集体主导盘活闲置宅基地的实践路径及制度规范

摘要：研究目的：明晰宅基地的盘活形式由“农户自主流转”向“集体主导、统筹流转”的模式转变，探索集体主导盘活闲置宅基地的实践路径及制度规范。研究方法：比较分析法、逻辑演绎法。研究结果：（1）集体主导盘活的试点路径可总结为委托流转、转权流转和扩权流转。（2）路径局限：农户退出意愿掣肘盘活效率、地性转换易导致宅基地面积缩减、受让方权利名称及属性未明晰、单一赋权逻辑较难契合多元流转形式。（3）委托代理方式以及宅基地經营权的规范构造可为集体盘活路径所吸收。研究结论：宅基地用途应适当向经营性利用扩张，农村集体经济组织作为盘活主体和宅基地所有权人，应在充分尊重农户退出意愿的基础上，为受让人设立宅基地经营权，由此构建以农户退出意愿为前提的多元盘活路径。

关键词：土地法学；集体主导；宅基地经营权；农户退出

中图分类号：F321.1 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2023）05-0027-09

基金项目：国家社科基金项目“统一国土空间用途管制法律问题研究”（21BFX134）。

自新一轮农村宅基地制度改革试点以来，《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》继续强调“稳慎推进农村宅基地制度改革试点”，所有权、资格权和使用权“三权分置”的有效实现方式仍为改革重点，同时，关于闲置宅基地和闲置住宅的多元盘活利用方式的探索也逐步成为改革重心。目前，有关宅基地制度改革的试点成果和理论研究集中于“农户自主流转”范畴，宅基地“三权分置”施行后，学者致力于从经济学、法学、社会学等不同视角诠释农户流转宅基地的方式以及农户与社会主体间的权利关系，而作为宅基地所有权人的“集体”①却被忽视，在流转中仅发挥监督管理的公法职责。然而近年来，有关集体盘活闲置宅基地的改革政策相继出台，农业农村部印发的《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》提出：“鼓励有一定经济实力的农村集体经济组织对闲置宅基地和闲置住宅进行统一盘活利用。”2019年修正的《土地管理法》规定：“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”《农村宅基地管理暂行办法》（征求意见稿）强调集体作为宅基地所有权人的法律地位，第7条规定：“农村集体经济组织按照宅基地所有权归属，代表集体行使宅基地所有权。”质言之，“集体主导盘活闲置宅基地”不仅是“三权分置”中“巩固和落实宅基地集体所有权”的关键步骤，更是宅基地集体所有权行使机制的重要实现方式，以强化宅基地所有权的权利功能。因此，“集体主导盘活闲置宅基地”的本质为宅基地所有权行使机制的实现，以助力于新一轮农村宅基地制度改革。

部分试点地区强调集体在盘活利用闲置宅基地中的主导作用，并开始探索集体统一盘活模式。上海市奉贤区、浦东新区鼓励村民将闲置宅基地流转至集体，由集体对外统一招商、公开交易②。浙江省龙泉市鼓励专业化、规模化流转，鼓励村集体或其他市场主体统一流转闲置宅基地③。浙江省玉环市则明确闲置宅基地必须先由村集体统一收回再进行流转④。理论界有学者倡导发展宅基地及地上房屋的统筹利用模式，通过收购、统租、托管等方式收回闲置宅基地后，由集体规模化利用宅基地及农房[1]；部分学者从农户意愿的视角出发，探索集体盘活闲置宅基地的可行性[2]；也有学者认为应将农户和集体作为盘活宅基地流转的两类主体，厘清农户盘活和集体盘活的不同路径[3]；另有学者提倡构筑“农户自决”和“集体主导”宅基地流转的双重路径[4]。

基于此，“集体主导盘活闲置宅基地”成为宅基地制度改革的趋势。本文从法律关系及权利构成的法学视角出发，在总结试点地区集体盘活闲置宅基地改革模式的基础上，对比分析各流转路径的优劣势，以此探索符合实践需求和赋权逻辑的集体盘活模式①。

1 集体主导盘活闲置宅基地的路径优势与价值回归

1.1 路径优势：较之“农户流转”

