建构罪犯危险评估与控制制度的思考

翟中东（中央司法警官学院教授）

司法部提出要“提高站位、统一思想，加快推进罪犯危险性评估工作在全国监狱落地见效”，2019年12月，司法部监狱管理局在上海举办全国监狱罪犯危险性评估工作培训班，就全面推进罪犯危险性评估工作，进一步完善中国特色社会主义监狱制度提出了要求。今年，罪犯危险评估探索工作将在全国铺开。本文拟以此背景，就如何进一步深入认识罪犯危险评估的意义、完善罪犯危险评估与控制的架构谈几点看法。

一、为何需要建构罪犯危险评估与控制制度：当代监狱管理的主要问题

（一）近十年中国监狱安全管理的主要背景

监狱安全问题目前在我国监狱工作中变得越来越突出，各地都将监狱安全纳入优先重视的工作。如江苏省监狱局于2013年提出将“安全为先、教育为本、创新为用”作为江苏监狱转型发展的基本思路。①姜金兵：《安全为先，教育为本，创新为用：江苏监狱转型发展的基本思路》，《监狱评论》第6卷，姜金兵主编，法律出版社2013年版。其他省（市、自治区）的要求也基本一致。民警如何看监狱安全问题呢？笔者进行了一个为期1年的调查，围绕“目前监狱最突出、最基础、最重要的工作”对在中央司法警官学院参加培训的河南、湖北、陕西、广西、吉林等省区的业务骨干、监区长随机调查，多数被调查者认为：监狱安全问题不仅是监狱工作最突出的工作，而且是最基础甚至最重要的工作。

近十年，中国监狱安全工作成绩有目共睹，但也出现过袭警、脱逃等个别案例。这些极其个别的案例虽然是个别监狱发生的案件，但是其产生的影响却是全国性、全时空的。特别是随着网络、手机、电脑等新技术的发展，新闻信息发布、传播发生了非常大的变化，每个人都可以成为公共信息的发布者，公众关注监狱问题在促进监狱不断提高执法水平的同时，也给监狱带来很大的压力，影响着监狱政策的调整。因此，可以说，“高度重视监狱安全”“严格执行规定”“强化安保设施建设”不仅是对案件的本能回应，更是预防袭警、脱逃及自杀等可能危害监管安全行为的政策性选择。

同时，监狱服刑人员情况出现了新变化。从全国范围看，文化水平低、就业情况不明，是罪犯很重要的特点。罪犯上述情况的出现，不仅增加罪犯改造的难度，而且增加了管理的难度，增加了监狱管理的风险。此外，为了贯彻落实宽严相济刑事政策和死刑政策，《刑法修正案（八）》确立了死刑限制减刑制度。为了严厉惩罚腐败犯罪，《刑法修正案（九）》确定了终身监禁制度。根据规定，对犯贪污罪被判处死刑缓期执行的罪犯，“人民法院根据犯罪情节等情况可以同时决定在其死刑缓期执行二年期满依法减为无期徒刑后，终身监禁，不得减刑、假释”。如何保证被判限制减刑的罪犯、被判终身监禁的罪犯执行刑罚顺利？这是《刑法修正案（八）》《刑法修正案（九）》实施后监狱系统面临新的课题。

（二）解决监狱安全问题的政策、基本措施

如何解决监狱管理中可能出现的行凶、脱逃与自杀等安全问题？可以从政策层面和管理层面进行分析。从政策层面的回应看，长期以来，组织罪犯进行劳动改造、狱政管理、教育改造是监狱三项主要工作。这种分块框架与改造罪犯的“三大手段”相对应，有相应的组织机构支撑。监狱安全被纳入狱政管理体系中，是狱政管理的一个组成部分。然而，随着监狱安全问题的突起，司法部及各省监狱管理部门日益重视监狱安全工作，特别是随着“五大改造”和“最安全监狱”等政策的提出，监狱安全在监狱工作体系的地位上升。从管理层面的回应看，基于维护监狱安全的要求与目的，监狱管理部门及监狱一方面在实践基础上投入、开发各种监控元素，探索构建新的监控体系，另一方面对干警实施严格管理，对违反规范的干警严肃处理，逐步形成“密+严”同型化安全管理框架。第一，升级并开发各种监控元素。近年来各监狱不仅升级了原有的监管安全元素，如大门，现在的监狱大门将进口与入口区分开，设置多道检查设施，而且开发了很多新的监控方法，如使用电子监控。第二，构建细密的监狱安全制度。虽然各监狱管理局、各监狱所规定的具体监狱安全管理制度不完全一致，但是，基本内容相同或者相似，包括狱情研判与狱情分析制度、安全排查制度、监管安全隐患排查制度等等。第三，规定严格的责任追究制度。为了确保各项监管工作制度和工作要求落到实处，近几年监狱系统推进安全责任追究机制，如领导责任追究制、防控工作隐患首问责任、事故倒查责任追究制等等。

