协商民主视域下城市社区业委会功能有效实现路径

摘 要：随着我国城镇化和住房商品化进程的加快，城市社区业主委员会的功能有效发挥对推动城市基层治理体系和治理能力现代化具有重要意義[1]。但现实中由于多种原因使得城市社区业主委员会的发展面临多重困境，存在成立难、运作难、业主对社区缺乏认同感等问题，以至于业主委员会不能在城市社区中充分实现其治理功能。因此，需要将协商民主引入社区治理，从党建引领、机制激励、制度规范、能力培育四种路径，促进业主委员会在社区治理中功能的发挥，进而破解业主委员会的发展难题，为城市基层治理积极探索可借鉴的新模式。

关键词：协商民主；社区业委员会；治理功能；实现路径

中图分类号：C916.2        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）36-0095-03

收稿日期：2021-08-09

基金项目：上海工程技术大学研究生创新项目“超大城市社区居民自治实践路径研究”（20KY0368）

作者简介：段萌萌（1996-），女，河南濮阳人，硕士研究生，从事基层社区治理研究。

一、问题的提出

自20世纪90年代以来，随着我国住房分配体制的深刻变革以及住房商品化的迅猛发展，城市居民房产权开始私有化。住房私有化进程的快速发展不仅直接推动了新建商品房社区的大量涌现，而且深刻地影响了城市社会内部结构，一种新的社会组织伴随着房地产商品化改革应运而生，即“业主委员会”（以下简称“业委会”）。业委会是社区新兴的自治组织，在解决社区内利益纠纷、维护业主权利诉求、强化民众的参与意识、促进社区和谐安定等方面发挥了重要的作用[2]。从全国范围来看，业委会的诞生及发展仅有大致20来年的历史[3]，面临不断变革的住房市场以及愈加繁杂的管理活动，城市社区业委会的的发展跟不上日趋加快的城镇化发展，社区业委会治理面临困境，功能实现受阻。

城市社区业委会的发展困境引发学界探讨和一系列研究思考。不少专家聚焦于宏观层面探析业委会的结构和制度。陈相明指出，业主委员会是广大业主实现自律自治的前提和关键，因为我国业委会发展较晚、立法不完善的缘故，至今存在着许多弊端[4]。徐道稳剖析了业委会的产生和发展，指出业委会的内部结构对社区内部的组织关系和社区治理结构产生了深远影响，进而表明以行政权力下沉为方向的社区管理改革已经走到尽头，业主委员会可作为下一步社区管理创新的切入口[5]。卢海燕指出，业委会的制度选择要合理定位业主委员会的法律地位，强化政府在业主委员会组建中的作用[6]。此外，学界或是从业主维权及解决社区治理纠纷角度展开对业委会运行发展的内里逻辑进行研究。显然，从协商民主角度和微观层面上研究业委会日常运作的相关研究不多，业主同其他社区治理主体间尚未形成和谐的治理关系，业主缺乏社区自治意识，居民对业委会认同度低，本文的研究具有一定的必要性。针对这方面的问题，本文将对此有所推进，立足协商民主视域，针对我国城市社区业委会的发展困境，提出通过党建引领、机制激励、制度规范和能力培育四个路径来破解城市社区业委会的治理困境，突破社区治理的瓶颈，有效发挥社区业委会的治理功能。

二、城市社区业主委员会面临的治理困境

（一）业主委员会创建困难

业委会是当前社会治理创新的重要主体，是实现多方参与、形成社区共治的关键。可是业委会的创立并非一帆风顺，甚至在组建过程中遭遇了不同程度的阻碍，使得业委会组建成立异常艰难，成立后发挥作用更难。由于业委会掌管着大量的维修基金，维修基金的保管和使用成为部分居民觊觎业委会职位的一点，也是业委会无法取得居民信任的一点。任职于业委会需要付出高昂的时间成本，业委会成员要将大部分时间、热情和精力放在处理业委会事务上，这可能导致业委会在筹建初期遭遇人员组织困境，发展阶段面临人员挂职且不能履职的现象。居委会对业委会筹建态度不积极，以及社会各界对业委会的认知水平有限，使得业委会的组织创建成为棘手的难题。

