农村集体“三资”管理工作的问题及建议

洪云光

摘 要：农村集体资金、资产、资源（简称“三资”）管理问题，一直是农村广大群众广泛关注的焦点。据不完全统计，农村信访件中70%以上都是关于农村“三资”管理的，因而受到各级党委、政府的高度重视。对澄江市农村“三资”管理工作中存在的突出问题进行分析，主要表现在家底不清、管理不规范、民主机制不健全，责任意识、规矩意识淡薄等方面。今后要明确和细化各部门职责，健全制度、规范管理，建立健全民主监督机制，进一步探索问责考核等，以期进一步维护群众合法权益，促进社会和谐稳定。

关键词：“三资”管理；问题；根源；农村集体

中图分类号：F323        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）36-0019-03

近年来，澄江部分镇（街道）、村（社区）没有正视农村集体资金、资产、资源（简称“三资”）的现状，“三资”管理工作规范化进程与以生态文明建设为核心的各项工作进度极不匹配。存在诸如家底不清、管理不规范、民主机制不健全，责任意识、规矩意识淡薄等问题，导致部分村（社区）出现资产因管理不善而损耗甚至流失，资源因处置不当而被隐匿甚至被侵吞等问题，个别村（社区）因集体“三资”管理问题导致干群关系恶化甚至引发严重的群集上访，影响了农村经济发展与社会的和谐稳定。本文通过对澄江市农村“三资”管理工作中存在的问题进行调查，以调查后发现的突出问题为例，对农村集体“三资”管理工作需进一步改进的地方做一些粗浅的探讨和研究，希望对我国农村集体经济管理水平的提高有一定的帮助，从而达到维护群众合法利益、促进社会和谐稳定的目的。

一、澄江市农村集体“三资”管理现状

澄江市委、市政府把农村集体“三资”管理工作与“三农”工作同步推进，严格按照“健全村集体资金、资产、资源管理制度，做到用制度管权、管事、管人”的要求，对农村集体“三资”管理进行了不断探索和完善，2002年全面推行村级财务委托代理服务制，2017—2018年集中人力物力对全市辖区内45个村（社区）开展农村集体“三资”管理专项巡察。针对日常监管和专项巡察发现的问题，进一步完善了《澄江市农村集体“三资”管理实施办法》和《澄江市农村集体“三资”管理工作实施细则》。通过不断健全和完善“三资”管理相关制度，促进民主管理规范化，加大违纪违法行为查处力度等措施。目前，澄江市的“三资”管理工作正逐步走向制度化、规范化、法制化轨道，但在实际工作过程中仍然存在不少问题。

二、澄江市农村集体“三资”管理存在的突出问题

（一）管理不规范，存在漏洞

一是资金管理不严格。近年来，上级安排的财政性资金由市财政局直接管理，加之各级检查较严，这部分资金管理较为规范；但在村（社区）集体的一些发包收入、社会捐赠资金等方面，管理不规范的现象依然存在，村（社区）提取大量现金、坐支或账外结算的问题时有发生，存在资金安全隐患。例如，龙街、左所、高西、立昌、忠窑等社区、小组到清真寺参加“圣节”，到寺庙参加“高香节”“大寺开光”，并以300～3 000元的标准用集体资金捐功德。中坝社区2017年2月现金支出26笔，金额251 500元。二是资产管理不完善。一方面是资产台账管理不完善，虽然各镇（街道）都组织对本辖区集体经济组织开展了清产核资，并按要求建立了资产管理台账，但由于农村集体资产构成情况复杂、分布范围广泛和镇（街道）农经人员力量不足等原因，资产权属发生变化后不能及时更新资产管理台账，造成部分资产管理台账形同虚设。另一方面是对集体投资建设的公益用房、倒闭后集体企业资产、社会捐赠资产等，未纳入账务核算和台账登记管理，造成集体资产流失。三是对国家政策性补助形成的公益性资产未进行权属划分，造成权属虚置。例如，禄充社区公厕、苗木基地等出租合同不知去向，管理失控。三是资源管理工作质量不高。对集体的耕地、林地、山地、水域等自然资源，由于估价及折价标准不统一、工作人员怕麻烦等原因造成登记不完整、估价不准确、不提折旧，甚至于不登记，从而导致资产不明，价值缩水，长期流失在外被私人占用，损害了群众的利益。比如，九村鎮由于部分山林权属不清，群众意见较大，农村土地确权工作至今尚未结束。

