边疆治理研究,构建“边疆-内地”的治理共同体。既要从铸牢中华民族共同体意识的角度对“族际主义”取向所产生的问题进行纠正,又要从国家治理全局以及国家治理体系和治理能力现代化等方面来防止“区域主义”取向可能产生新的“二元结构”,厘正其“地方主义”倾向。在新的阶段,加强边疆地区的各级党委或党组建设、增强边疆地区各级政府履行政府责任的意识和能力、提升边疆地区社会组织以及生活在边疆地区的民众参与边疆治理的积极性与主动性,在构建多元主体共同参与的治理共同体的基础上推进共同体治理,这不仅是对拓展边疆治理研究视域的重要关切,也是新时代推进边疆治理现代化发展的重要考量。