政协协商与政党协商融合发挥作用研究

陈 珺

（湖北第二师范学院 马克思主义学院，武汉 430205）

党的十八大以来，在我国民主政治建设中，随着多党合作政治协商制度和社会主义协商民主制度的整合与提升，新型政党制度与人民政协制度有机融合与集成发展，促进了政党协商和政协协商的交融发展并形成为一种日渐深入的新态势，[1]所以探索二者相互结合的可行性，进一步形成机制适当、条件完备的协议民主体系，全面推进协商民主的广泛多层制度化发展，从而推动完善全过程人民民主。

一、政协协商与政党协商的共同性与差异性

《中国共产党政治协商工作条例》2022年6月发布，以党内法规形式规范了政治协商工作，明晰提出“政治协商的两种基本方式是政党协商和政协协商”[2]。长期以来，两者高度相关、相互依赖，并一直保持着你中有我、我中有你的良好关系，既有共同性也有差异性，起着相互补充的功能。

（一）二者的共同性

二者都是“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的主要内容”[3]，是凝聚思想、促进一致、推进政治正确民主决策的重要途径。

1.党的领导的政治性。发展政治协商民主的核心是要强化党的领导，这也是社会主义协商民主健全发展的前提和根本保障力量。无论是政党协商还是政协协商，都需要充分发挥各级党委、各级党委统战工作部和各级政协党组领导班子在掌握政策走向、确定协商议题、落实协调政策等方面的领导作用，营造良好协商氛围、凝聚各界力量，只有充分发挥党组织的全面领导、统筹协调各方力量的核心作用，才能为协商工作提供方向保障、政治保障、力量保障。

2.人民主体的价值性。人民民主的本质体现在人民能够当家作主人，这也是社会主义民主政治的终极目标。利用各种制度化渠道进行政党协商与政协协商，体现我国协商全过程以民主政治为核心，重视人民主体作用，提高广大民众利益的鲜明实践导向。政党协商和政协协商可以专门由各党派、各群体、各族各界相关人员广泛参加，以积极实践“有事好商量、众人的事情由众人商量”这一人民民主的真谛[4]，它是中国式全过程人民民主实现的重要形式，体现“协商于民、为民协商”的民主价值理念，以促进我国社会建设中民生发展不均衡与不完善等问题的缓解，以满足全国各族群众对美好生活的共同需求。

3.团结联合的目标性。党的百年统一战线历史和实践始终贯穿着大团结大联合这一永恒目标。作为统一战线重要组成的政党和政协，正确看待并保持一致性与多样化的合作关系，注重求同存异，使民主党派和人民政协成为汇聚众多专家、学者和社会精英之所。专家、学者和社会精英直接联系和影响着大批界别群众，通过深度团结联合，汇聚强大共识、形成磅礴伟力。通过政党协商和政协协商互动、平等讨论，体谅包容、增进共识，以发扬民主精神和促进群众互相沟通、把建言资政和凝聚共识作为双向发力方向，以夯实群众共同的思想政治基础，从而找出最大公约数、画出最大同心圆，以推动并把中国共产党的正确主张和方针政策，转变为广大人民群众的共同愿望和自觉行动，凝聚起强大推动力全面构建中国社会的现代化进程。

4.服务国家治理的功能性。现代国家治理与民主政治的发展进程是统一的、紧密联系和双向互动的。国家治理作为一种政治管理，通过多党合作的新型政党制度植入国家管理系统，政党协商作为民主政治的一个基本结构，与作为国家民主管理重要部分的政协协商，是“中国之治”的重要制度设计，政协协商是治理民主的基本运作形式，以扩展和增加政治制度参与的广泛性和纵深感，全面推进社会文明，增强“中国之治”的民主化、科学化和规范化，并以此奠定我国国家管理体制和治理能力现代化的体制基石，从而更好将中国特色的政治制度安排转化为治理效能。

（二）二者的差异性

1.协商主体的差异。政党协商是执政党与参加党、无党派、工商联之间的协商。参加人员相对较少，主体突出党派性质，反映多党合作精神；政协协商是各党派、各组织、各少数民族、各行各业和社会各界人士在人民政协平台上开展的政治协商[5]，它涵盖的范围很广，包括了政党协商的主体，强调界别性身份，反映协商民主精神。