（三）新政策与新措施下出现的三个问题

目前的监狱安全管理可以使用“密+严”同型化管理框架描述。所谓“密”，指监狱投入的监控要素密集。密集不仅体现在监狱监控元素量上的多，而且体现在监控元素种类上的多。所谓“严”，指监狱要求严格落实安全责任制，一旦造成安全事故严格处理。所谓“同型化”指监狱安全管理类型趋同化。我国目前监狱安全管理类型正日益趋同于高度戒备型。“同型化”具体表现为人员配备趋同、管理方式趋同、监管设施建造趋同。按照监狱安全管理类型，监狱可以粗分为高度戒备监狱、中度戒备监狱与低度戒备监狱。高度戒备监狱在罪犯监控力度上最强，中度戒备监狱在罪犯监控力度上次之，而低度戒备监狱在罪犯监控力度上弱。

无疑，监狱管理的“密+严”同型化管理架构有力地回应了监狱安全挑战问题，特别是有力地控制了罪犯脱逃。近十年来，我国罪犯脱逃数量都处于低点，这与全国监狱干警努力分不开，但是更与“密+严”同型化管理架构搭建有关。然而，随这一管理架构搭建，我国监狱管理产生三个问题：各种投入持续增长问题；警力紧张问题；罪犯重返社会及适应问题。这三个问题，特别是各种投入持续增长问题、罪犯重返社会及适应问题，具有明显的增长性。

二、如何建构监狱管理新框架：罪犯危险评估与控制的架构

（一）需要思考的问题

监狱安全不仅是矫正开展的前提、刑罚目的实现的保障，而且是国家安全、社会安全的有机组成部分，所以，监狱工作管理首先要将监狱安全前置。如前所述，随着监狱安全问题的突出，“密+严”同型化的监狱安全管理架构基本形成。这个框架维护了监狱当下的安全，也面临着警力、物力与财力投入增大等问题。在“密+严”同型化的监狱安全管理架构下，监狱安全与警力、物力与财力投入呈正相关关系：监狱警力、物力与财力投入越大，监狱的安全越有保障，所以，在“密+严”同型化的监狱安全管理架构中，为提高监狱安全水平，国家与监狱需要不断提高警力、物力与财力的投入。但是，无论警力，还是物力与财力，都是有限的，以有限的资源满足社会不断增长的安全需要，无疑存在循环障碍。同时，随着警力、物力与财力投入的增加，监控水平的不断提高，管理日趋严厉，也引发了罪犯重返社会适应性问题。

（二）监狱管理框架建构两种逻辑的比较

监狱管理需要以监狱安全为管理框架基础，正因为如此，监狱管理框架需要在安全管理的架构下展开。如何保障监狱安全？

逻辑一，假定所有罪犯具有同等的危险，对所有罪犯予以无差别的管控，以防范其行凶、脱逃、自杀甚至暴狱。据此，监狱对所有罪犯以同等力度管控。具体说，监区对罪犯控制方法、管控电子技术与防控措施追求一致，管理人员在数量上与建设上要求统一，监狱在围墙、电网、机构建设要求上标准化。

逻辑二，假定所有罪犯危险不同，有的罪犯危险大，有的罪犯危险小。监狱对罪犯的管控区别对待，对于危险大的罪犯，管控力度大，对于危险小的罪犯，管控力度小。具体说，对于危险大的罪犯，可以关押在关押硬件要求高的监狱，对于危险小的罪犯，可以关押在关押硬件要求不高的监狱；对于危险大的罪犯，监区可以对罪犯严格管控，对于危险小的罪犯管控力度适宜即可；对于危险大的罪犯，监狱可以动用更多的警力，而对于危险小的罪犯，使用适宜数量的警力即可。

按照第一种逻辑，监狱及管理人员不分罪犯危险差别实施无差别的管控，无疑具有管理的易行性：管理机构与管理者只需执行一种规定、实施一种管理措施，即可完成工作。但是，由于罪犯的危险性不尽相同，罪犯的刑期不同，罪犯犯罪的经历不同，行为习性不同，罪犯的人生价值观不同，所以，按照这一逻辑，不可避免地要造成管控力度与罪犯危险程度不适应问题：罪犯危险小，而管控过度；罪犯危险大，而管控不足。在罪犯危险大而管控不足的情形下，特别是出现罪犯行凶、脱逃、自杀等案件后，监狱必然提高管控力度，以保证管控力度与高度危险罪犯的危险相适应，因为第一种逻辑下的管控是无差别的，所以，这种逻辑下的监狱管理必然走向对危险小的罪犯管控力度不断加大的趋势。对危险小的罪犯管控力度加大，会不利于这类罪犯重返社会，必然导致罪犯监禁化问题突出。

