多视角认识我国宅基地制度改革的逻辑

吕萍 邱骏 宋澜

摘要：研究目的：基于政策系统的分析框架，分别从改革环境与改革利益相关者的角度，对宅基地制度改革逻辑进行深入分析，并提出相应的改革路径。研究方法：归纳演绎法、理论分析法。研究结果：在城乡融合发展的背景下，宅基地制度改革的目标与定位要适应城乡融合发展的总体趋势，应完善相应的体制机制建设；对于发展环境不同的地区，要采取差异化的改革举措以应对住房属性与需求层次的变化；宅基地制度改革不仅要寻求不同主体利益诉求的“最大公约数”，还要兼顾公平和效率，以形成多主体利益耦合的改革合力，减少对改革带来的阻碍和制约。研究结论：宅基地制度改革是一个新老问题交织、涉及面广且关乎农民基本利益的复杂问题，应从改革环境、改革利益相关者、城乡关系等多个视角进行讨论，并进行系统性研究，以明确改革目标和确定改革路径。

关键词：宅基地制度改革；城乡关系；利益主体；改革路径

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2023）05-0010-08

基金项目：国家自然科学基金面上项目（72274207）；国家社会科学基金一般项目（22BGL163）；农业农村部宅基地改革课题（2022）。

宅基地制度改革不仅与农户利益息息相关，也与政府、社会资本和村集体密切关联。探索宅基地制度改革的目标和方向，必须从多视角审视和探究，才能准确揭示改革中的问题、正确把握深化改革的方向。

已有部分研究探讨了宅基地制度改革的目标和方向。刘守英提出，宅基地制度改革应当基于农村宅基地制度的特殊性，在宅基地特殊的权利安排制度、获得与分配方式及特殊的功能之间寻求改革出路[1]。高圣平、陈美球等基于“三权分置”的制度体系，认为宅基地制度改革的关键在于平衡宅基地保障功能和财产属性之间的关系[2-3]。

此外，众多研究从理论逻辑、制度创新、实践模式等方面对宅基地制度改革进行了深入讨论，大致总结为以下三类：第一类研究基于改革实践的成果，对各地宅改模式进行总结和对比分析[4-6]，从改革动力[7]、政策工具[8]、产权观念[9]、地权整合[10]、土地入市[11]、土地价值实现及收益分配[12]、宅基地盘活利用以及乡村振兴[13-14]等诸多视角对宅基地制度改革阶段性成果進行评估；第二类研究重点关注宅基地制度变迁，包括国家层面的制度变迁逻辑分析[15-16]，集体选择层面的宅基地制度变迁分析[17-18]，以及介于两者之间的县域尺度的宅改制度变迁分析[19]；第三类研究主要基于“三权分置”的理论基础，探讨宅基地权益的具体实现路径[20-22]，剖析宅基地权利体系重构过程中不同主体的利益诉求和互动模式[23-26]。

已有研究紧跟宅基地制度改革进程，对实践中的模式和问题进行了凝练和分析，也从不同视角提出了法理认识和解决思路，对认识宅基地制度改革、指导实践工作具有重要意义。但是，现有文献所提出的观点，大多基于“三权分置”的权利结构或某一项权利的视角进行讨论，缺乏结合社会经济系统对宅基地改革的整体考量，容易忽视部分系统性的问题，存在一定的局限性。

随着宅基地制度改革的深化，实践中仍然存在对宅基地制度改革目的认识不一致、定位不精准的情况，尤其是宅基地制度改革如何适应城乡融合发展，不同发展环境的地区如何确定与之相适应的宅基地制度改革路径，以及宅基地制度改革如何兼顾不同主体利益诉求，都是没有完全解决的重要问题。因此，厘清宅基地制度改革的目标与定位，明确影响宅基地制度改革的主客观因素，是深化宅基地制度改革试点的必要之举。

鉴于此，本文依据政策系统分析框架，按照“改革环境—改革利益相关者—政策调整”的分析逻辑，探讨地区发展环境及其对宅基地制度改革的影响和约束，分析参与主体利益诉求异同及其对宅基地制度改革的影响，深刻认识新时期背景下宅基地制度改革的目标与方向，整体地、多视角地揭示改革面临的问题和困境，提出适应城乡融合发展和不同地区发展环境的宅基地制度改革路径。

