新中国城乡关系演变的特点及启示

陈俭

摘要：新中国城乡关系的演进经历了四个阶段：1949—1952年：城乡互助互惠；1953—1978年：城乡分割制度的形成与固化；1979—2002年：城乡分割制度的解构与城乡关系的失衡；2003—2015年：城乡统筹与城乡一体化趋势。新中国城乡关系演变的过程主要是政府与农民的博弈过程，农民负担了工业化、城市化的大量成本，城乡关系演变的动力来自国家发展战略。从新中国城乡关系演变的历史经验显示：城乡关系的稳定首先要明确城市与乡村的和谐共生关系，坚持共享发展，构建民生为导向的考评机制，新型城乡关系的构建还需保障农民市场主体地位。

关键词：城乡关系；二元体制；城乡分割；城乡统筹；城乡一体化；城乡协调发展；社会保障

中图分类号：C912；F291.37 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2016）06-0048-05

新中国成立60多年来，我国经济社会获得了巨大发展，但是，农业、农民和农村问题一直是制约我国经济社会发展的短板，城市与农村发展失衡已严重阻碍了我国经济社会的可持续发展，这必然引起了党中央、国务院的高度重视。党的十八届五中全会明确指出要“推动城乡协调发展，健全城乡发展一体化体制机制”，客观上要求我们在城市高速发展的同时要重视农村的发展，促进新型工业化、信息化、城镇化与农业现代化同步发展，改革二元体制，走城乡一体化道路。当前，对我国城乡关系的研究主要集中在城乡一体化、收入分配、公共产品供给以及农民工市民化等方面，这些多是对城乡关系某一侧面的实证分析，而对城乡关系发展演变的历史及其特点进行整体研究的成果还比较少。笔者以经济史的视角，通过对新中国城乡关系的梳理，分析我国城乡关系演变的历史及其特点，总结城乡关系演变的规律，以期抛砖引玉，为我国城乡协调发展提供有益的启示。

一、新中国城乡关系的演进历程

（一）1949—1952年：城乡互助互惠

新中国的成立标志着新民主主义社会的建立，党和政府面临的首要任务就是要恢复和发展国民经济，一方面，在新解放区进行土地革命，把土地无偿分配给农民；另一方面，在城市调整工商业生产，并提出“公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流”的“四面八方”政策。随着这种政策的实施，城乡之间商品、资金和劳动力等生产要素自由流动，形成了互助、互惠的城乡关系。在这种新型的城乡关系下，我国国民经济迅速恢复，1952年的工农业生产都超过了历史最高水平的1936年。其中工业总产值增加22.3%，农业总产值增加18.5%[1]。政府不断提高农副产品价格，1952年比1950年提高了21%，而农村工业品价格只上升9.7%[2]，工农产品价格“剪刀差”逐渐缩小，城乡收入差距不大，城市化发展迅速。1950—1952年，大量农村人口迁入城市，使城市人口净增加1 300多万，城市化率增加了1.82个百分点，达到了12.46%。总之，这期间，城乡之间呈现出开放、互助、互惠的状态。

（二）1953—1978年：城乡分割制度的形成与固化

1953年，在前苏联援助下我国开始实施重工业优先发展的“一五”计划，但是，落后的农业不能满足工业化快速发展的要求。为解决这对矛盾，政府开始在农村实行“统购统销”政策，并实施农业合作化运动，农产品向城市的自由流动受限，城乡分割制度开始形成。随后进入农业合作化时期，人民公社执行国家计划，农民没有经营自主权，也不能支配自己的剩余产品，完全同生产资料割裂开来。农民作为公社社员参加集体劳动，劳动产品按照工分平均分配，在缺乏激励机制的制度环境下，农民出工不出力的“搭便车”现象普遍发生。而且，为阻止农民向条件较好的城市流动，1958年颁布《中华人民共和国户口条例》限制农民在城市就业和随意流动。这样，城乡分割制度完全形成且日益固化，最终形成城乡“二元”体制。

在城乡分割制度下，工农产品不能平等交换，国家通过工农产品价格“剪刀差”从农村吸取了大量资金支持工业化建设。大量农村资金为我国城市工业化的快速发展作出了不可磨灭的贡献，以1952年为100，1978年工业总产值指数为1598.6，而农业总产值指数只有229.6[3]，这客观上造成了农村经济的落后与停滞。在城乡分割制度下，城乡为各自循环的体系，城乡之间要素不能自由流动，农民被固定在农村和土地上从事农业生产，并与城市居民的权利和发展机会不平等[4]；农村内部生产要素也是受限的，如农村多地发展工业也被限制在“三就地”原则而不能发展为面向全国的大市场，致使我国城镇的数量不断萎缩，由1954年的5 400个减少到1978年2 850个[5]，城市化发展也很缓慢，1978年城市化率为17.92%，仅比1952年上升5.28个百分点，远远低于世界的同期平均发展水平。