这里需要特别注意的是，高度危险的罪犯在押犯中只占一小部分，按照帕累托法则，这些人在监狱中约占20%。按照第一种逻辑实践，为了管控这20%的罪犯，国家不仅需要投入大量的人力、物力与财力，而且使大多数罪犯丧失逐步适应社会的机会，甚至会因为不适应社会而走向重新犯罪。这样，既浪费了国家与社会的宝贵资源，又增加了社会的不安定。

按照第二种逻辑，基于罪犯危险的差异，国家可以考虑从监狱层面、监区层面对罪犯区别对待。具体说，在监狱层面，国家可以设置关押不同危险等级罪犯的监狱，高度危险的罪犯关押在高度戒备的监狱，中度危险的罪犯关押在中度戒备监狱，而对于低度危险的罪犯关押在低度戒备监狱。高度戒备监狱、中度戒备监狱与低度戒备监狱在管控罪犯的软硬件上不同，在警力投入上有显著区别。在监区层面，监狱对危险不同的罪犯安排力度不同的监控区域，设置不同的监控制度，安排不同的警力。于是，监狱监控形成罪犯危险越大、监控越严格的动态监控关系。这样，一方面，危险大的罪犯得到有力管控，从而保证了监狱安全；另一方面，由于监狱的管控资源是根据罪犯危险程度安排的，所以，与“密+严”同型化的监狱安全管理架构下的监狱管控资源普遍投入相比，监狱的管控资源投入有所保留，使得管理者有了“预备队”，实际盘活了监狱的罪犯管控资源。最关键的是，在低度类型监狱服刑的罪犯会获得更大的自由，有利于罪犯逐步适应社会，从而有助于罪犯逐步缓解监禁化问题，有助于他们重返社会。

无疑，不同的罪犯危险程度是不同的，不仅不同刑期的罪犯危险有差别，不同罪行的罪犯危险程度也不同。正因为如此，第一种逻辑的假定就存在问题，假定所有罪犯具有同等的危险是不符合现实的。即使按照第一种逻辑监狱管理具有良好的易行性，也只能放弃。而按照第二种逻辑实施的监狱管理，不仅能够更好地解决监狱安全问题，合理安排监狱管控资源，而且为矫正罪犯推进创造条件，帮助罪犯逐步适应社会。所以，应当按照第二种逻辑建构我国的监狱管理框架。由于第二种逻辑围绕罪犯的危险展开的，因而这种管理框架可以被概括为危险管理，其包括罪犯危险评估与危险控制两部分。

（三）罪犯危险评估与控制架构的应然地位

体现第二种逻辑的罪犯危险评估与控制架构与体现第一种逻辑的“密+严”同型化的监狱安全管理架构具有以下不同：

第一，体现第二种逻辑的罪犯危险评估与控制架构，能够更好的保证监狱安全，更加合理、经济地使用警力、物力与财力资源。这就是说，监狱实施危险评估与控制，不仅能够解决“密+严”同型化的监狱安全管理架构下的警力、物力与财力资源投入边界问题，而且同样能够解决监狱安全问题，不仅如此，还可以做得更好。在罪犯危险评估与控制架构下，监狱及民警从对罪犯的全面管控发展为重点管控，将管控重点放在高度危险的罪犯身上，这样，监狱及民警的管控针对性大大提高，同时，由于管控具有针对性，所以降低了警力、物力与财力资源投入，节省了监控资源。

第二，体现第二种逻辑的罪犯危险评估与控制架构，能够帮助罪犯缓解与降低监监化问题，帮助罪犯重返社会。监禁化问题是“密+严”同型化的监狱安全管理架构下很难解决的问题。这一问题将随着罪犯危险评估与控制工作的推开打开控制与解决的大门。在罪犯危险评估与控制架构下，国家将根据罪犯的危险程度进行管控，对于危险大的罪犯，管控严格；对于危险小的罪犯，管控宽松。于是，对于危险小的罪犯，如余刑短的罪犯，他们将获得较大的自由，可以进入介于更接近社会的设施，从而逐步适应社会。