农户自主流转宅基地的方式不外乎转让、互换、赠与、出租、入股、合作经营等，但随着改革实践的深入，农户自主流转的路径局限逐渐暴露：第一，以转让、互换、赠与为例，多数试点地区将流转对象限于符合宅基地申请条件的本集体经济组织成员②，或扩张至市、县区域内的符合申请条件的集体经济组织成员③。原因在于宅基地使用权取得的身份限制导致农户转让、互换、赠与宅基地的流转范围有限。第二，以出租、入股、合作经营等方式盘活宅基地的路径虽引入了社会主体，但宅基地面临零散化流转、碎片化利用的窘境[3]，单一农户的宅基地面积有限，自主流转于集体外的面积较少，难以吸引社会主体投入大量资金开发经营宅基地，碎片化的流转方式极大折损了宅基地的财产价值，难以构筑起收入可观的规模产业。第三，宅基地的盘活利用过程涉及较多法律问题，农户因不具有专业性或存在短期逐利行为而极易引发交易纠纷[5]。一方面，规范的流转合同、标准地价、有约束力的市场规则尚缺失，农户可能因不具有流转经验和法律知识而产生合同纠纷。另一方面，农户在自主流转中易产生短期逐利的违约行为[6]，损害受让方利益，如画家村的农户因房价上涨等原因纷纷违约，将流转于画家们的房屋收回[7]；安徽省某村民宿开发过程中，因经营者营利较好，农户违约收回宅基地自主经营，但因未形成统一的经营规模和产业形式，最终导致经营不善[1]。

对比之下，集体主导盘活的路径优势不言自明。集体盘活有利于宅基地的规模化经营、集约化管理，便于吸引社会主体投资、形成规模产业[8]，促进宅基地财产价值的充分释放。集体主导形式以集体对零散宅基地的整合为基础，其优势在于统合、整治碎片化的宅基地。集体可采取集中建设新村、旧村改造等方式进行宅基地整治，最大限度整合、扩大闲置宅基地的流转规模。农村集体经济组织作为特别法人，投资经营者更希望与集体进行交易合作，以提升交易的稳定性和开发经营的持续性。统一的交易主体更利于提升宅基地经营、流转、收益管理等方面的专业性，更利于统一规范流转合同、明晰双方权利义务关系，更易形成秩序化的宅基地流转市场。

因此，闲置宅基地的盘活利用形式，逐步由单一主体（农户）流转的供给模式，向集体统一盘活的模式转变，形成不同主体协同盘活闲置宅基地的改革局面[3]。

1.2 价值回归：宅基地所有权

集体主导盘活闲置宅基地不仅是实践路径的迭代供给，更是宅基地所有权回归私权的价值体现。宅基地制度改革进程中，实践模式和理论供给存在两处不当偏向：第一，置重于“保障农户资格权”和“放活宅基地使用权流转”的路径探索，忽视“落实宅基地集体所有权”的改革要求；第二，置重于集体在宅基地制度改革中的监督管理作用，以公法视角规制集体职责，而忽视私法领域中作为宅基地所有权人集体的意思自治，阻碍宅基地所有权应有权能的发挥。

公法逻辑的规范设计与宅基地的保障功能相辅而行[9]，而私权逻辑的规范缺失是宅基地财产功能难以落地的原因之一。宅基地上的私权规范不仅体现为宅基地使用权的权能拓展，也应置重于宅基地所有权的权利行使。为了释放宅基地更多的财产价值，学者开始探索“宅基地使用权”的无限制流转，但问题在于立法规范中宅基地使用权的去身份化始终难以达成。于此情形下，集体对宅基地的重新赋权可成为宅基地上权利“去身份化”的重要方式。换言之，宅基地使用权的流转限制不意味着宅基地财产功能的限缩，宅基地所有权权利价值的回归，即集体主导行使宅基地所有权也可充分发挥宅基地的财产属性。从广义上看，对宅基地的分配、调换、收回、监督管理等均为宅基地所有权权利行使的体现，但多数行使方式具有“公权”面向，真正私权领域的宅基地所有权的权利行使应回归占有、使用、收益、处分等核心权能，尤其是处分权能和收益权能的落实。集体作为宅基地流转交易合同中的民事主体，基于意思自治与受让方建立平等的权利义务关系，可获取宅基地流转收益的相关费用，而非“公权”面向下的增值收益调节金。集体将宅基地所有权的占有、使用、收益等权能流转于受让方，由此派生出的权利以宅基地所有权为母权，集体为受让方重新赋权，以区别于农民的宅基地使用权，无身份性及人役性限制。此为宅基地所有权私权功能的回归和体现。集体主导盘活闲置宅基地是集体行使宅基地所有权的直接路径，在显化宅基地所有权处分、收益等权能的同时，也有利于巩固集体的所有权人地位。因此，真正私权面向的“宅基地所有权行使”可通过“集体主导盘活闲置宅基地”的实践方式实现。除公法逻辑的规范设计外，“集体”主体的规范缺失也是宅基地所有权私权属性被忽视的重要原因之一，因而亟需宅基地所有权主体的立法规范填补集体盘活宅基地的路径缺陷，实化宅基地所有权主体的规范样态，以利于扩充宅基地所有权的权利内容。