（三）1979—2002年：城乡分割制度的解构与城乡关系的失衡

随着农村联产承包制实施和人民公社解体以及一系列农村相关制度改革的推进，城乡分割制度开始解构。主要表现在：农民获得了土地承包经营权、用益权与支配自己人力资本及剩余产品的权利，农民生产积极性高涨，大大促进农村经济的恢复与发展，农民收入获得了快速提高，城乡差距也有不断缩小的趋势。在市场化改革取向的背景下，大量农村剩余劳动力进入非农产业，促进了乡镇企业的发展，乡镇的数量也开始增加，城市的发展迈入快车道。

但是，随着我国经济体制改革的重点向城市转移，城乡关系又出现了逆转失衡的态势，突出表现在市场经济的效应下，农村大量资源向城市流动。一方面，农民以农业税的形式承担了沉重的税费，农民增产不增收，出现了严重的“三农”问题；另一方面，农民以资金、廉价的土地及廉价的劳动力等方式支持城市的快速发展，客观上造成了我国城乡差距的扩大与失衡。1985年我国农村居民家庭人均收入为397.6元人民币，而城市居民家庭人均收入是739.1元人民币[6]，二者相差1.86倍，而到2002年，二者相差3.11倍。虽然这期间我国城市化发展迅速，2002年我国城市化率上升到39.09%，但是，我国的城市化存在严重的缺陷，农民工不能享受市民待遇，很难融入城市。

（四）2003—2015年：城乡统筹与城乡一体化趋势

为解决严重的“三农”问题，十六大以来，党中央开始把城乡统筹发展作为工作的重点。2004年党的十六届四中全会上，胡锦涛作出了“两个趋向”的判断，指出我国进入“以工补农、以城带乡”的新阶段，我国城乡关系进入了城乡统筹和城乡一体化发展的新时期。一方面，在全国范围内进行税费改革，废除了农业税，对种田农民进行补贴，实行农村义务教育免费制，并进行县乡财政改革，大大减轻了农民负担，提高农民收入；另一方面，财政资金向农村倾斜，增加对农村水、电、交通等基础设施的投入，加大对农业的补贴力度和补贴范围，建立农民医疗、养老保障等强农惠农的政策体系。2003年中央财政对“三农”的投入为1 754.5亿元，到2013年增加到13 799亿元[7]，10年增长了6.86倍，年均增长21.2%。中央统筹城乡和城乡一体化政策的实施取得了显著的效果，城市高速发展，农民得到的实惠增多了，“三农”问题有所缓解，城乡关系出现了一体化趋势。但是，由于城乡之间体制性障碍没有消除，要素市场流动不畅，城乡权利存在不平等，导致城乡之间收入差距扩大，城市高度繁荣，而农村许多地方处于凋敝状态。[8]

二、新中国城乡关系演变的特点

（一）城乡关系演变进程是政府与农民的博弈过程

在城乡关系演变过程中，决定城乡关系走向的是政府。因为政府凭借国家职能，通过制定国家发展战略，在经济社会发展中决定资源配置方式、产权形式及分配方式，城乡关系的实质是国家战略与农民的关系。因此，在城乡关系演变中，存在政府与农民的利益博弈，只是博弈的双方地位和权利是不对称的，政府处在博弈的主导地位，农民处在被动地位。