（二）民主集中制贯彻落实不到位

一是村（居）民理财小组履职不充分。在实际操作中，很多村（社区）理财小组没有充分发挥监督职能，只是草草地签字了事，甚至有的村（社区）理财小组成员私章由一个办事人员统一保管，需要时“一盖了之”，村（居）民监督职能没有有效履行。例如，万海、禄充社区部分工程项目由社区个别领导个人决定直接安排开工建设，理财小组成员不开会进行审核落实，不清楚具体的开支情况就要求签字。二是“四议两公开”工作法执行不严格。对“四议两公开”的重要性认识不足，集体决策程序不规范，未能落实群众的参与权、决策权、知情权和监督权。村（居）务公开没有认真按相关要求执行，一些村（社区）在公开时对一些重大和群众敏感的问题避而不谈，群众从公开栏上不能全面了解真实情况。例如，下坝社区2017年11月至2018年1月，财务凭证中，多次所附公示照片相同；2017年1月，牛摩村乔迁购置相关办公设备、用品161 140元，未按“四议两公开”工作程序实施。三是资产资源交易混乱。一些村（社区）在承包、流转以及处置集体房屋、耕地、林地、山地、水域等资产、资源时，有的程序不合法，有的过程不公开，有的甚至收入不入或少入账，一些村（社区）签订合同和文书档案管理极其不规范，存在合同要素不全，条款不清楚，更有甚者连书面合同都没有签订，不顾集体和群众性利益随意变更、终止、延长合同，合同文书管理问题层出不穷，出现纠纷时无法分清责任，造成村集体和群众利益受损。例如，2016年明星村与云南山泉水业有限公司签订的租赁补充协议中，租赁时间为2006—2056年，期限长达50年；养牛白社区锁梅小组2011年出租荒地196亩，租期为50年。四是管理方式不科学。目前，澄江市各村（社区）农村“三资”信息化管理业务水平参差不齐，“三资”管理平台使用率不高，加上管理人员更换频繁，造成规范化管理工作推进缓慢。甸心村小组集有公房被个人侵占、中坝机动田长期租用不交租金。

（三）村（社区）对“三资”管理的原则性不强，责任意识同上级要求差距较大，规矩意识淡薄

村（社区）党组织领导核心作用发挥不到位。部分村（社区）民主管理水平不高，議事决策不规范；村（社区）、组干部履职不到位，少数社区、组干部损公肥私。一是存在“有令不行、有禁不止”行为。误工、误餐和补助发放不规范。超天数发放误工、超范围发放误工。未经审批发放误餐补助。部分社区擅自向“两委”及监委委员发放各种补助。例如，明星村委会除财政发放的补助外，2016年提高岗位补贴250～650元；龙街社区2017年5月1日发放“村三委”9人3天每天100元的“五一”节仙湖路环境整治误工费共计2 700元；海关社区2016年12月27日社区自办伙食支出2 277.8元，无自办伙食原因、无发票、明细清单。二是工程项目招投标不规范，工程监管薄弱。村、组招投标流于形式，部分工程项目未经招投标，签订合同后随意增加工程量，且不履行必要的手续及程序，结算金额远远超过合同金额。大宗固定资产采购不按规定上报审批的情况，工程项目验收走过程，验收手续不完善。例如，2016年3月上坝村委会梅竹小组村庄整治工程，合同总价867 700元，结算价1 099 553元；2016年7月居家养老服务中心加层工程，金额为213 800万，采用跟标的方式。龙潭村委会5座生态公厕建设项目，合同中标价、施工合同签定价均为43.4万元，工程决算72.4万元，超概算29万元，超66.8%，项目新增工程量没有合法完整的手续。

三、农村“三资”管理存在问题的根源

（一）镇（街道）农经机构工作人员责任心不强，监督不到位

近年来，随着澄江市镇村建设工作的推进，各镇（街道）农经站工作人员大量抽调各种工作组，造成镇（街道）农经身兼多职，工作人员监管主动性不强，监管工作主要是对资金的监管，资产、资源怕麻烦不想管理，怕得罪人。

（二）村（社区）干部法律意识不强，财务管理人员专业素质低，在财经纪律的执行上有偏差

一是部分干部在选举到村（社区）工作前大多是普通农民，文化素质一般都不高，没有学过相关的法律法规，在处理村（社区）工作时没有法律意识。二是村（社区）财务人员一般文化程度不高，外出打工困难，有的年龄大，文化水平高的容易被上级调走，人员变动频繁，致使财会人员知识水平不能适应工作需要。三是对基层干部教育培训工作滞后。由于农经工作经费不到位，对相关财务人员业务培训次数少，培训的内容简单，达不到培训后干好工作的目标。

（三）监管不力，效果差

一是农业部门和镇（街道）缺乏部门联合监督措施，相互推诿，职责界限不清，造成监管缺位。二是审计工作不到位。公车改革后，事业单位人员没有纳入改革范围，导致农业部门工作人员不想下乡，业务能力退化，只是换届的时候安排人员进行经济责任审计，还有就是部分镇（街道）主要领导和农经工作人员有老好人思想，本着多一事不如少一事考虑，不愿对有问题 村（社区）及时进行审计，造成基层审计监督工作不力。三是基层干部民主集中制执行不到位。有的村（社区）主要领导，大事不开会，小事开大会，其他干部怕得罪人，不敢监督不想监督。