1 理论分析：基于政策系统的分析框架构建

政策议题是一个复杂的系统。一个表面明确的政策议题不仅涉及实际和潜在行动过程的意见分歧，也反映了对问题本质的冲突性看法。一个政策议题的界定通常是由各种利益相关者的参与方式与他们对共同的政策环境的反应决定的[27]。因此，政策分析应当从政策系统出发，具体包括公共政策、政策环境和政策利益相关者三个部分（图1）。

政策环境是指影响公共政策产生、生存和发展的一切因素的总合，可进一步划分为地理自然环境、经济环境、政治环境、社会文化环境、国际环境等[28]。在宅基地制度改革政策分析中，政策环境的影响主要来自于地区经济发展的差别。不同经济发展状况下，农村人地关系、宅基地的功能属性和改革需求各不相同。因此，分析宅基地制度改革问题，首先要明确经济社会发展环境对宅基地制度改革的影响。

政策利益相关者是指由于影响公共决定也被决定影响而与政策有利害关系的个人或群体[27]。在宅基地制度改革中，涉及的主要利益相关者包括中央政府和地方政府、村集体、农户、社会资本。从诉求主张的视角来看，不同主体对改革带来的经济利益有不同的衡量标准，对公平的诉求程度也存在差异。在特定情况下，这些差异化诉求甚至可能是相互冲突的。利益相关者之间的互动直接影响到政策的制定和实施，因此，系统分析宅基地制度改革问题，重在剖析不同利益相关者的改革诉求及其对改革的潜在影响。

公共政策是政策系统的重要组成部分，是政策分析的主要对象，同时也是政策分析的产出结果。将宅基地制度改革视为一个政策系统进行分析，最终应落脚于如何调整及优化宅基地制度改革的系列政策，以破除当前宅基地制度改革面临的困局，从而更好地促进宅基地制度改革的有效推进。

2 改革环境：从地区发展环境认识其对宅基地制度改革的影响

地区的发展环境差异不仅影响农村发展，也影响农村住房属性显化和住房需求的改变，进而对农村改革和宅基地制度改革進程产生影响。

2.1 地区发展条件及农村住房属性显化与住房需求层次提升

（1）农村住房属性显化受经济发展状况影响。学术界对于住房属性已有深入的讨论，从政府的角度来看，住房属性包括社会属性和经济属性，住房的社会属性主要反映住房的社会保障功能，住房的经济属性主要体现在住房开发建设对经济的贡献。从住房消费者的角度来说，住房属性包括居住属性和投资属性，住房的居住属性是指住房的使用功能，能够满足居民基本的居住需求，住房的投资属性则指住房的增值和保值功能，能够满足居民的投资需求[29]。已有文献对城市的商品住房属性进行了深入的研究和探讨[30-31]，随着农村经济社会的发展和乡村振兴战略的深入推进，农村住房的投资属性和经济属性也逐渐显化。

在现有的制度条件下，农村住房主要承担了基本的居住和使用功能，是农户的基本保障，因此主要表现为居住属性和社会属性。《土地管理法》规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”，从法律层面限制了在农村拥有多套住房的行为，体现了宅基地和农房的基本保障功能。然而，随着农村劳动力市场的开放，农户的收入和生活条件不断提升，农户利用宅基地与住房资产进行投资的能力也逐渐提高，农村住房的投资属性和经济属性开始显现。宅基地“三权分置”即指“落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”，只有放活使用权才能在实现住房居住属性的同时，有条件地实现住房的投资属性[32]。

（2）农村住房需求层次的提升受经济发展状况影响。MASLOW的需求层次结构包括生理、安全、社交、尊重和自我实现五阶层级，当低层级的需求被满足后，人们会追逐更高层级的需求[33]。就住房领域来说，城市的公共住房一般仅能满足居民基本的生理需求和安全需求[34]，城市的合租式住房能够满足城市居民的安全需求和社交需求[35]，而拥有住房通常被认为是社会成功的标志[36]，能够满足人们的尊重需求和自我实现需求[37]。国内学者提出了租赁型需求、刚需型购房需求、改善型购房需求、投资型多套购房需求等需求层级[38-39]，以上均是围绕城市居民住房需求展开讨论，而农村居民住房需求层次尚未受到学者的关注。