2.协商内容的差异。政党协商的内容分为以下四大领域：中共党代会和党委重要文件；宪法、有关法律、重大法规、地方政策的制订调整等意见[6];人大政协常委、政府班子人员及法院院长、检察院检察长建议人选；关系统一战线与多党合作的重大事项等；政党协商的内容是国家重大决策制度形成的第一步，具有很大的前瞻性、战略性和宏观性[7]。政协组织磋商的重点任务包括国家和区域内政治、经济、文化、社会生活中的重大公共事务；政协内部的重要事务以及与统一战线有关的重大议题等[8]，重点关注与人民群众切身利益有关的国家政策和事项的执行，具有较强的协调性、咨询性和针对性。

3.协商形式的差异。“政党协商有书面、会议和面谈这三种协商形式”[9]，形式简单但规范，有直接向中共党委进行书面资政建言的“直通车”优势；政协协商主要以政协组织的协商会议为基础，基本方式包括会议协商和经常性工作协商两类，全国政协有“双周协商座谈会”协商[10]，此外各地政协委员之间还有更多的议事磋商方法，包括通过网络和远程磋商等灵活、多样的方法。

二、政协协商与政党协商融合的基础条件

政党协商与政协协商这二者之间互相融合，有着融汇贯通的文化根基、理论渊源、现实基础和制度保障四个条件。

（一）优秀传统政治文化是二者融合的文化根基

二者融合的文化根基源自中华民族长期形成的民本思想、和合思想和天下为公理念等优秀传统政治文化。

1.民本思想。在中国传统文化中，民本思想始终处于重要地位，“民可近，不可下。民为邦本，本固邦宁。”①强调以民为本，并将其作为一个重要概念来传递，提醒统治者注意与人民的关系。中国共产党人把这种理念融通到民主政治中，主要表现在中国共产党的群众路线上，把民生利益视为商谈民主的关键，并以“人民满不满意”作为政策评定的标准，“以人民为中心”的理念充分体现了对古代民本思想的继承与超越。

2.和合思想。社会主义协商民主是不同主体最终达成共识的过程，非常符合中国传统文化中“和为贵”的理念。孔子提出“和为贵”的思想，以调和人与人之间的关系，维护社会稳定；孟子也曾指出“天时不如地利，地利不如人和”②；“和”的思想强调和谐，其价值追求与协商民主倡导的多元利益主体公平共存的价值理念高度契合。

3.天下为公理念。《礼记·礼运》提出“大道之行也，天下为公”，《贞观政要》记叙“君人者，以天下为公”，都体现了中国人以天下为己任的基本价值观，[11]这一理念与社会主义协商民主所包含的协商、合作、共识的理念相一致，也与人民利益最大化的价值取向相符合，因此在心理取向、价值评判和行为偏好方面都产生了天然的吻合度。

（二）马克思主义民主理论是二者融合的理论渊源

马克思主义统一战线理论、人民民主理论和政党合作理论，是中国民主政治理论的核心理论渊源，是二者融合的重要思想基础。

1.统一战线理论。马克思主义统一战线理论是推动中国协商民主的增长要素。“我们如今的一切政策制度和有关形式都是在统一战线的基础上不断演变而来的。”[12]统一战线，是无产阶级和有关政党，为了完成自身的历史使命，在不同的历史环境下，与本阶级团结在一起，同时与所有可能联合的阶级阶层和党派，基于相互间的共同联合结成政治联盟。其所提倡的是各个阶级、各党派之间的联盟与合作，是中国共产党百年统战法宝总结的大团结大联合核心精神，与马克思主义统一战线理论一脉相承。

2.马克思主义民主政治理论。马克思主义所阐述的“民主”“人民”思想内涵是中国协商民主的理论渊源，奠定了“人民主体”的核心价值观。马克思主义认为国家的权力来自人民，国家制度是人民意志的体现。“不是国家制度创造人民，而是人民创造国家制度”[13]因此，人民不仅有当家作主的权利，而且有历史主体性。中国共产党继承和弘扬了马克思主义民主政治理论，始终“以人民为中心”，高度重视人民的力量，在协商民主中，确立了人民直接参与政治的民主模式，让国家权力真正为人民所共有、共用与共享。