2 集体主导盘活闲置宅基地实践模式的法表达

笔者通过梳理各试点地区的路径模式，总结出三种主要盘活路径：委托流转、转权流转以及扩权流转。

2.1 委托流转

委托流转表现为“农户委托+集体代理”的形式。浙江省嘉兴市秀洲区鼓励农户将闲置宅基地（农房）委托村集体经济组织统一流转，农户向本村集体经济组织申请委托代理，签署委托合同，由村集体向农村产权交易平台申请委托挂牌交易，可采取出租、入股等流转形式①。浙江省龙泉市“积极引导推广委托流转”，村集体可根据农户意愿，依法依规组织规模化整村流转。农户委托村集体流转宅基地（农房）使用权，鼓励受托方与外来客商、企业合作，以租赁等盘活形式实现宅基地的优化利用。农户与集体签订《农房委托流转协议书》，集体全权代表农户办理宅基地流转相关手续，包括信息发布、签订合同、租赁交易等，受托方集体与受让方投资者签订流转合同。集体的盘活方式包括：委托出租（农户将闲置宅基地委托集体对外租赁）、合作开发（农户将闲置宅基地委托集体进行开发利用）、入股经营（集体将闲置宅基地以折价方式入股参与经营）②。此外，上海市浦东区鼓励农户将宅基地使用权流转至村集体，由集体对外出租、统一招商。合肥市庐阳区三十岗乡也采“农户授权委托+村集体规范管理”[10]的委托流转形式。

综上，委托流转过程涉及农户与集体的委托协议、集体与受让方的流转协议，集体规模化流转宅基地的形式包括出租、入股、合作开发等，农户虽非流转协议主体，但可基于委托协议约定收取租金或与集体协商确定分红比例。

2.2 转权流转

囿于宅基地使用权人的身份限制，部分试点地区选择将宅基地调整为集体经营性建设用地，由集体入市交易。《玉环县农村宅基地流转实施办法（试行）》第16条明确“农村空闲宅基地流转，必须先由村集体统一收回，再进行流转”第19条规定，应将农村宅基地调整为集体经营性建设用地，引入社会资本，公开入市交易。贵州省湄潭县提倡“探索退出宅基地统筹利用政策”，探索宅基地依法依规转为集体经营性建设用地入市的方法路径③。湄潭县采“分割登记入市”模式，社会主体所取得的土地性质被登记为综合类集体建设用地④。四川省泸县实施“共建共享”模式，将社会主体取得的权利登记为集体经营性建设用地使用权⑤。湄潭县与泸县存在模式差异，前者以农户退出宅基地为前提，后者则在流转期限届满后，由农民恢复享有宅基地使用权。

理論研究中，有学者提倡“转权”路径[11]，认为转权路径可弥补宅基地不能在集体外流转的缺陷。也有学者认为宅基地使用权流转应采“退出—出让”模式，本质为宅基地的退回和集体的出让，社会主体从集体处取得一定期限的建设用地使用权，到期后农民可恢复对宅基地的权利[12]。在地性转变后，集体将之入市交易，与受让方进行磋商，集体为受让方办理集体经营性建设用地使用权出让手续，并收取土地出让收益或增值收益金。伴随着“地性转换”，交易土地的用途范围将大幅扩张，比起委托流转中宅基地的“乡村产业”发展用途，集体经营性建设用地的用途范围更加广泛。

2.3 扩权流转

与转权流转相区别，扩权流转①在不改变宅基地性质的基础上，由集体为占有使用宅基地的受让方设立宅基地经营权。该流转方式以《三亚市农村闲置宅基地盘活利用管理办法（试行）》（以下简称《三亚办法》）的规定内容为典型②。《三亚办法》适用于农村集体经济组织盘活利用闲置宅基地的情形，“集体盘活利用”是指“在宅基地收回、退出和整治的基础上，农村集体经济组织通过出租、入股或者其他方式流转宅基地经营权，宅基地经营权人开发利用宅基地的行为”③。《三亚办法》中，宅基地经营权的流转以集体收回宅基地、农户自愿退出宅基地以及集体自主开展宅基地整治为前提。集体可与受让方就宅基地经营权流转的方式、期限、价款等进行协商并签订宅基地经营权流转合同④。受让方享有宅基地经营权，有权在合同约定的期限内占有宅基地，依法开展生产经营并取得收益。经集体同意，受让方可将宅基地经营权流转给第三人，也可依法用宅基地经营权向银行抵押贷款⑤。扩权流转表现为“农户退出宅基地+集体流转宅基地经营权”的形式。与委托流转相比，扩权流转以农户永久退出宅基地为基础，由此农户的退出意愿将成为流转能否顺利实施的重要前提；与转权流转相比，扩权流转未改变宅基地的性质，由集体将宅基地直接流转，程序更为简易，避免了“转权”可能带来的宅基地急剧缩减的风险。