四、澄江市农村集体“三资”管理工作建议

农村“三资”管理工作，要抓住民主这一本质，加强监管这一手段，采取健全机制这一关键措施，从而达到保质增效这一目的。要不断完善村集体资金、资产、资源各项工作制度，用制度管权、管事、管人，进一步规范管理，不断强化监督措施，最终形成主权清晰、责任明确、经营有效、决策民主、监督有效的管理方式和运行机制。

（一）进一步明确和细化各部门在农村“三资”管理中的职责，形成联动机制

村（居）民委员会是农村“三资”管理工作的实施者；镇（街道）党（工）委、政府（街道办）在农村“三资”管理中负领导责任和监督责任；农经部门负责业务指导；财政部门负责农村“三资”工作人员会计培训和对拨出财政资金监督；审计部门负责农村“三资”审计工作，采取定期和专项审计措施，加强村主要领导任期经济责任审计工作；纪检监察部门负责违纪违法行为的查处工作；乡镇应配备“三资”专门管理机构及人员，认真履行职责，统筹协调相关部门工作。

（二）健全制度、规范管理，建立健全民主监督机制

一是村（居）民民主理财小组要认真履职，村（社区）的资金、资产、资源发生变化必须由理财小组成员集体审核并负责向群众公布；重大开支、资产变更、资源出租或出售必须召开村（居）民大会或村（居）民代表大会做出决定。二是充分发挥社区监督委员会监督职能作用。村（社区）监委会要认真督促落实“四议两公开”工作法，强化对集体议事规则、公开工作、“三资管理”等重要事项的监督，认真履行质询权、审核权、建议权，大胆履职，对监督工作中发现的问题要及时制止和纠正，并落实好重要事项报告制度。三是充分利用村（居）务公开栏，按照上级有关要求，对集体资金变动、资产变更、资源出租、工程项目建设等群众关心的村内事务要及时公开；镇（街道）纪检监察机关要设立群众监督意见箱，及时收集、掌握群众反映的问题，及时采取措施整改，并向群众作出回应。四是农经、审计、财政、纪检要成立联合监督小组，联合行动及时处理“三资”工作中出现的各种违法违纪问题。五是探索总结农村集体“三资”管理成功经验，健全完善资产资源处置制度。建立农村集体产权交易中心，规范农村集体产权交易行为。集体资产、资源的承包、租赁、出让行为发生前，应按法定程序进行科学评估，按市场行情合理确定价格，按照“公开、公正、公平”原则，在一定区域内进行公告，之后才能进行公开招投标。招投标工作结束后按要求签订书面合同，明确双方的权利和责任，合同文书档案要交由镇（街道）归档管理，村（居）民代表和相关工作人员要对合同履行情况进行监督，集体收入应及时入账，定期公开。六是加强“三资”人才培养工作力度，充实农村“三资”工作队伍，加强对村组领导、财会人员、民主理财小组成员及农业部门“三资”工作人员的业务培训，为干好“三资”工作奠定基础。

（三）探索问责考核，巩固监管工作成效

一是明确职责，强化行为规范。澄江市农业主管部门对未做好农经业务指导工作和未制订全县“三年一轮审”计划存在监管不规范行为负主要责任。镇（街道）应对镇（街道）农经员、代理会计未专职专用的；镇（街道）农村“三资”监管代理服务机构、办公设施等配备不齐全，造成“三资”代理不能正常运作，影响村集体资产管理与监督的；没有制定村（社区）集体“三资”管理监督具体规定或管理监督措施不力的；未落实“三年一轮审”制度，对农村集体经济组织审计整改意见、处罚决定监督落实不到位等行为负主要责任。二是加大农村集体“三资”管理情况在镇（街道）党风廉政建设责任制考核、村监会绩效考核中的比重。组织部门要进一步完善把农村集体“三资”监督管理职责履行情况纳入领导干部工作考核的工作机制，纪检监察部门要加强监督执纪问责，对农村集体“三资”管理问题突出的镇（街道）进行集中整治，形成严管严查的工作态势。三是强化村（居）务监督委员会履职问责。未在规定时间内报账超过3个月的，列入财务整治重点村。村（居）务监督委员会主任及成员无正当理由连续三次不参加集体理财的、对集体合理性开支拒不理财签名或抵制理财的等不履行职责或不正确履行职责的，经属地镇（街道）党委（党工委）警示不纠正的，应按程序建议依法罢免。