3.马克思主义政党理论。马克思主义政党中多党合作理论是最基本的内容之一，马克思和恩格斯通过《共产党宣言》解释了多党合作的相关理论，指出为颠覆资产阶级政权，并达到无产阶级夺取国家政权之目的，必须其他工人阶级政党进行团结联合，共产主义者必须“努力争取全世界民主政党之间的团结和协调”[14]，才能取得最终的胜利。中国共产党必须在这一思想基础上制定出适合于中国实际情况的政党体制，并进行广泛的多党合作与党际协商。

（三）丰富多彩的协商实践是二者融合的现实基础

1.民主革命时期二者的联合革命。1922年，中共第二届党代会上明确提出建立全国民主联合战线主张，围绕国共两党合作开展党际协商；[15]1939年，在抗日根据地的统一战线中，中国共产党和国民党、各民主党派、无党派人士等实行共同合作，推行“三三制”民主政体，对各党派之间的政权关系与协商共事方式做出了尝试，在早期对政党协商和社会协商具体实践模式的部分探索中，这一时期中国政党协商实际运用先于民主理论的形成。[16]

2.建国前后二者的协商建国。1948年，中国共产党中央委员会提出“五一口号”，呼吁召开全国政治协商会议，共同建设民主联合政府，各政党派出代表组成全体会议共商国是，以政党协商方式促成了政治协商，成为政协协商的起源。[17]1949年召开的第一次政协会议，开启了多党合作协商国事的体制，政治协商作为全国层面的重要制度化政治民主活动，在国家民主政治生活中，首次开始采用“民主商量”“民主合作”的形式，有计划、有目标地探索与各党派开展党内协商的活动，并成为党派协商与政协协商融合互动的成功实践。[18]

3.改革开放以来二者的合作治国。改革开放后，中共十三大提出“社会协商对话制度”，开始了大量的社会协商实践探索。1999 年夏，第一个“民主恳谈会”在浙江温岭诞生，随后民情恳谈会、民主听（议）证会等各种形式的社会协商实践在全国范围内日益发展。[17]2007 年《中国的政党制度》白皮书首次明确了选举民主与协商民主的范畴，社会主义民主两种形式相结合的实践得到确认，社会协商和基层协商取得了巨大的进展。[19]

4.新时期以来二者的融合强国。进入新时代，以习近平同志为核心的党中央，进一步发展和健全了多党合作政治协商体制，促进了协商民主广泛多层制度化开展。党的十九大明确指出“用制度体系保证人民当家作主”“加强协商民主制度建设”[20]，需要对“政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商”七种协商进行统筹推动。2022年6月，中央颁发《中国共产党政治协商工作条例》，以党内立法形式对政治协商进行了全面规范，确定政治协商的两个主要方面为政党协商和政协协商。这一时期，二者横向上协商领域宽泛化、协商渠道多样化、协商内容丰富化，纵向上打通组织层级之间的联系，构成了合纵连横相互贯通的整体发展新态势。[21]

（四）健全的制度体系是二者融合的制度保障

社会主义协商民主已经形成了比较完善的机制系统。第一是根本大法宪法的规定，它明确规定，“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”，同时规定“人民政协是有广泛代表意义的统一战线组织”，并将进一步发挥其重要功能，对协商民主用宪法加以保障；二是基本政治制度的确立，新型政党制度的确立，保障了共产党与各民主党派就国家重要事项进行协谈，为顺利开展国家层面的民主商谈创造了重大体制条件。三是社会政策的重大保证，十八大以来，中国共产党先后印发了《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强政党协商的实施意见》和《中国共产党政治协商条例》[11]等规范性文件，对政党协商、政协协商等协商民主建设作出了具体制度安排。

三、政协协商与政党协商融合的现实意义

（一）有利于扩大政治参与

社会经济的快速发展、使得民众的利益表达与政治参与要求也随之高涨，为实现自身政治诉求，需要不断扩大政治参与，在政治决策中发挥作用。有机融合好专门协商机构的人民政协与多党派合作的政党协商两个渠道，能够使各界别民众实现政治有序参与，意见顺畅表达，共识更好形成，凝聚智慧力量，形成全国范围多层次、多领域的公民有序政治参与体系。这样，中国的政治协商工作就借助政党和政协之间沟通的两条路径，开辟从政治磋商到社会磋商、从精英管理向普通大众介入的新途径，彰显协商民主群众路线独特的执政优势和本质。

