浅析我国生态环境修复责任的发展

文/徐颖

一、我国生态环境修复责任的发展

1.生态环境修复责任的概念

生态环境修复责任是指违反国家规定造成环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理的期限内承担修复责任。若侵权人在期限内未修复的，前述主体可以自行或委托他人进行修复，修复费用由侵权人承担。

2019 年发布的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》中首次将“修复生态环境”作为生态环境损害赔偿责任方式。[1]2021 年《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）首次确立了生态环境修复责任制度。

2.我国生态环境修复责任发展现状

经济的快速发展使得生态环境所承受的压力不断增加。保护环境一直是我国的一项基本国策，但受限于原先科技发展水平和人民保护环境意识的淡薄，我国环境遭到极大破坏，生态修复刻不容缓。随着中国特色社会主义建设的不断丰富和发展，从科学发展观到如今我国形成了五位一体的总体布局，我国的生态建设取得重大突破。[2]近年来，我国生态环境修复虽不断发展，但仍呈现出一些问题。

3.存在环境立法空白

理论指导实践，需要有具体的法律去指导生态环境修复责任中各项问题的落实。例如关于环境侵权和其他侵权行为的辨别、判决承担生态环境修复责任与执行之间的关系、监督侵权人进行修复的主体有哪些等问题都需要法律法规进一步进行规定。

4.生态环境修复基金的管理存在不足

生态环境修复基金主要由政府的财政拨款支持。使用生态环境修复基金目的是修复受损的生态环境。因此其使用应当具备一定的约束条件，当侵害者无力承担修复义务时，才能够使用修复基金，把个体承担的责任移转给政府机关从而确保环境修复的落实。但在司法实践中，存在着本应向造成损害的侵权人追责却错误地动用环境修复基金，从而减轻甚至免除侵权人的责任。同时因立法尚未明确规定生态环境修复基金的管理主体，存在基金使用缺乏根据、行政机关无法可依等困境，不利于环境修复的落实。

5.责任承担主体范围过窄

生态环境的系统性决定了生态修复具有专业性和技术性。生态环境修复责任有简单与复杂之分。当侵权人不能自行承担修复责任，需要第三方专业机构的介入。[3]第三方参与修复需要行政机关审查完其资质后才能进行。若第三方在修复过程中造成二次侵权，应当是侵权人、第三方连带责任抑或责任归属于侵权人仍存在疑问。

6.存在行政监管缺失

在各地发展过程中，存在相关政府部门不作为或滥用职权，放任企业破坏环境的行为，以换取企业留驻本地带动经济发展。直至上级部门查处相关行为或者受侵权方提起公益诉讼后，政府部门才发挥行政监管作用。这样的做法不仅违背了“绿水青山就是金山银山”的发展理念，更是以社会公益换取经济发展的不当行为。

二、我国生态环境修复责任的治理措施

1.完善环境方面的立法，减少立法空白

良法是善治之前提，是守法之依据。完善法律体系有助于形成健康的法治环境，推动深化改革开放。虽然《民法典》规定了生态环境修复责任，但在实践中可操作性较弱。立法机关应当针对社会热点问题进行精准立法同时要统筹评估现有技术条件、修复成本等诸多因素，合法合理、因地制宜地制定修复规划、明确修复责任。

2.系统建立生态环境修复基金制度

（1）多渠道开拓生态环境修复基金的来源。修复基金的来源应当是多渠道的。若完全依靠政府的财政拨款，易造成财政负担，不利于政府各项职能的履行，一定程度上也阻碍人民福利的实现。修复基金也应该包括环保组织募集的资金、个人捐助资金等。

但仅仅依靠生态环境修复基金来修复环境是远远不够的，可以通过让民事主体缴纳一定数额的保证金的方式促使民事主体自觉保护环境。因此国家可以建立生态环境修复保证金制度，如2016 年修正的《矿山地质环境保护规定》就明确规定：采矿权人应当按照国家有关规定，缴存矿山地质环境治理恢复保证金。通过缴纳保证金，制约相关主体破坏环境的行为，责令其承担生态环境修复责任后拒不承担，可以没收缴纳的保证金并将其作为生态环境修复基金使用。

（2）明确生态环境修复基金的管理主体。生态环境修复基金的管理主体独立于政府部门是发展的必然趋势。例如日本就采用设立公益法人的形式来管理生态环境修复基金，从而避免修复基金与政府财政支出相混淆等问题。我国生态环境修复基金的管理权属于行政机关或者法院。管理权由行政机关或者法院行使的优点是安全稳定，信息透明；缺点是易造成机关人员工作负担过重。为真正做到能够独立使用修复基金，我国应当明确具体的管理主体，让行政机关或者法院作为监督机关，确保修复基金仅用于修复生态环境而不是其他非法目的。