在计划经济年代，由于农业资源对重工业发展的约束，政府不得不依靠计划手段来配置资源，将农业和农民也纳入了计划管理，严禁农民“单干”，并把大量农业剩余输入到城市和工业领域，使广大农民的生活长期停留在温饱线上。但农民一有机会就要求退回到“单干”的经营制度去。从1956年实现合作化到1976年“文革”结束前，农民有三次自发“包产到户”，但都被政府否定。在不能选择“单干”的情况下，由于人民公社体制缺乏激励机制，偷懒、搭便车成为农民无奈的博弈策略，造成了农业长达二十年的停滞发展。“文革”结束后，以安徽凤阳县小岗村为代表的农民又开始自发搞“单干”，在国民经济徘徊不前的情况下，政府只能“默许”，然后“认可”，再到全面“实施”联产承包责任制，即政府开始放松对农民和农业的控制，农民获得了支配自己劳动及劳动剩余的权利。因此，农民的积极性得到了极大的提高，农业获得持续稳定发展，农民收入也有很大的提高，城乡差距开始缩小，城乡关系出现缓和趋势。但是，随着改革的重点转向了城市，特别是社会主义市场经济体制的确立，地方政府在GDP竞赛下成为与中央政府利益不同的市场主体，实行了偏向城市的发展战略，在城市和农村之间实行非均衡的公共产品供给，城乡差距不断扩大，以至于1990年代末期出现了严重的“三农”问题，城乡关系严重失衡。农民在农村得不到更多收益的情况下，只有逃离农村才是其最优的策略，致使大片耕地抛荒，粮食减产，这直接威胁到我国粮食安全和社会稳定，政府不得不提出统筹城乡发展的战略。一方面加强社会主义新农村建设，公共产品供给向农村倾斜，农民种田得到的实惠增多；另一方面不断加快农村劳动力向城市转移，让更多的农民成为“市民”。但是，由于城乡“二元”体制的影响和原有制度的惯性，留在农村建设“新农村”的大部分是老人、妇女和儿童，导致新农村建设的空心化现象；而留在城市的都是边务工边领农业补贴的“两面人”、“两栖人”，这是农民在无法融入城市的情况下与政府博弈的无奈选择，农业现代化以及其与新型城市化协调发展的道路还很长，政府的农业政策还需要新的破局。

（二）农民负担了工业化、城市化的大量成本

由落后的农业国变为工业国是新中国在国民经济恢复以后面临的首要任务，然而，工业化建设需要资金、土地、劳动力和技术等因素，实际上这些因素就是工业化所需的成本。纵观新中国城乡关系史，我们可以发现，农民负担了工业化的大量成本。计划经济时期，在重工业优先发展的战略下，重工业高积累成本的很大一部分仍然被转移到农业等传统经济部门中[9]，这主要通过工农产品价格“剪刀差”的形式转嫁给农民负担。据估算，从1954年开始大致为每年300亿元左右，到1979年农民共负担了7 000亿元左右的[10]工业化成本。改革开放以来，这一数据进一步扩大，从1985年的391.8亿元增加到1998年的3 591亿元[11]；虽然1998年开始实行农产品价格保护制度，但由于工业品价格上涨的速度远快于粮食等农产品的上涨速度，工农产品价格“剪刀差”依然存在并有继续扩大的倾向，60年来仅此一项农民就为我国的工业化负担了数万亿元的资金。

工业化过程必然伴随城市化的发展，无论是工业化还是城市化都需要土地资源来承载。然而，在我国工业化和城市化发展过程中，农村土地制度存在缺陷，农村土地价值被严重低估。改革开放前，土地经常被以极低的价格或无偿划拨给企业；改革开放以后，国家开始实行城市建设用地的有偿使用，但是，土地的一级市场被政府控制，农民缺乏应有的市场主体地位，没有讨价还价的能力，只能被动接受土地被政府廉价征用。农民大量土地被征用于城市开发，而政府给农民的土地补偿不及土地出让金的十分之一，甚至仅有三十分之一左右[12]，土地的差价都上缴财政了，形成了地方政府的“土地财政”，仅通过土地这一项，农民在30多年来就损失了几十万亿元，农村廉价的土地使我国工业化和城市化发展获得了比较低的发展成本。

由于传统农业部门存在大量剩余劳动力，劳动的边际产品价值为零或负值。因此，我国工业化、城市化扩张过程中劳动力成本极低，这已成为我国经济发展的“优势”。计划经济时期，在城乡分割的“二元”体制下，农村剩余劳动力向城市工业转移存在体制性障碍。改革开放以来，农民获得了支配自己人力资本的自由，大量农民向非农产业转移。但是，农民工在工资、福利和社会保障等方面与市民有较大的差距。一是农民工的工资低，一般相当于城镇居民的60%左右，而且还经常被拖欠。1978年以来，农民工仅工资一项就比城市居民少收入10万亿元以上。二是农民工从业时间长，劳动强度大，权益长期缺乏保障或保障水平偏低，至2013年农民工参加养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例仅为15.7%、28.5%、17.6%、9.1%、6.6%[13]。实际上，农村廉价的劳动力资源降低了我国城市经济扩张的成本。我国农民负担了工业化、城市化的大量成本。