（二）有利于拓宽利益表达渠道

由于新经济成份的不断增长，现代社会呈现出“多元化”结构，参与主体与利益诉求多样性客观存在，建立相应的组织渠道，实现利益的聚集和表达的多样化是不可避免的。而权益表达作为党内协商的基本功能之一，参与方可以通过协商收集、综合和平衡党员及其社会相关人员的建议与诉求，通过政党协商的“直通车”机制，以最畅通的途径直接送达党和政府决策层，打通各个利益界别间、企业和公众之间的各种边界和壁垒，在整体利益框架内对其特定利益寻求合理安排。根据社会阶层结构变化，政协适时扩大新兴社会阶层委员比例，增强界别的代表性，借助政协协商的广泛多元结构优势，搭建观点交流平台，聚集各个领域人才和智力优势，聚焦每个具有分工特点的阶层、民族和行业进行协商，经过思想交锋与互动，民意基础将更加丰富与多彩，这也有助于每一个伴随时代演进成份的社会阶层反映自己的权利诉求。二者的融合拓宽了利益表达渠道，有利于党和政府更全面实现全社会的共同利益。

（三）有利于整合社会力量

随着新的社会阶层的不断出现，执政党必须不断拓宽社会基础，以实现政治融合，并合理地吸纳各类新兴的社会势力，才能与现有的政治秩序进行高度融合，从而实现社会的持久安定。这就要求政党制度具有强大的社会融合性。民主党派与中共的沟通和协商融合了社会各界的政治资源，运用和发展着社会主义现代化过程中日益激活的政治优势，从而使日益增长的社会活动和国家的需要顺利地融入执政结构。政协协商的包容性有利于将各种社会力量纳入政治制度框架，为不同社会阶层和社会成员表达诉求提供规范渠道，并通过协商对话最大限度地达成共识。二者的结合，有效减少了因为协商内容与程序的重复所导致的社会政治资源的耗费与低效，从而吸引充分的社会力量，激发出丰富的社会资源，最大程度地调动与融合社会力量，以适应协商民主广泛多层次制度化发展的现实需要。

（四）有利于加强民主监督

民主监督是多党合作政治协商的主要内涵之一，是中国社会主义监督制度的主要组成部分。政治协商过程包括纠正执政党和政府决策错误的功能。在中国政党制度中执政党和参政党之间相互作用的方式基本是合作和协商，但同时注重双方在此基础上的相互监督。这种相互监督主要表现为民主党派对执政党的监督。各民主党派可以监督党和国家重大政策和政策的执行和实施，以及法律法规的制定和实施；可以通过提出意见、批评和建议进行监督，也可以通过谈心、座谈会、民主协商等方式表达意见；也可以将协商议事与民主监督相结合，从中发现问题并提出整改意见，以此促进共识凝聚。人民政协是一种多党合作和政治协商的机构，通过在会议上发表观点和提出建议来实现民主监督。人民政协应重视各民主党派的意见建议，并将之完善到监督机制系统中，进一步深入开展相关民主监督活动，以更好地制约权力，进一步强化体制内的监督职能，使公共权力在阳光下运行，减少由于缺少有效监管所带来的各类问题，从而帮助执政党进一步提高决策的科学化、文明化和合法性程度。

四、政协协商与政党协商融合的优化路径

新型政党制度与人民政协制度不断结合，促进了政协协商与政党协商的融合度愈加深化，在实现党的十九大报告提出“共建共治共享”的社会构建过程中，两者融合发展，充分发挥各自的特色优势，既是时代的呼唤，也是推进协商民主广泛多层制度化发展的内在需要。