在使用生态环境修复基金时，环境保护主管部门应当正确区分生态环境修复责任和生态环境修复职责。民事主体实施破坏环境的行为，法院依法判决其承担生态环境修复责任，首先应由侵权人承担责任，而非立刻动用生态环境修复基金。当侵害者无力承担修复义务时，才能够使用修复基金。让政府或者社会公众为侵权人行为买单，会助长社会不良风气，不仅不利于生态环境修复责任的落实，更是背离了保护环境的宗旨。

3.明确责任承担主体

（1）区分政府责任和非政府责任。在生态环境遭到破坏时，应当明确承担责任的主体。由政府进行修复，应当及时启动生态环境修复基金；由侵权人承担责任，环境保护主管部门应当及时向侵权人追责，责令其承担生态环境修复责任。

由于自然原因、历史遗留原因造成的生态系统破坏或污染，责任人不明或无资金可供修复等情况出现时，应当由政府机关承担生态环境修复责任。

侵权人不得以环境具有自我修复能力、未损害人身利益等为由拒绝承担责任。环境具有环境容纳量，若是允许每一个侵权人以此辩解，积少成多从而超出环境承载能力，将会造成环境不可逆的损害且无人承担责任的局面。环境侵权更多是一种侵害了人们赖以生存的基础如河流、空气、土壤等，有时虽未表现出明显的人身利益，但是长远来看不利于人们的生存发展。因此除上述政府部门承担的生态修复职责之外，只要造成生态环境损害的，侵权人应当承担生态环境修复责任。

（2）区分侵权人责任和第三方责任。第三方机构在进行修复责任中造成二次污染所需承担的责任，应当按照其主观方面不同进行责任划分。由于生态环境破坏并非第三方原因，若让第三方无条件承担严格责任，则显失公平。第三方主体存在主观故意或者重大过失，应当由其承担责任，行政机关有过错也应承担过错责任。

第三方机构是由政府机关经过慎重审查后挑选出来的承担生态环境修复责任的机构。相比侵权人或者同类其他机构，应当具备更高的注意义务，因此第三方主体存在一般过失，应当在损害范围内与侵权人承担连带责任而非全部免责。

相关政府机关在选派第三方机构过程中，参考的鉴定机构所出具的意见不准确，应当承担过错责任，当时环境监测水平无法预见的除外。

4.建立全方位的环境监管监督制度

全方位的环境监督监管制度可以分为环境保护主管部门的监管、社会组织和个人的监督。在政府部门的监管中，要做到监管主体依法行政、监管活动分步开展。同时引进环保组织和个人的监督，号召全社会监督举报破坏环境的行为，集大众之力贯彻落实保护环境的基本国策。

确保政府部门的行政监管是有效运行的，这是生态环境保护的重中之重。通过立法活动适当加强对环境监管行政权的约束，确保环境监管主体依法行政。生态环境的修复需要耗费长时间，监管主体应当尽职尽责，不怠于政。同时在监管活动中，应当按照“三步走”策略有序开展：事前评估项目实施，事中监督检测项目，事后防护修复环境，以此防止行政监管在环境保护中的缺位。事后防护是指即使各项功能运转符合法律规定，但是确实对环境造成损害，应当由侵权人承担无过错责任。

引入多方主体对生态环境进行监督，利于在社会形成保护环境的共识。个人在环境保护中能发挥出重要力量，往往是由个人发现了环境问题，但可能由于个人法律意识的淡薄，未能将违法行为于细微处遏制。通过倡导个人对环境进行监督，建立举报投诉渠道，可以有效减少环境损害问题。

环境保护组织也是重要的辅助力量。环境保护组织具有的专业性使得他们对于生态环境的损害程度、侵权方式等的了解可能比司法行政机关更深入更全面，有助于在环境诉讼中进行更详细的举证，减轻人民检察院的公诉负担。同时环境保护组织在社会中具有一定的影响力，让其参与监督也能够促使相关其侵权人停止侵害行为，履行恢复原状的义务，提高生态修复的效率和质量。

三、结语

环境侵权案件中要求侵权人承担生态环 境修复责任，是我国环境立法发展中的重大举措。随着立法解释、司法解释等的出台，生态环境修复责任的适用取得一定成果。但是仍存在一些不足需要解决，通过加强环境立法推动生态环境修复责任的新发展，用理论指导实践形成一系列的制度巩固成果、清晰界定各方主体所需承担的责任、引进多主体参与监督活动从而实现人与自然和谐共生。