3 集体主导盘活闲置宅基地实践模式的制度局限

3.1 农民退出意愿掣肘集体盘活

除委托流转外，转权和扩权流转以宅基地退出为流转前提。具言之，农户将宅基地退回给集体，集体恢复对宅基地的直接占有及使用，或将其转变为集体经营性建设用地进行流转，或直接为受让方设立宅基地经营权，流转过程均以农户退出宅基地为前提。因此，当农户不愿退出宅基地时，集体无法实现对目标宅基地的占有、使用、整治和规划。

农户退出宅基地的意愿和效率在不同地区差异较大，集体经济实力、农户经济状况、退出补偿手段、住房保障及社会保障的不足、农户的乡土情结以及相关立法规范的缺失等各类因素抑制了农户的退出意愿、制约了农户退出闲置宅基地的进程。各试点地区推出了促进农户退出闲置宅基地的多种改革措施，如集中安置、货币补偿、指标置换、地票交易、两分两换等有偿退出形式，但经济上的一次性补偿难以弥合城乡二元体制下农民在社会保障、住房保障、养老保障等各方面的缺失，况且还包括经济之外的抑制因素，如乡土情结、宅基地私有权属的认知等主观因素。因而不同地区农户腾退宅基地的效果差异较大，农户退出机制的完善仍需较长的改革时间。基于此，当农户不愿退出时，转权和扩权路径难以施展，集体无法直接支配宅基地，宅基地规模化的开发经营难以实现。那么需要思考的是，集体盘活闲置宅基地是否必须以农户退出为前提？在农户不愿退出的情况下，集体如何进一步开展盘活利用？相较之下，“委托代理”形式的选择更契合拒绝退出宅基地的农户的意愿。因而当农户退出意愿掣肘集体盘活、影响盘活效率和流转规模时，委托流转中的“委托代理”方式可为集体盘活路径所吸收。

3.2 宅基地急剧缩减的路径风险

转权路径以“地性转换”⑥为理论支撑。虽然理论上集体经营性建设用地使用权、宅基地使用权的体系划分存在争议⑦[13-14]，但二者均属于集体土地，仅用途有所区分。实践中，农用地转为非农用地这一“地性转换”的情形时有发生，由此集体土地的具体用途转换具有可操作性。转权路径与农用地转为非农用地的“地性转换”过程相似，因而转权路径具有一定的实践基础，同时也符合我国“三块地”改革协同联动的内在要求。

但转权流转具有较大的路径风险：第一，就“分割登记入市”以及“共建共享”模式而言，同一宗地上，农户享有宅基地使用权，而受让方取得集体经营性建设用地使用权，如此，地块属性被割裂，既是宅基地，又是集体经营性建设用地，交错混杂、难以界分，加剧土地的碎片化利用[15]，造成土地流转的混乱。第二，我国闲置宅基地的面积较大，若均以转权形式盘活，将导致宅基地面积大幅缩减。一方面，新增农户申请获得宅基地的权益可能无法保障；另一方面，宅基地的缩减增加农民侵占耕地建房的可能性，由此威胁耕地红线和粮食安全。同时，由于集体经营性建设用地使用权具有较高的流转价值，易获得可观的经济收益，因而实践中尚未开通集体经营性建设用地转变为宅基地的有效通道[16]。基于此，单向的地性转换将极大缩减宅基地的可利用面积，损害农民居住权益。第三，转权路径面临审批手续复杂、效率低下的弊端，需符合土地规划，经过严格审批手续才能实现地性的转换，且审批流程涉及公权力的介入，易遭受公权力的掣肘。地性转换下土地流转价值的极大反转也极易产生土地入市寻租、以权谋私的违法行为。因此，当集体经营性建设用地转变为宅基地的有效通道尚未开通时，转权路径将直接导致宅基地面积急剧缩减，损害农民居住权益，威胁耕地红线。

3.3 受让方权利名称及属性模糊

扩权流转中，集体为受让方设立宅基地经营权，但宅基地经营权的权属性质仍需进一步明晰。在委托流转中，各试点模式未明确受让方取得的权利名称及权属性质。上海市《奉贤区农村宅基地使用协议（试行）》规定农户、集体与流入方共同签订流转合同文本，明确宅基地使用权流转各方享有的权利和义务。该试点地区将受让方取得的权利称为“宅基地使用权”，但问题在于立法规范中宅基地使用权的取得具有身份限制，权利本身禁止向外流转，因而将宅基地使用权作为委托路径下社会主体取得的权利应以立法内容的修改为大前提。浙江龙泉将集体对外流转的权利称为“农房（宅基地）使用权”，而更多的委托模式则回避该问题，或以“使用权”统称。