基于上述理由，将罪犯危险评估与控制作为我国新的监狱安全管理架构是比较合适的，也顺应监狱体制改革的趋势。

（四）罪犯危险评估与控制架构的基本内容

在罪犯危险评估与控制的架构中，危险评估的功能在于将罪犯的危险程度划分开来，而危险控制的功能在于根据罪犯危险程度对罪犯予以相应的管控。罪犯危险评估服务于罪犯危险控制。

1.罪犯的危险评估。我们这里所说的危险评估，就是采用一定方法对罪犯实施脱逃、行凶、自杀与重新犯罪可能大小进行评估。由于我们说的“罪犯”是监狱中的罪犯，所以，这里的罪犯危险评估也就是狱内危险评估。根据这一主张，所谓“危险”，是指罪犯在监狱实施脱逃、行凶、自杀与重新犯罪的可能。危险评估指向的对象是罪犯实施脱逃、行凶、自杀与重新犯罪可能大小。由于罪犯都具有实施脱逃、行凶、自杀与重新犯罪的可能，所以，危险评估的尺度是“大”与“小”，而不是“有”与“无”。

危险评估是利用一定方法对罪犯危险进行评估的活动。危险评估使用哪些方法？危险评估是随预防主义产生而出现的概念，而且随着监狱大墙内学术立场的变化而变化，于是，危险评估产生后逐步出现不同的危险评估模式，有刑法学理论下的危险评估模式、人类学理论下的危险评模式、社会学理论下的危险评估模式、心理学理论下的危险评估模式、跨学科理论（刑事执法学）下的危险评估模式、大数据概念下的危险评估模式等等。我国的危险评估在国家层面的探索始于2016年。探索中，一方面借鉴国际的理论与实践，另一方面立足我国的现实，积极创新。探索的特点是将罪犯人身危险信息、犯罪信息、刑罚信息等与罪犯在狱内异常表现的信息结合起来，从而初步创建了具有我国特色的罪犯危险评估模式，即“点探测”模式。

2.罪犯的危险控制。罪犯危险控制就是监狱根据罪犯危险程度分别予以不同力度的管控，对危险程度高的罪犯予以力度大的管控并降低其危险（降危），对于危险程度低的罪犯予以力度小的管控。罪犯危险控制不仅包括对罪犯的物理性与时空的管控，还包括通过使用矫正项目降低罪犯危险的措施。

罪犯危险控制可以分为危险的基础控制与降危控制。罪犯危险的基础控制是通过人防、物防、技防等手段控制罪犯的危险，使罪犯不能脱逃、行凶、自杀等；降危控制是通过对罪犯使用矫正项目，使罪犯放弃或者不愿脱逃、行凶、自杀。监狱用以实现罪犯危险基础控制的主要资源有：围墙、围栏、电网、岗楼、金属等检查设施、组织等。由于上述资源不仅具有质上的区别，而且具有量上的差别，所以，在理论上，上述资源的结合可以具有不同的罪犯控制模式。罪犯控制模式基本有：超高度戒备模式、高度戒备模式、中高度戒备模式、中度戒备模式、中低度戒备模式、低度戒备模式、最低度戒备模式。上述几种模式中，超高度戒备模式下的监狱管理控制力度最大，当然投入成本越大。与超高度戒备模式对应的最低度戒备模式，虽然对罪犯的控制力度最小，但是投入成本也最低。

由于罪犯危险不尽相同，所以，在罪犯危险评估与控制的架构下，对罪犯的管控会随着罪犯危险的大小变化而变化，而不是以一种模式应对危险程度不同的罪犯。虽然理论上罪犯危险控制的模式有7种，但是，现实中受制于押犯数量、管理传统、国家人口密度、国家财力、监狱布局等因素，罪犯危险控制的实然模式不尽相同。

在美国，联邦监狱系统分为超高度戒备监狱（Administrative institutions）、高度戒备监狱（Highsecurity Institutions）、中度戒备监狱（Mediumsecurity FCIs）、低度戒备监狱（Low-security FCIs）与最低度戒备监狱（Minimum-security Institutions）。②Frank Schmalleger ,John O.Smykla, Corrections in the 21st Century.New York:McGraw Hill,2011,p.258.在英国，监狱被分为A类监狱、B类监狱、C类监狱、D类监狱。A类监狱主要关押高度危险的罪犯。B类监狱关押不需要采取最严格安保措施的监狱。C类监狱关押采取基本安全措施即能保证其安全服刑的罪犯。D类监狱关押危险最低的罪犯。关押在D类监狱的罪犯既可以在监狱内参加劳动，也可以到狱外劳动，监狱外围基本不设置安全设施。③Simon Creighton ,Vicky King, Prisoners and the Law.London: Butterworths, 2000,pp.41-49.在德国，监狱被分为封闭式监狱、半开放监狱、开放式监狱、社区矫治监狱。封闭式监狱关押较大危险的罪犯，其他监狱关押危险低的罪犯。④司少寒：《德国刑事执行法研究》，中国长安出版社，第60页。在俄罗斯，监狱被分为：监狱、特别管制型矫正营、严厉管制型矫正营、普通管制型矫正营、村镇式矫正营。俄罗斯监狱管控力度从前至后从严至宽。在村镇式矫正营，管理是开放的，罪犯从事农副业劳动活动。⑤刘旭、李深、田越光：《俄罗斯联邦刑事执行制度研究——刑罚执行机关及其工作监督制度》，《中国监狱学刊》，2012年第2期。