（二）业主委员会运作困难

业委会作为一个组织虽然被赋予了一定的法律地位，但在实际操作中因为业委会内部结构与监督制度的不规范、不健全，造成业委会自身的组织管理问题频发。业委会内部已构建了较为完备的组织结构，但是缺乏严格的实施运行机制。首先是缺乏规范的聘任机制，业委会成员的选举管理颇有难度，这也使业委会内部面临随时解体的风险；其次是由于缺乏科学民主的决策机制，不能充分听取各方意见，广泛集中民智，业委会内部在决策时难以达成共识，决策水平有待提升；又因为缺乏民主监督机制和财务公开制度，业委会的内部管理容易陷于混乱，提高了业委会内部出现寡头垄断和派系争斗的可能性[7]，增加了业委会内部腐败、侵权、滥权行为滋生的可能性，大幅降低了业主对业委会的信任度，进而导致业主对业委会的不满，增强业主对业委会的抵制态度，最终影响业委会治理功能的有效发挥。

（三）业主委员会专业化能力不足

业委会作为一种新兴的社会组织，组织内部的人才队伍建设有待提升。现行的业委会成员以退休人员为主且多为兼职，年轻力量不足，因而在处理社区事务方面专业化程度受限。业委会的筹建及运作过程，组织成员的专业化局限使得常常面临业务流程模糊及岗位职责不清等问题；处理社区事务纠纷的过程，业委会委员由于社区管理专业知识不足，不能妥善处理社区纠纷，长此以往将降低居民对业委会的信赖程度。业委会工作班子欠缺的管理经验和管理能力是当下社区业委会整体运行缓慢的重要原因。

（四）居民社区自治的效果欠佳

居民对于政府的过度依赖制约了居民自治意识的培育，尽管居民生活在社区，却没有建立主人翁意识，把自己视作社区建设的主体。在实际的社区建设中，积极参与的多为老年人或者退休人员，中青年参与少、认同感不强，对社区事务不甚在意，这使得自治大多流于形式，居民权利并未得到充分体现。社区居民不积极参与社区事务，自治意识淡薄，缺乏社区归属感，淡漠的社区关联削弱了社区居民参与社区治理的能力和动力，也造成社区资源得不到合理利用，严重影响了居民社区自治的效果。

三、业委会发展困境的成因分析

（一）多方主体利益冲突

由于公共精神的匮乏，治理过程中，多方主體所处的地位、立场不同，就会存在多方利益冲突，无法达成共同目标，最终无法达成有效合作。业委会担负着管理物业公共部分和公共环境的职责，业委会不仅要捍卫业主的个体利益，更要保障社区所有业主的整体利益[8]。开发商和物业公司对业委会成立多有阻挠，甚至离间业主，拖慢组建流程。物业服务企业为了实现既定利润目标，往往背弃事前承诺，因而损害社区居民的切身利益[9]。有部分业主竞选业委会目的不纯，成功竞选业委会委员后，或发展寡头政治分帮拉派，或沦为物业和开发商的利益同谋，导致业委会内部分裂，运行出现危机。

（二）居民思维观念陈旧

居民自治意识薄弱，从深层次来看与我国长期缺乏社区自治的文化传统有关。单位体制下的城市社会并不存在私有房产，国家通过单位将房屋分配给城市居民使用。那时居民对房产没有私人权益观念，即使出现权益纠纷，也大多由单位出面解决。随着中国市场经济体制的逐步确立和单位体制的逐步瓦解，城市社会整合的主要载体已由纵向整合为机制的单位体制专项以横向整合一直为特征的以“快”管理为主的社区[10]。原来的“单位人”逐渐转向“社会人”“社区人”。但大多居民已经习惯于传统社会“单位人”的角色定位，还未形成现代社会“社区人”的角色定位，居民陈旧的思维观念使得他们的社区参与意识稍显稚嫩和淡薄。近几十年来，城市社会生活事务的解决几乎都借以行政手段，居民对于社区治理的参与大多表现为行政性事务的配合，以及娱乐性质事务的参与，形式单一且深度不足，对具有实质性事务的参与较少[11]。遇到事情习惯于求助政府，而主动参与处理问题的意识薄弱。