质言之，委托流转中，农户委托、集体流转、受让方开发的模式构筑成三方主体对宅基地的利用，与宅基地“三权分置”的理念相吻合，且委托流轉不以农户退出为前提，既保障了农户资格权，也显化了集体主导的盘活优势。但该路径也面临宅基地“三权分置”同样的制度困境，即“三权”的权利结构及权属性质未有定论，尤其是社会主体一方取得的权利性质如何定位仍待探索。同样，扩权流转中，社会主体通过出租、入股或其他流转方式取得的权利能否被宅基地经营权所涵盖，该权利如何定性、权利内容为何仍待证成。

3.4 单一赋权逻辑难以契合多元流转形式

集体盘活的流转形式不明晰是导致受让方权利不明确的主要原因之一。综合各模式来看，集体可通过出租、入股、合作经营、抵押等方式流转闲置宅基地，多样的流转方式使得宅基地上的权利属性更加模糊。在债权性流转和物权性流转方式并存的情况下，受让方取得的权利类型应否加以区分？出租作为债权性流转方式，集体与受让方之间仅成立租赁关系，而入股、抵押则归属于物权性流转方式，在扩权流转中，受让方取得的权利能否被统称为宅基地经营权？事实上，集体流转宅基地的方式与集体经营性建设用地使用权的入市方式以及国有建设用地使用权的流转方式相似，均包括出租、出让等，但国有建设用地的“出租”区别于一般债权性租赁，有学者将其解释为一种特殊的建设用地使用权的设定方式，是意在分期支付出让金的特别“出让”[14，17]，因而可将出租作为建设用地使用权的设立方式之一，将承租所取得的土地使用权视作一种特殊的、带有物权属性的建设用地使用权[18]。那么，集体“出租”闲置宅基地的法律定位有待思考，集体“出租”能否作为宅基地经营权的设权方式存在疑问，社会主体所取得的权利如何与各流转方式相匹配亟待制度供给。质言之，集体盘活模式中的单一赋权逻辑能否契合多元流转形式尚存疑问（表1）。

4 集体主导盘活闲置宅基地的路径规范

4.1 探索以农民意愿为基础的多元盘活路径

农民退出宅基地的意愿掣肘集体盘活，但“集体主导”并不意味着农民必须完全退出闲置宅基地，“委托代理”也可作为处理同宗宅基地上农民与集体法律关系的路径供给。同时，因转权流转易导致宅基地急剧缩减、损害农民居住权益，因此应严格限制转权路径的适用。扩权流转虽存在路径缺陷，但该路径为受让方取得的权利提供了初步的制度供给——宅基地经营权。因而“集体主导”的路径建构应综合各模式的利弊、取长补短。同时，农民的退出意愿也应区分为不愿退出、暂时性退出和永久性退出，该退出意愿的选择应与农村宅基地制度改革部分试点地区所强调的宅基地资格权、宅基地使用权①的权利状态相对接，如此更利于宅基地制度改革的衔接和融合。农民基于集体成员身份取得宅基地资格权，同时享有宅基地上的用益物权——宅基地使用权。其中，暂时性退出的本质为“保留宅基地资格权、退出宅基地使用权”，永久性退出的本质为“同时放弃宅基地资格权和宅基地使用权”。

首先，当农户不愿退出宅基地时，农户可选择将闲置宅基地委托集体代理，经集体统合、整治后，将宅基地流转于受让方以供其经营开发，受让方取得宅基地经营权。其次，可借鉴浙江龙泉及四川泸县有期限退出、期限届满可回购的模式，由农民自主选择在一定期限内完全退出闲置宅基地，即退出宅基地使用权，集体将退出的宅基地收回，经整合后进行流转，受让方取得宅基地经营权，当期限届满时，农民可基于保留的宅基地资格权选择优先回购退出的宅基地，或给予其地票用于购置宅基地，或为退出农户提供集中的居住安置，该路径可理解为集体为农户保留了社会主体在宅基地上权利灭失后恢复宅基地占有、重新确认宅基地使用权的资格。最后，当农户选择永久退出宅基地时，宅基地资格权和宅基地使用权同时灭失，扩权路径可直接适用，同时在严格遵守土地用途管制的前提下，可通过转权路径以达至闲置土地的流转利用。特殊情形下，集體可主动收回宅基地，如未按批准用途使用宅基地，村内无主、绝亡户的宅基地，非法转让宅基地或住房等情形，集体可盘活利用该部分收回的宅基地。