虽然现实中的罪犯危险控制模式不尽相同，但是，根据罪犯危险不同而分别控制的治狱理念是相同的，否定不分罪犯危险差别而实施同一种管理模式的思路是一致的。

（五）危险评估与控制制度在中国的意义

1.科学而有力地解决监狱安全问题。在危险评估与控制的监狱安全管理架构下，监狱对罪犯不是平均使用监控资源，而是在危险评估基础上根据罪犯危险程度安排监控资源。在这样的框架下，监狱系统可以对高度危险罪犯安排更多的监控资源，完全满足关押高度危险罪犯监狱对监控资源的配置要求。

2.控制国家在监狱安全保障上的持续投入。由于危险评估与控制架构的搭建，中、低度监狱随之出现，监狱监控资源将会根据需要重新安排：对于关押高度危险罪犯的监狱，将会安排多的监控资源，而对于关押低度危险的罪犯将会降低不必要的资源投入。这样，可以使不同监狱满足不同的需要，从而，控制国家在监狱安全保障上的持续投入。

3.合理配置警力，降低民警的工作压力。随着中、低度监狱的出现，整个监管系统警力势必重新整合，改造为高度戒备监狱的警力需要增强，而改造为中、低度戒备监狱的监管机构需要减少警力，特别是低度戒备监狱、开放监狱。在监狱改造中，虽然整个监狱系统警力编制可能不增加，但是，由于高度戒备监狱人员增加，有望降低民警工作压力，而中度、低度戒备监狱警力能够满足需要，这样，随着危险评估与控制架构的搭建，可以促进警力紧张问题的解决。

4.重构罪犯改造激励机制，促进罪犯积极服刑，帮助罪犯融入社会。低度戒备监狱、开放监狱的出现不仅降低了国家在监狱建设上的人力、物力与财力的投入，而且重新整合了监狱内的罪犯激励机制，使罪犯有机会获得更好的处遇，从而促进罪犯更积极地接受改造、自觉改造。更重要的是，由于低度戒备监狱、开放监狱的出现，罪犯有更多的机会接触社会、适应社会，从而缓解或者消除罪犯的监禁化问题，使罪犯刑释后能够适应社会、融入社会，不再重新犯罪。例如，随着低度戒备监狱、开放监狱的出现，罪犯更有可能学习与提高劳动技能，从而在出狱后更容易获得就业机会。根据2017年我们在湖北沙洋监狱管理局的调查，在该管理局收押的3886名重新犯罪的罪犯中，有70%的人员没有固定职业，收入不稳定。罪犯刑释后就业状况非常值得关注。随着我国农业工业化与工业智能化，刑释人员就业压力越来越大，帮助罪犯提高劳动技能很重要。虽然我国目前的出监教育在积极促进罪犯就业，但是由于社会的发展，需要我们在帮助罪犯就业的工作再上台阶，而低度戒备监狱、开放监狱的出现，将会提高这项工作的推进力度。

三、结语

监狱治理能力现代化是时代的新要求。近几年，我国监狱工作取得了很大成就，但是随着社会发展，也存在许多不相适应的地方。鉴于“密+严”同型化的监狱安全管理架构存在的问题，需要在监狱体制机制改革中对监狱管理制度进行完善和调整，向危险评估与控制架构方向改革。随着危险评估与控制架构的展开和监狱分级的不断推进，不同类型监狱的布局调整将成为监狱宏观管理的重要阶段性任务。而随着监狱分级的推进，不同类型监狱管理制度的设计问题、不同监狱的安保资源安排，都将提到议事日程。危险控制不仅包括将危险高的罪犯纳入个别控制视野，而且包括降低罪犯危险的活动。而降低罪犯的危险需要引入项目矫正。项目矫正方法的引入，将带来罪犯教育改造的新变化。