（三）城乡关系演变的动力来自国家发展战略

国家发展战略决定一国经济社会发展的全局，不同时期国家发展战略不同。在我国，国家发展战略的演变决定城乡关系的走向，城乡关系演变的动力来自国家发展战略。新中国成立初期，为了摆脱我国工农业落后状况，政府确立了重工业优先发展战略。这种发展战略在资金缺乏、技术落后、农业人口占绝大多数的中国并不具有比较优势。为保证重工业化战略的顺利实施，我国通过计划经济体制、统购统销、人民公社和户籍管理制度等，把城乡分割开来，这种城乡分割制度实际上就是城乡二元体制的主要内容；随着城乡分割制度的实施，城乡公共产品供给不均衡，城乡居民享有不平等的医疗、养老和福利待遇，农民完全被边缘化，农民利益被剥夺，城乡联系断裂，城乡关系严重扭曲，城乡二元体制不断强化。

1970年代末期，我国确立了改革开放战略，这种战略在农村率先取得突破。在农村实施联产承包责任制，废除人民公社，农民重新获取了个体生产经营、支配农业剩余等权利，农民在非农化就业与发展方面迈出了一大步。随着改革的重心转向城市，农民又获得进城务工、经商等权利，城乡要素流动日益频繁，城乡联系紧密了，城乡分割制度开始解体。但是，由于政府的战略重点在城市，改革没有触及城乡二元体制，城乡二元体制依然存在，并与市场因素相结合，使农村资源不断流向城市及工业部门。而且，城乡之间存在着不同的土地制度、财政制度、金融制度、户籍制度及社会保障制度，农民无法享受与城市居民一样的待遇和发展机遇，等等。这种不公平、不公正的二元体制使我国城乡发展不均衡、不对称，“三农”问题日益严重。

进入21世纪，“三农”问题日益受到高度重视，党的十六大提出城乡统筹发展战略，对农村开始实行各种强农惠农的“反哺”政策。党的十六届三中全会把建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制作为完善社会主义市场经济体制的主要任务，并不断强化城乡一体化发展。十八届三中全会提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民共同分享现代化成果。在这种战略及其政策的影响下，农民得到的实惠不断增加，城乡二元体制的藩篱开始被打破，城乡关系向一体化方向发展。然而，计划经济年代形成的城乡二元体制并没有根本破除，只是其影响开始弱化，城乡统筹与城乡一体化还存在很多制约因素，诸如现代农业与规模化经营、城乡差距、农民工市民化、农民市场主体地位不强等，这些因素都与我国长期存在的城乡二元体制密切相关。可以说，城乡二元体制的确立与持续性存在是我国城乡关系得不到根本改观的本质原因[14]。但是，在城乡统筹发展战略的指导下，随着各种有利于城乡统筹发展政策的深入实施与不断完善，我国的城乡关系必然由二元化走向一元化，最终实现城乡一体化。

三、新中国城乡关系演变的启示

（一）明确城市与乡村的和谐共生关系

共生关系反映是共生单位之间的物质信息交流与能量互换关系。共生关系是共生单位之间互相吸引与合作而不是相互排斥，相互补充与相互依赖而不是相互替代，是自身状态和性质的继承与保留而不是丧失。共同进化、共同发展、共同适应是共生的深刻本质[15]。就城乡关系来说，城市与乡村是整个生态系统中两个共生的单位，它们之间是相互依赖、相互补充、共同进化与共同发展，即城市的发展离不开农村，离不开农村资源的支持；而农村的发展也离不开城市，需要城市为农村提供资金、技术与人才等方面的支持，二者是平等互助、共同进化与共同发展的关系。然而，自新中国成立以来，农村与城市长期处在不平等、不对称的位置。如1953—1978年农村对城市的单向付出，实际上是寄生性共生关系；1979—2002年偏向城市的发展，实际上是偏利共生关系；2003年以来，农村与城市非对称性发展，实际上是非对称性共生关系，这些都不利于城乡共同发展与和谐共生。因此，我们要明确城市与乡村的和谐共生关系，即对称性、互惠性共生，而不是只强调某一方，是双方共同进化、共同发展，而不是城市代替农村。这就要从根本上剔除不利于农村发展的偏向城市的畸形发展理念，破除城乡二元体制结构，在政策设计和制度安排上，让农村与城市、农业与工业之间平等互惠，鼓励资金、技术、人才等要素资源向农村流入，并加强农村土地产权改革，推动美好乡村建设，让农村与城市共同发展。因此，明确城乡之间的和谐共生关系是实现我国城乡一体化改革的前提条件[16]。