概言之，多元路径可总结为：路径一，不愿退出+委托代理+宅基地经营权流转；路径二，愿意退出（保留宅基地资格权、退出宅基地使用权）+宅基地经营权流转+期限届满回购或恢复；路径三，愿意永久退出（同时退出宅基地资格权和宅基地使用权）+宅基地经营权流转或转权流转（图1）。多元路径的协同适用及模式整合在尊重农民退出意愿的前提下，既能发挥集体主导盘活的优势，又能保障农民的居住权益不致损害，同时为受让方“赋权扩能”，以宅基地经营权显化受让方享有的权利、为受让方取得的权益提供制度保障。

4.2 宅基地经营权的制度供给及规则设计

《三亚办法》中的宅基地经营权可作为多元路径中受让方取得的权利名称，同时该权利内涵及属性仍需明晰。与宅基地使用权的保障性、身份性、限制流转属性相区别，宅基地经营权无人役性特征、可用于开发经营。宅基地经营权派生于宅基地所有权，是受让人占有、使用、收益、处分宅基地的权利，其核心权能体现为经营权能和收益权能，受让人可在合同约定和法律规定的范围内在宅基地上开展生产经营活动并取得收益。宅基地经营权人无身份限制，社会主体或集体成员均可成为宅基地经营权人，受让人可出租、入股、抵押、再流转宅基地经营权。就权利属性而言，宅基地经营权与土地经营权①相类似，无论归属于债权还是物权，当辅以登记手段时，即取得一定的对抗性[19]，足以保护权利人，因此不同的属性定位不存在对抗性上的法效果差异。但从制度设计的角度，权属定位是权利得以规范的基础，笔者更倾向于物权属性，但非生发于宅基地使用权的次级用益物权，而是来源于宅基地所有权，由集体为受让人设立。路径二、三中的宅基地使用权已灭失，由此宅基地经营权的物权定位不存在理论冲突。但路径一中，宅基地使用权仍由农民享有，两种用益物权会否产生冲突仍需解释。本质上，路径一的委托代理区别于一般代理行为，近似于“宅基地信托”[20]模式。在委托期间，农民享有的宅基地使用权可视为期限性的冻结或灭失，此时由集体再次设立宅基地经营权不会违背“一物一权原则”，也无须引用德国的次地上权理论，更不会产生宅基地占有使用的冲突。此外，“出租”等债权性流转方式，应类比国有建设用地使用权中“出租”的设权方式，受让方所“承租”的宅基地经营权通过登记被赋予了一定的物权属性。

具言之，集体与受让方签订宅基地经营权流转合同，合同内容一般包括：双方当事人基本信息、宅基地的坐落面积、流转期限和起止日期、流转方式、流转价款、宅基地的用途、双方权利义务、合同到期后地上附着物的处理规则、宅基地被依法征收、征用、占用时有关补偿费的归属、违约责任等②。集体流转方式包括出租、入股、抵押、合作经营等。宅基地经营权人在土地用途管制以及流转合同的约定范围内享有占有、使用、经营、开发宅基地的权益，经集体同意后，宅基地经营权人可进行宅基地经营权的再流转，如转让、互换、出租、抵押。当期限届满后，集体若继续流转宅基地经营权，在同等条件下，原宅基地经营权人具有优先受让权，享有以同等条件优先续约的权利。合同到期后的地上构筑物、建筑物、附着物的处理规则由合同事先约定，未约定的，协商解决。流转期间宅基地被依法征收的，地上物的处理规则遵循合同约定，未约定的，双方协商。一般而言，由宅基地经营权人投资建造的地上物的价值补偿由该权利人取得，宅基地经营权人还应取得剩余年限内宅基地经营权对应市场价值的补偿费。

4.3 盘活主体与所有权人的辩证统一：农村集体经济组织

宅基地所有权人与代表行使的权利主体存在立法规范上的不一致。《土地管理法》第9条规定，宅基地属于农民集体所有。《民法典》第96条规定农村集体经济组织为特别法人，第262条明确村集体经济组织、村民委员会、村民小组等代表集体行使所有权，由此，农村集体经济组织被定义为“代表”农民集体流转宅基地的主体。基于此，宅基地所有权的归属、农民集体和农村集体经济组织的主体内涵等问题存在理论争议。笔者认为，对农村土地所有权主体的认知应以土地所有制和所有权的关系为逻辑起点[21]。质言之，农民集体是政治层面所有制的主体形态，而农村集体经济组织是私法层面的所有权的主体形态，后者是前者的私法形式，是农民集体法人化改造的结果[22]。农村集体经济组织被赋予特别法人地位，目的正是为了填补私法层面的集体土地所有权主体虚置的漏洞[23]。二者在资产范围、职能规则、成员构成等方面具有一致性。从这个意义上来说，宅基地所有权人以及盘活宅基地的权利人均为农村集体经济组织，土地所有权人和代表行使权利人归为同一主体，而闲置宅基地盘活利用的主导者即为农村集体经济组织。