（一）强化政协协商与政党协商融合的政治根基

我国新型政党制度中，根本保障是党的一元主导，人民政协是政党合作的政治机关，是新型政党制度运作的重要体制保障，政协委员的责任首先是政治责任，政治立场必须坚定，政治原则必须牢固，政治方向必须明确。因此加强党的领导是二者融合的首要前提，执政党肩负着二者融合建设的首要责任。因此党委要总揽统筹各方关系使之进一步完善和谐，以最大程度地实现和完善政党的政治功能，要把思想政治建设放在首位，用党的创新理论武装头脑，滋养初心，奠定协商合作的共同思想基石，锻造协商工作的“根”和“魂”，团结好各方、各族各界人士，要以党委和政府工作为轴心，协调互动好政党协商与政协协商，规范党政领导和部门负责人参加这两项协商活动，在日常工作过程中形成二者间的协同联动机制，在进行协商工作的全过程中坚守政治规矩，保证协商工作始终沿着正确的政治方向开展，始终与党中央决策部署和党委中心工作同向发力。

（二）丰富政协协商与政党协商融合的议题内容

协商的议题内容是随着社会进步和人民需求不断发展和丰富的，涵盖社会政治经济、文化生态等方方面面，与政治性、权威性等特点明显的政党协商相对接，积极融入“国之大者”的核心内容，有利于协商主题的选择与党的目标方向一致，与政府工作力量一致；政协协商则可以发挥专门协商机构的优势，旨在聚焦重点，弥补不足；在强弱项问题上，我们可以准确、科学地选择“民之关切”的协商问题，建有据真言，献务实之策，从而与人民需求产生共鸣。政党协商代表着多党合作的政治性，政协协商代表着多元协商的包容性，这两个协商活动内容的交融和互动，构建了一维领导、多党合作、多方协调、充分回应的社会治理，有效连接国家、政党和民众，激活了整个统一战线乃至整个社会的政治参与积极性。

（三）贯通政协协商与政党协商融合的主体界别

人民政协有通过各种协商方式与各界广泛沟通合作的优势。界别是政协工作的最基本途径、是委员协商议政的最主要载体，政协委员来自社会各行各业，既发布界别意见，又传递党派主张。民主党派不仅是政党协商的主体，而且作为一个界别部门参与政协协商，与此同时，许多民主党派人士在政协任职。在政党协商中，地方政府意见通过多党合作机制直接传达到中央，并在协商过程中传播和融合成共识，以“直通车”的方式直接传递到最高决策层。在政策层面，政党协商的诉求传递是一个自上而下的民意传播机制，大大加速了由地方协商意见向国家决策转化的进程，具有其它协商方式无法比拟的优势。政协通过制度化平台协商，对民情民意进行汇总、整理和研究，然后上传到同级党委，对政协来说，形成共识的过程是一个自下而上的意见收集过程，是一种民主形式的垂直互动，在各个层面展开协商，协商的主体是以政党部门为横向、部门组织为纵向的网络式结构，形成合力扩大联系和影响；纵向组织层级布局从高层通过各级延伸到中层基层，中央、省、市、区各级政协相互联系行动，推动基层政协薄弱问题解决，搭建跨层级、跨区域、跨界别沟通的桥梁，形成上下联动、协调配合一体化相互促进，将共识融入全过程各方面，展现整体优势，体现“同心同德、知行合一”在政治协商中的作用。

（四）拓展政协协商与政党协商融合的平台载体

拓展协商平台载体，不仅坚持专题协商会、协商座谈会等形式的协商，还经常开展对口协商、部门协商、网络议事，联动协商相互依托，发挥委员在移动履职服务中的优势，有效推动政协与政党协商工作的高效融合发展。

借助已有的网络资源，全面启动全国各级“有事好商量”委员协商议事室综合网络平台建设，按照融合、公开、共享的原则，把委员工作室、政协委员活动之家、社情民意信息联系点和民主党派基层组织实践活动阵地融合，构建一个集议事网络平台、建议平台、宣传平台、信息网络平台于一体的综合性协商工作网络平台。举行管理工作平台服务综合载体建设工作推动会，明确提出全国各级政协工作委员会，坚持“有平台、有标志、有机制、有活动、有成果”，对已有协商管理工作网络平台服务综合载体加以升级，在总体设计、功能布局、内涵展示等各项工作领域方面突出特色、营造氛围、大胆创新，完成“有事好商量”协商议事室网络平台服务综合载体从“有形涵盖”向“有效覆盖”的过渡。