农村住房同样具有多项功能。首先是满足农户最低层次的保障型居住需求，这一需求主要满足最低居住保障的生理和安全需求。随着农村经济的发展，农户生活水平不断提高，农户对住房的改善型需求也开始增长，不仅对居住面积、住房质量提出了更高的要求，房屋的配套设施、居住环境等相关的社交需求和尊重需求也受到农户的关注。随着城乡经济的融合发展、人口流动和就业的提高，通过对住房的出租、流转、抵押，农户可以实现财富的有效配置，随之而来的是住房投资属性的显化，及以满足自我实现层面的住房需求的增强。

2.2 不同发展环境下住房需求层次及属性对宅基地制度改革的影响

不同的经济发展状况下，农村住房属性和农户的住房需求层次存在差异，进而会对宅基地制度改革的进程产生影响。

（1）经济欠发达地区：保障型需求与居住属性为主。经济欠发达地区的市场活力较低、产业基础相对落后、城乡要素双向流动性较弱，农户的收入水平和生活条件较低，其住房需求层次以保障型居住需求为主。因此，基于农户基本的居住保障需求，这类地区的宅基地制度改革主要结合危旧房重建、人居环境整治等政策，并严格落实“一户一宅”政策，以保障所有资格权农户合法、平等的住房权益。并且，这类地区常年处于人口净流出状态，人地关系较为宽松，因此土地价值较低，住房的投资属性尚未显化，仍然以居住属性为主。以江西余江为例，根据中国人民大学住房发展研究中心在江西余江的实地调研，在调研的50个村组中，退出宅基地的62%仍然用于新增农户建房，由于产业发展不充分，闲置宅基地尚未得到有效的盘活利用。同时，农户对宅基地与农房资本化的担忧主要体现在丧失基本居住保障的风险，且其对宅基地使用权市场化的态度较为保守，超过半数的受访者偏向于向本集体经济组织成员流转宅基地。

（2）经济较发达地区：改善型需求为主，投资属性初显。经济较发达地区具有一定的产业基础，市场活跃度相对较高，农户收入水平和生活条件相对欠发达地区有明显改善，其住房需求层次不再局限于基本的保障型居住需求，而是对住房质量、居住环境等提出了更高的要求，产生了改善型需求。此外，基于产业发展的需要，这类地区也积极探索实现宅基地与农房的经济属性，通过引进社会资本，盘活农村闲置宅基地与农房，助力乡村产业发展。以湖南浏阳为例，浏阳通过宅改形成了“跨区流转+择位竞价+合作建房”的住房供地模式，以及“村庄建设引领+闲置盘活发力”的产业供地模式，并对农村集中居民点进行统一规划、风貌管控和配套管理，改善了农民的居住条件。

（3）经济发达地区：多样化需求为主，投资属性显化。经济发达地区的市场活跃度较高、产业基础较好、城乡要素双向流动性较强，农户的收入水平和生活条件均较高，其住房需求层次也不再局限于基本的保障型居住需求，而是呈现多元化的特征，改善型需求和投资型需求更加突出。一是这类地区提供了更加多元化的住房保障形式，并且实行了市场化的分配方式，可以满足不同农户个性化的住房需求和区位选择。二是这类地区土地价值较高，农户将“资源变资产、资产变资本”的需求十分旺盛，住房的投资属性和经济属性更加显化，因此，形成了大量的宅基地与农房抵押贷款、跨域流转等有益尝试。以福建晋江为例，晋江通过“借地退出、指标置换、资产置换、货币补偿”等多种模式探索宅基地退出机制，不再拘泥于一户一块宅基地，而是实现多种方式保障农民住房权益，满足差异化的住房需求。对于宅基地的资产化与资本化，晋江通过融资授信、综合开发、跨村流转等方式探索扩大宅基地权能，显化宅基地市场价值。

3 改革利益相关者：从不同主体利益诉求认识其对宅基地制度改革的影响

制度变迁的过程与方向取决于参与其中的多方主体互动，而参与主体主要由国家、地方政府和社会等构成[40]。在宅基地制度改革中，国家主要以中央政府为行为主体，而地方政府包括省、市、区（县）、乡镇等不同层级和不同部门的宅改行为主体，社会则包含了农民个体、农村集体、社会资本等。不同的参与主体基于理性考虑会产生各自的改革诉求，这些改革诉求存在一定的交集，但由于不同主体在价值诉求、价值理念、理性水平及社会地位等方面存在较大的差异[41]，因而其改革诉求也会有不同的表征。不同主体的改革诉求相互作用，最终对改革进程产生影响。