农村集体经济组织作为盘活主体，处于主导地位、桥梁地位，兼具私主体功能和公主体职责。路径一中，集体与农户签订委托流转协议，明确流转范围、委托期限、收益分配等内容，同时集体与受让方签订宅基地经营权流转协议，明确经营范围、流转期限、流转价款等。农户的委托行为与“宅基地使用权信托”[20]具有相似的法效果，委托人农户具有“信托受益人”的法律特征[24]。路径二、三中，农户的退出以集体对退出宅基地的经济性补偿为前提。而后集体以所有权人身份与受让方签订流转协议，由集体获取流转收益。此外，盘活过程涉及对宅基地收回、整治、用途、流转形式的选择，农村集体经济组织作为全体成员的集合，表决程序当经农村集体经济组织成员大会三分之二以上成员同意，或由成员大会授权的成员代表大会三分之二成员同意。

4.4 实施弹性宅基地用途管制制度

国土空间规划的用途管制以及立法规范的制度供给是集体能否高效盘活闲置宅基地的两个前提要素。一方面，宅基地的盘活利用以宅基地用途范围的拓展为前提，随着进城农民的增多，闲置的宅基地体量也持续增加，因此闲置宅基地盘活利用、宅基地流转等均以宅基地的弹性用途发展为前提，除居住功能外，应积极探索宅基地“居住+X”的功能[25]，如乡村旅游、餐饮民宿、农产品加工等。另一方面，因宅基地使用权人具有身份限制，将宅基地财产功能的发挥寄托于宅基地使用权权能的完善难度较大，如此，可以从宅基地所有权出发，丰富和拓展宅基地上的权利形态，赋予受让方宅基地经营权，以吸引投资者开发经营宅基地。基于此，立法规范应适当增加宅基地的经营性用途、完善宅基地经营权的制度内容。

在实施弹性用途管制的情况下，宅基地的开发利用也应进行必要的限制和监管。首先，宅基地的经营性利用应限于与乡村产业有关的项目，以区别于集体经营性建设用地，防止宅基地的无序开发和流转。其次，应设立农房专用的宅基地保有量，设立宅基地的用途管制红线，明确宅基地使用的最低面积标准、空間分布红线[8]，规范限制流转的宅基地的类型以及空间范围，以保障农民基本居住需求。最后，农户选择永久退出宅基地、将宅基地复归集体的，立法应设定永久退出的限制条件，如退出后至少有一套可供居住的房产等，对于选择暂时性退出的农户，应赋予其一定条件下申请恢复宅基地占有使用的权利。

5 结语

随着宅基地制度改革的深化，农户自主流转宅基地的路径面临权利主体身份限制、盘活效率低、碎片化利用、易引发交易纠纷等困境，集体主导盘活闲置宅基地逐步成为宅基地制度改革的重心。越来越多的试点地区鼓励集体对闲置宅基地进行规模化、专业化的盘活利用，探索宅基地及其上房屋的统筹利用模式。事实上，集体统筹作用的施展不仅是改革路径的迭代创新，更利于宅基地所有权的权能完善以及宅基地本身的价值拓展，同时利于夯实集体的所有权人地位。笔者倡导探索以农民退出意愿为基础的多元盘活路径，同时引入宅基地经营权作为受让方享有的权利。当然，集体主导盘活闲置宅基地的相关配套制度亟待填补，如宅基地经营权登记制度、流转收益分配制度、农民退出的补偿方式、宅基地弹性用途的开发与限制等。

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Practice Path and Institutional Norms of Idle Rural Residential Land Redevelopment Led by Rural Collectives

LUO Yawen

（Law School， Nanjing University， Nanjing 210093， China）

Abstract： The purposes of this paper are to clarify that the form of rural residential land redevelopment gradually changes from the mode of “farmers transfers” to the mode of “collective-led transfers”， and to explore the practice path and institutional norms of collective redevelopment. The methods of comparative analysis and logic deduction are employed. The research results show that： 1） the paths can be summarized as entrustment path， transfer right path and extension right path. 2） Path limitations include that farmers willingness to withdrawal impedes transfer efficiency， land type conversion is likely to induce the reduction of rural residential land area， the name and attribute of transferees right are unclear， and the single right is difficult to match the multiple transfer form. 3） The agent mode and the management right of rural residential land can be absorbed by the path of collective redevelopment. In conclusion， rural residential land use types should be expanded to commercial purpose， and rural collective which is the owner of rural residential land should set up the operational right of rural residential land for the transferee on the basis of fully respecting the farmerswillingness， so as to construct a multiple path based on the farmers withdrawal willingness.