建立党政主要负责人和委员交流平台，建立党委主要负责人提案监督办理事项制度。利用“互联网+”打造“智慧协商”平台，进行在线讨论和远程协商，整合微信小程序、手机应用程序、微协商、“网上议事厅”等，线上线下开展协商议事活动。将互联网优势与协商特点相结合，通过数字赋能实现会员在线思考和智能在线，构建“全方位、多层次、立体化”和“不落幕”的协商平台。协商活动采用了网上同步直播，可以在收听直播的同时发布建议与交流，从而实现沟通交流，在网上提出看法与建议，并通过广泛搜集委员与公民代表的声音，作为协商活动的前期线索和中期互动以及后期回应内容，由此形成多种权益主体间共同磋商，共享和管理社会公共资源的有效制度，切实增强协商民主的广泛性与实效性。

（五）优化政协协商与政党协商融合的联动机制

要实现政协协商与政党协商融合，关键是要设计好“激发融合”的机制，健全创新协同联动机制，主要有以下几点：

1.形成各级党委和政府与政协之间的共同协商机制。围绕重大协商议题开展联合协商，同时也要在政协内部形成选题激励机制，与基层实际情况结合，从党政需要入手形成选题，在日常履职中找到选题，从政府工作与群众生活中得到选题。特别是要积极探索政协各部门、委员联席、委员等自主提出议题的机制。参与政协协商，提出准确的协商议题，上下联动，内外联动，提高选题的准确性，强化选题的科学性。

2.规范协商程序，完善协商规则。要在协商前建立足够的研究规则，确保在协商前进行足够的调查研究，了解与协商问题有关的政策法规，了解与协商问题有关的实际情况，了解利益相关者的意愿、诉求、声音和建议，并形成解决该问题的初步计划。要明确协商结果提交的正式渠道，并整合多样化使用协商结果，及时将协商结果转化为政协提案、社情民意信息和专题研究报告。要对协商工作成果实施追踪监测，认真进行“回头看”，规范反馈和问责机制，对重难点问题，积极组织政协委员进行民主督促、研究检查，形成协商工作结果汇报、采纳、实施、反映的管理工作闭环，成为常态和“标准”程序。还要制定协商工作规则，完善各项会议制度，加强对专门委员会工作的改进，完善政协委员议事规则，充分发挥民主党派和无党派人士作用，运用和规范重点提案处理，修订全会、常委会、委员长会议、秘书长会议等工作规则，进一步完善专门协商机构制度。

3.完善政协委员与民主党派人士交流合作，形成由政协委员、民主党派成员、人大代表组成的工作联系机构。成立由政协委员、民主党派成员、人大代表组成的共同调查组，就社会关注的重大议题开展共同探讨，并及时向相关单位提供决策意见。在作出决定之前，应及时征求地方党组织的意见，并注意合理调整党代会、人民代表大会、政协会议等重要会议的时间顺序，以增强政党协商和政协协商的实际作用。在社区，还将进一步完善委员服务工作机制，健全政协委员联络站工作机制，以“代表委员之家”为活动平台，强化与本地区民主党派组织的交流，推进民主党派成员深入基层，完善民主党派成员进社区机制，推进“共同履职、数据互联、资源共享、人员联训、项目联办”。[22]

4.建立政协协商和政党协商人才库，并形成定期培训和联络机制。培养政策素养好、社会影响力强、有潜力的合作团队，为政协协商、政党之间协调合作提供人力保证。每年安排人员干部培训专项资金，组织和帮助各种人员干部在各类社会主义学院接受培训，增强队伍的整体素质和协作能力。有效提高“引领”能力，丰富“聚集”手段，做好了“整合”文章，撬动专业智能支撑，实现跨部门、跨学科的资源整合，增强这两个团队的协同创新能力和协商治理能力。

总之，在开展协商活动中，要准确定位、科学安排，充分发挥优势和突出特点，注意积极回应这两种协商，积极对接这两个优势，使其各展所长、相得益彰，从而建立科学有效的协商机制，形成“联动”“嵌入”的政协协商与政党协商有效融合的新模式。