（二）坚持共享发展，构建民生为导向的考评机制

长期以来，我国政府形成了压力型体制，即中央政府通过层层加码，向下施压，以保证中央政令的畅通，考核的标准主要依据上级的政令能否执行或执行的程度与效果。这种体制是在计划经济年代为保证国家战略的顺利实施而形成的。改革开放以来中央政府对地方政府和国有企业实施“双放权”改革，地方政府的利益动机明显，在地方资源不足的情况下，地方政府行为出现“公司化”倾向，并简单地把追求GDP的增长等同于“发展是硬道理”。在这种体制下，一个突出的问题就是地方政府为应付上级的“指标”，片面追求地方经济的增长与财政收入，形成了忽视广大农村的发展与农民利益的二元体制；地方政府只“唯上”不唯民，只向上级负责，而不是向民众负责，民众特别是农民群体长期承担我国工业化、城市化的大部分成本，而没有分享到改革开放的果实，这是我国“三农”问题始终得不到根本解决的重要根源。因此，必须坚持共享发展，让农民分享到我国经济发展的成果，包括让农民普遍享受与城市居民同等的待遇以及平等的政治地位和经济权利。

坚持共享发展还必须构建以民生为导向的考评机制。长期以来，我国在赶超战略下片面实施GDP政绩观而不是为广大民众所共享的民生观，既不利于经济长期发展，也不利于社会的稳定，这显然是不可持续的，也是有害的。当前，在我国实行包容性增长与科学发展观的政策背景下，必须剔除不合理的政绩观，矫正地方政府“公司化”行为，改变地方政府片面追求经济增长的短视行为，构建以民生为导向的考评标准和考评机制，涵盖人民生活质量的提高、农村经济发展及城乡差距、环境的改善及绿色GDP、社会稳定与公平等，让包括农民群体在内的广大民众共享改革开放的成果，这是我国城乡一体化的关键。

（三）新型城乡关系的构建还需保障农民市场主体地位

计划经济的实施使市场经济失去了根基，农民隶属于集体经济组织，其市场主体地位无从谈起。随着改革开放政策的深入实施，农民的市场主体地位开始凸显，但在城乡二元体制下，农民的市场主体地位残缺不全，突出表现在农民作为生产者和经营者，对生产和经营的基本生产资料——土地没有产权，农民不敢进行长期投资，土地被政府随意征用，土地补偿远远低于市场价格，农民的财产性收入得不到保障。而且，农民对自己的劳动成果，尤其是粮食等主要农产品的市场价格无能为力，始终处于被动地位。作为劳动者，农民文化素质不高，在城市的农民工工资低，市民化的成本高、难度大，且缺乏社会保障或保障水平与比例较低。可见，农民的市场主体地位缺乏保障是造成我国城乡差距大、“三农”问题严重的重要根源。因此，新时期构建新型城乡关系必须保障农民市场主体地位。

保障农民市场主体地位，首先是在坚持土地农民集体所有的前提下，用立法的形式赋予农民更长久的使用权和收益权；赋予农民承包地和宅基地抵押、置换、流转及入市等权利，保护好农村土地产权，搞活农村土地市场，实现城乡用地权利平等。其次，重塑村社共同体，增强村民一致合作行动的能力[14]，在此基础上组织农民成立或参加各种合作社，增强市场谈判能力，提高抵御风险的能力。再次，对农民进行技术培训，提高农民素质。一方面培训有关农业种养、加工等方面的知识，培养更多的种田能手扎根农村，建设美好乡村，以应对城市化背景下的农村空心化；另一方面，对向城市转移的农民进行技能培训，提高他们在城市的就业创业能力，培养融入城市的基础条件。最后，打破户籍制度的藩篱，推进公共产品均等化供给，完善城乡一致的医疗、养老、教育、失业和最低生活保障，为农民市场主体的生产经营活动解除后顾之忧，这是实现我国城乡一体化的保障。

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Characteristics and Enlightenment of the Urban-Rural Relationship's Evolution in New China

Chen Jian

（Xinyang Normal University，Xinyang， Henan， 464000，China）

Abstract：The urban-rural relationship in New China has undergone four stages： mutual benefit between the rural and urban areas during 1949-1953， the formation and consolidation of rural-urban division system during 1953-1978， the imbalance between the destruction of rural-urban division system and urban-rural relationship during 1979-2002， the trend of overall urban-rural development and urban-rural Integration during 2003-2015. And the evolution process of the urban-rural relationship in New China is mainly the game between the government and farmers， the latter shoulders the most responsibility of industrialization and urbanization， and the motivation of its evolution comes from the national development strategy. The historical experience from the evolution of urban-rural relationship in New China shows： the harmonious relationship between the city and countryside should be given priority to towards the stability， insist in sharing the benefit of development， establish the people's livelihood oriented evaluation mechanism， protect the principal status of farmers in the market as to the construction of the new urban-rural relationship.

Key words： the Urban-rural relationship； Dualistic system； Urban-rural Division；Overall Urban-rural Development； Urban-rural Integration； Coordinated Urban-rural Development； Social Security