Key words： land law； collective led； operational right of rural residential land； farmers withdrawal

（本文责编：仲济香）

①“集体”的含义存在多种理解，如农民集体、农村集体经济组织、成员集体等，笔者认为“集体主导”中的集体可定义为农村集体经济组织，详见后文解释。为简便表达，文中以“集体”称之。

②参见《上海市奉贤区农业农村委员会关于下发〈奉贤区农村宅基地使用协议（试行）〉、〈奉贤区农村宅基地及房屋使用权流转合同范本（试行）〉的通知》 《奉贤区农村宅基地使用协议（试行）》 《浦东新区农村村民住房建设管理实施细则》。

③参见龙泉市农业农村局《關于进一步做好农村农房（宅基地）流转工作的通知》 《龙泉市人民政府关于印发〈关于开展农村宅基地“三权分置”改革工作的若干意见（试行）〉的通知》。

④参见《玉环县农村宅基地流转实施办法（试行）》第16条。

①从广义上看，集体对宅基地的盘活利用形式较为多样，例如农用地复垦、宅基地再分配、公益事业及公共设施建设等。本文置重于投资者、社会主体或流转受让方在目标宅基地上的利用方式，即闲置宅基地在集体内外的规模性、经营性流转，因此前述各类盘活方式不在本文论述范围内。

②参见《青岛市农村宅基地使用权流转管理办法（试行）》第11条、第12条、第13条；《定远县农村宅基地流转管理办法（试行）》第10条、第13条。

③参见《覃塘区农村宅基地使用权流转管理办法（试行）》第12条、第13条、第15条；《义乌市农村宅基地使用权转让细则（试行）》第7条。

①参见《秀洲区农村宅基地自愿有偿退出和流转管理办法（试行）》。

②参见龙泉市农业农村局《关于进一步做好农村农房（宅基地）流转工作的通知》（http：//www.longquan.gov.cn/art/2022/12/16/art_1229384788_59136564. html），《龙泉市人民政府关于印发〈关于开展农村宅基地“三权分置”改革工作的若干意见（试行）〉的通知》（http：//www.longquan.gov.cn/art/2022/7/26/ art_1229382448_2412807.html）。详见前述通知中《农房委托流转协议书》 《龙泉市闲置宅基地和闲置农房盘活利用工作实施方案》 《闲置农房（宅基地）使用权网络竞价交易程序》等附件，最后访问日期2023年2月1日。

③参见《湄潭县农村宅基地制度改革试点实施方案》 《中共湄潭县委办公室 湄潭县人民政府办公室关于印发〈湄潭县农村宅基地制度改革试点实施方案〉的通知》。

④参见《湄潭县综合类集体建设用地分割登记入市工作方案》 《全国首例宅基地在湄潭成功分割登记为集体经营性建设用地》，贵州政研网，http：//www. gzswzys.gov.cn/mobile/content.aspx id=63ac0232-68b2-4526-a3b2-a1326ccd8e36&ivk_sa=1024320u，最后访问日期2023年2月1日。

⑤参见《泸县农村宅基地共建共享暨综合开发的指导意见（试行）》。

①之所以称之为“扩权流转”，是因为集体在宅基地所有权、宅基地资格权以及宅基地使用权之外，又创设出宅基地经营权这一概念。

②参见《三亚市人民政府关于印发〈三亚市农村闲置宅基地盘活利用管理办法（试行）〉的通知》。

③参见《三亚市农村闲置宅基地盘活利用管理办法（试行）》第2条。

④参见《三亚市农村闲置宅基地盘活利用管理办法（试行）》第29条。

⑤参见《三亚市农村闲置宅基地盘活利用管理办法（试行）》第19条。

⑥“地性转换”并非法律术语，而是对实践情况和社会现象的一种概述，理论观点和学术表达也存在较大差异。本文中的“地性转换”主要指宅基地与集体建设用地之间的农村土地具体用途的转换，而不包括集体土地与国有土地之间的土地权属的转换。

⑦有学者认为集体建设用地分为集体经营性建设用地、集体公益性建设用地以及宅基地。《民法典》的立法体例将宅基地使用权与建设用地使用权相并列，因而也有学者认为集体建设用地使用权仅包含经营性建设用地使用权和公益性建设用地使用权，宅基地使用权不属于集体建设用地使用权的范畴。

①参见《秀洲区农村宅基地自愿有偿退出和流转管理办法（试行）》 《玉环市农村宅基地改革试点方案（试行）》 《覃塘区农村宅基地使用权流转管理办法（试行）》 《龙泉市农村闲置农房（宅基地）使用权流转暂行办法》等。

①《民法典》第339条、第340条规定了承包地上土地经营权的相关内容，尚未明确土地经营权的权利属性，但第341条赋予土地经营权一定的登记能力。

②参见《三亚市农村闲置宅基地盘活利用管理办法（试行）》第25条。