3.1 基于“利益最大化”的经济效率诉求

从“理性人”的假设出发，不同利益主体均基于各自“利益最大化”的原则，提出各自的改革诉求，其利益的衡量以经济利益为主。

一是地方政府的经济效率诉求。地方政府作为中央政策的执行者，在贯彻落实中央政府政策要求的基础上，也会积极寻求经济效率的最优化。市场化改革后，地方政府的行为逻辑具有“效率优先”的特征，尤其是在分税制改革后，一系列土地指标隐含了地方经济发展及治理成绩等行为逻辑，这意味着地方政府要在建设用地总量控制条件下实现土地绩效最大化[42]。在宅基地制度改革过程中，地方政府希望在保障农民建房需求的基础上，通过合理配置宅基地指标以实现效益最大化。通过宅改对闲置宅基地进行盘活利用，并对城乡建设用地进行统筹规划利用，能够提高城乡建设用地利用效率，促进地方产业和经济发展，从而实现土地绩效最大化。

二是村集体的经济效率诉求。村集体是村民利益表达的发言人，在宅基地制度改革中，村集体具有强烈的获利期望。作为农村土地资源的所有权主体，村集体可以凭借其在宅基地使用和分配中的主导地位探索村庄产业发展，实现壮大村集体经济、提升村民整体福利水平的目的。通过盘活利用农村“沉睡”的闲置土地与住房资产，村集体不仅能更好地发展乡村产业，还能够获得可观的集体收入，用于提高村民居住环境与生活条件。

三是农户的经济效率诉求。农户基于理性人的角度，积极寻求自身福利水平和收入水平的最大化。随着收入水平的不断提高，农民渴望获得与城市居民同等的住房权益，能够对宅基地和农房进行抵押、流转，从而实现宅基地和农房的资产价值，满足投资需求。通过对土地资产进行合理且有效的配置，农户能够充分利用所拥有的土地财产权益，最大化其经济收益，并提高自身福利水平。

四是社会资本的经济效率诉求。在宅基地制度改革中，社会资本主要参与农村闲置农房和宅基地的再开发利用，通过租赁、合作经营等方式获得农户宅基地和住宅的使用权或经营权，从事生产、经营活动，其根本诉求是获得经济收益。资本进入农村宅基地领域主要是通过俘获国家投资带来的宅基地增值收益来实现资本获利[43]。

改革要能够满足各方的利益诉求，同时要能够协调不同主体的诉求差异，尤其是处理好村民对宅基地流转与退出、村集体对于公共利益和村民利益、社会资本对于短期利益和长期利益的权衡和选择关系。

3.2 基于平等住房权益的社会公平诉求

公共政策的目标导向是公共利益的实现，宅基地制度改革的过程中，不同利益主体也提出了各自的公平诉求。

一是政府的社会公平诉求。长期以来，农村宅基地作为农户的生产生活资料，不仅为农户提供了基本住房保障，也有利于维持农村社会稳定，保障国家经济稳定发展。因此，在宅基地制度改革的过程中，中央政府要求严格落实“一户一宅”，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式，保障农户的合法权益，赋予农民更加充分的财产权益。对于进城落户农民，保障其合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。

二是农户的公平诉求。一方面，由于长期存在的农村建房管理制度不健全、监管不到位等问题，许多地区都存在一户多宅、一宅多户和增量停批等现象，导致集体内部农民住房权益不平等矛盾突出。另一方面，对农民住房财产属性或经济属性的限制，也导致农村居民与城市居民住房权益的差异和矛盾凸显。宅基地制度改革過程中，农户希望通过对宅基地权益的明晰和界定，使农村居民内部、城乡居民之间以及本村农户与外来农户、留守农户和外出务工农户之间获得相对公平的住房权益保障。

综上所述，不同主体的利益诉求一致性与差异性并存，导致宅基地制度改革的推进过程中存在一定的现实阻碍。因此宅基地制度改革不仅要“做大蛋糕”，还要完善分配机制，加强多主体之间改革利益诉求的有效耦合，减少改革的阻力和成本，达成改革的目的。

4 政策调整：深化宅基地制度改革的困境破解、目标确定及路径选择

4.1 改革面临的困境

（1）长期存在的制约城乡要素流动的体制机制障碍。城乡二元发展模式导致的城乡土地和住房制度的二元分割状态是客观存在的，这种城乡差异不仅直接影响土地和住房市场化配置和有效利用，也会影响和制约劳动力、资本等要素的流动和配置。二元结构导致的城乡建设用地市场分割，农村建设用地市场和住房市场规范建设相对薄弱等，是城乡建设用地统一市场建设的主要障碍。