（三）业委会专业化人才不足

目前业委会成员多为退休、下岗人员，年轻业主对于业委会工作缺乏热情，业委会成员构成“老龄化”形势凸显。一个合格的业委会成员必须具备较高的知识水平、管理能力、人际交往技能等，然而我国大多数业委会成员在筹备时期并未充分考虑到这些因素[12]。志愿服务社区的业委会成员专业知识储备不足，缺乏财务管理、房屋建筑等与社区管理相关的专业化知识，对相关物业管理的法规、政策、条例也并不熟悉，因而业委会难以有效率地开展工作。同时，街道办事处、房管部门对业委会的日常运作缺乏专业指导，特别是法律、工程、审计、会计等方面，支撑资源不足。上述棘手的问题阻碍了业委会内部的建设管理，影响着业委会这一组织的维系、稳定及发展。

四、充分实现我国业主委员会治理功能的路径

对比传统行政化的社区管理模式，协商民主治理模式下更注重居民的参与协商，强调拓展居民参与渠道，规范与创新治理机制。实现社区业委会协商治理的要点是在制度设计中把党的领导置于关键位置，广泛吸纳优秀人才、社会资源，以平等的协商、讨论和对话达成共识。

（一）坚持党建引领社区建设

面对城市社区业委会治理困境，只有坚持党建引领，才能保证资源得到充分利用，业委会功能有效发挥。首先，党组织通过地方法律规则的设计对业主大会和业委会进行引领、指导和监督作出详细规定；其次，党组织通过组织嵌入、人员选择、交叉任职等方式获取对业主组织的成立、换届和运作的主导权，使得亲体制人员更有可能成为业委会成员；最后，党组织通过党建精神融入和党员的典型示范重塑业主组织的宗旨和行动逻辑。社区党支部通过直接参与社区建设和社区公共事务管理把握社区建设的政治方向和法律方向，利用党组织公信力强、引领群众、凝聚群众的先天优势，来改善业委会委员素质参差不齐的状况，解决部分业委会怠于履职、滥用职权问题。找准党建引领基层的着力点，用党的组织体系和工作体系去理顺、规范、支撑业委会的组织建设和工作规范，切实发挥业委会在社区治理中的功能。

（二）构建激励机制吸纳专业人才

随着城市住宅小区体量激增，社区治理工作的深入推进，业委会作为维护业主物权、为业主利益服务的新兴自治力量，已逐渐成为住宅小区“标配”。但是业委会成员因专业素质、业务能力有限，严重限制了业委会效用的有效发挥，因而提升业委会的治理效能需要积极吸纳专业化人才，使其能够为业委会的日常事务工作提供智力支持，为业委会有序运作、健康发展奠定坚实基础，同时还可以降低基层政府在社区管理方面的行政成本。业委会作为一个业余性和公益性的自治组织，其委员往往没有直接的经济利益，这也影响他们的积极性，降低工作的责任感和使命感，势必会出现委员对待业委会工作态度敷衍、动力不足等问题，针对上述问题，不妨实现业委会成员有偿化，建立适当的激励机制，考虑根据物业管理区域的面积，制定相应酬金标准并由业主分摊，解决部分业委会工作人员交通、通信费用，此举对业委会也是一种激励，以便其更好地改进工作。

（三）规范基层协商民主治理制度

有效发挥社区业委会的功能需要不断完善基层协商民主治理制度，规范基层协商民主程序。要使协商民主成为推动业委会社区治理的有效载体，就必须不断推动基层协商民主制度化的发展，优化基层协商民主的制度设计[13]，克服现有的制度缺陷，才能发挥最广泛、最持久、最有效的作用。积极搭建协商民主议事平台，保证社区多方治理主体在社区事务的管理。在决策上可以各抒己见，充分考量整体利益需求，提升决策效率，实现科学民主治理，最大效度地发挥业委会治理效用[14]。

（四）积极培育居民社区参与意识

居民是社区建设的第一主体，居民参与是社区发展的关键，因而培育居民的民主协商意识与协商能力是社区建设工作的切入点、着力点和突破点。在培养业主参与社区治理意识和能力的过程中，积极创新社区协商模式，鼓励业主参与到社区事务的治理决策中，不断增强他们对居住社区的认同感和归属感，在参与处理社区事务过程中，有效提升居民的协商能力，培育其民主协商意识，这种公民精神培育的过程在潜移默化中提升了业委会工作的治理水平，促进了协商民主机制的健全和完善。民主协商意识的培育要始终立足于基层社区实际发展，将解决社区成员尤其是大多数居民群众的现实需求置于首位，切实解决群众普遍关心的热点、难点问题[15]。通过有效解决群众关心的棘手问题，吸引居民对社区事务的关注并参与进来，有效促进居民参与管理社区事务的良性循环。

参考文献：

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