（2）地区资源禀赋及发展环境对改革的约束。受到地理位置较差、土地生产力薄弱、生态资源有限等条件约束，一些地区缺乏有效的市场需求，使得这些地区的制度改革存在“无效供给”，而一些地区存在市场需求，却又缺乏匹配这些需求的制度改革“有效供给”。这往往会导致不同地区供需错位，不利于乡村产业振兴与发展。

（3）参与主体行动能力的限制对改革的影响。不同主体对于宅基地制度改革的知情权、参与权和决策权明显存在差异，因此，其参与改革的行动能力受到不同的限制。多数农村宅基地的市场可开发性较低，农户自身的能力难以助其提高宅基地的使用收益。集体经济组织在市场上的收益谈判力和统合管理能力较弱，难以拓展出更多的闲置宅基地开发途径以获得或提高收益。盘活闲置宅基地的交易成本偏高且政策制度的限制依旧较多，企业参与投资的预期收益和相关权益难以得到保障。政府则主要面临着经济目标和社会目标平衡的问题，不仅要平衡宅改过程中多方主体的利益诉求，还要在经济增长竞争中寻求经济效率的最优化。

4.2 改革目标

宅基地制度改革不仅涉及乡村振兴，更事关城乡发展。2017年，中共十九大提出乡村振兴战略，标志着中国的城乡关系在经历了分割和统筹阶段，开始进入融合发展时期。城乡融合发展是时代的要求，也是历史的必然。在此背景下，农村宅基地应突破单一的社会保障功能，被赋予更加多元的改革目标。

（1）促进城乡要素双向、自由流动。宅基地制度改革应当建立和完善农村建设用地市场化配置机制，在市场机制作用下，实现要素在城乡间的双向、自由流动，促进城乡统一的建设用地市场建设。

（2）带动乡村产业振兴和推动城乡产业融合发展。农村宅基地制度改革要适应并服务于乡村自身发展，通过盘活土地要素，吸引资本和人才要素，为乡村产业发展和乡村振兴提供支持，促进宜居宜业、和美乡村建设。

（3）提高农民财产收入和缩小城乡居民收入差距。农村宅基地制度改革要通过整理盘活闲置宅基地，拓宽村集体和村民的收入渠道，逐步完善抵押、转让、退出等权能，实现农民财产性收入的增加。

4.3 改革路径

（1）适应城乡融合发展趋势，逐步完善相关的体制机制建设。城乡融合强调城乡要素的双向、自由流动。宅基地制度改革不仅涉及城乡人口要素流动，也涉及城乡土地和资本要素流动，与城乡发展息息相关。在此背景下，农村宅基地制度改革不仅是建设城乡统一建设用地市场的重要内容，也是推进城乡融合发展的有力举措。政府应加快完善相关体制机制建设：一是要加快培育城乡统一的建设用地市场，适时推进宅基地、集体经营性建设用地等农村建设用地转换和流转，建立和完善农村建设用地市场化配置机制，释放农村宅基地的市场价值；二是要完善城乡建设用地管理制度，在县或乡镇层面统筹管理城乡建设用地，提高土地资源配置效率；三是要健全县—乡—村三级协作机制，增强不同层级政府和组织之间的合作关系，增强宅改的推动力。

（2）确保改革因地因村制宜，有效回应住房需求与属性变化。宅基地制度改革路径，应当视所在地区、所在村庄的资源禀赋、经济发展基础、发展规划等综合确定，循序渐进，分地分步推进。

其一，对于资源禀赋条件较差，产业基础薄弱的乡村，应当重视住房的居住属性和社会属性，进一步规范农村建房审批管理，满足农户的建房需求。要积极回应住房权益的社会公平诉求，对于本村居住的农民严格落实“一户一宅”政策，保障农户的基本住房需求；对于进城务工并且希望在城市长期稳定生活的农民，鼓励其退出宅基地并提供城市商品房购房补贴，同时可为其保留一定期限的资格权作为兜底保障。

其二，对于有一定资源禀赋和产业基础的乡村，应当重视农户的改善型住房需求，提供统规自建、农民公寓、多户联建等多样化的住房选择，同时应加强公共服务和基础设施建设。要适当显化住房投资属性和经济属性，逐步放开对宅基地和农房的出让、出租、入股、抵押、担保等行为的限制，完善相关配套制度建设，在不损害农民基本权益的基础上释放宅基地和农房的资产价值，促进乡村产业发展和农户财产收入的提高。

其三，对于资源禀赋条件和产业基础均较好的乡村，应当重视农户的多元化住房需求，满足农户对住房品质和住房财产权益的追求，可以引入更多的市场机制以满足农户对于住房的个性化需求。应允许农户利用宅基地和农房发展工商业，实现居住功能和投资功能的有效整合。要探索提高宅基地和农房的市场化程度，在有条件的地区将宅基地制度改革融入城乡统一的建设用地市场建设，实现土地要素的市场化配置，同时也可探索实现宅基地资格权的财产价值，从而最大化农户的财产权益。

（3）兼顾改革的效率与公平，加强各主体利益诉求有效耦合。宅基地制度改革还应该兼顾效率和公平两大改革诉求，在充分认识不同参与主体利益诉求的基础上，构建并完善多主体参与宅基地制度改革的协同合作机制，解决主体之间的信息不对称问题，形成多主体利益耦合的改革合力。一是要平衡好改革的经济效率与社会公平，在不损害农民及其他主體基本权益的基础上，探索共同利益最大化的改革路径，构建完善政府、村集体、农户与社会资本之间的协调机制，实现合作与共赢。二是要建立多主体参与宅基地制度改革的激励机制，提高各主体对于宅基地制度改革的认识与认同感，充分发挥多主体的耦合联动效益。三是要明确多主体参与宅基地制度改革的利益分配机制，通过对各主体的参与范围、参与事项、收益份额进行划定，避免改革中权利寻租的问题，力求共同利益最大化和利益分配的合理化。

5 结论

宅基地制度改革是一个新老问题交织、涉及面广且关乎农民基本利益的复杂问题，也是当前深化农村改革的重点和难点所在。宅基地制度改革能否回应现实问题，能否逐渐在全国范围内推进，关系到城乡统一建设用地市场的构建，也关系到中国城乡发展的未来。本文基于政策系统分析框架，遵循“改革环境—改革利益相关者—政策调整”的分析逻辑，分析了农村住房属性与住房需求层次在不同经济发展背景下的差异化特征，以及不同利益相关者的差异化改革诉求。研究结果表明：（1）宅基地制度改革的目标和定位应适应城乡融合发展的社会经济背景，要逐步破除相关制度壁垒，减少改革与发展阻力，统筹推进宅基地制度改革与城乡统一建设用地市场建设；（2）宅基地制度改革应分地推进、循序渐进，要结合当地的资源禀赋与产业基础，在保障农村居民基本居住需求的前提下，逐步实现住房的财产属性，探索适应于当地禀赋条件和发展趋势的改革目标及路径；（3）宅基地制度改革要在众多诉求中寻求“最大公约数”，要兼顾改革的效率和公平，通过构建和完善改革协调机制、激励机制与利益分配机制，提升各主体利益诉求耦合程度，以减少改革阻滞。

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Understanding the Logic of Chinas Rural Residential Land System Reform from Multiple Perspectives

LYU Ping， QIU Jun， SONG Lan

（School of Public Administration and Policy， Renmin University of China， Beijing 100872， China）

Abstract： The purpose of this paper is to conduct an in-depth analysis of the logic of rural residential land system reform based on the policy system analytical framework， from the perspectives of the reform environment and the reform stakeholders， respectively， so as to propose the corresponding reform path. The research methods include induction and deduction as well as theoretical analysis. The research results show that： 1） in the context of urban-rural integration development， the objectives and position of rural residential land system reform should adapt to the general trend of urban-rural integration development and improve the corresponding institutional mechanism construction. 2） For regions with different development environments， differentiated reform initiatives should be taken to cope with changes in housing attributes and demand levels. 3） The rural residential land system reform should not only seek the “maximum convention” of the interests of different subjects， but also consider fairness and efficiency， so as to form the reform synergy of coupling the interests of multiple subjects and reduce the obstacles and constraints brought about by the reform. In conclusion， the rural residential land system reform is a complex issue that intertwines old and new issues， involves a wide range of areas and concerns the basic interests of farmers， and should be discussed from multiple perspectives， including the reform environment， reform stakeholders and urban-rural relations， and systematically studied to clarify the reform goals and determine the reform path.

Key words： rural residential land system reform； urban-rural relationship； stakeholders； reform path

（本文責编：郎海鸥）