疫情期间加强法治保障优化中小微企业营商环境之探讨

郑新芝（福建建达律师事务所律师）

如何针对疫情给中小微企业带来的新情况、新问题，遵循中小微企业的发展规律，积极提供全方位的行之有效的法律服务和法治保障，进一步改善和优化中小微企业营商环境，使中小微企业在有序的复产复工中能较顺利渡过难关，是一个亟待认真研究并加以解决的课题。

一、目前中小微企业存在的困境

我国自改革开放以来，逐步建立了较为完善的市场经济法治体系，进一步激发中小微企业迅速发展，取得了较好的效果。2002年颁布了《中华人民共和国中小企业促进法》，标志着我国促进中小企业发展走上规范化和法治化轨道。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于促进中小企业健康发展的指导意见》，进一步激发中小企业活力和发展动力。截至2020年4月底，国务院实施了14个行政法规，有关部门相继出台配套文件700多个，各省（区、市）也制定了地方法规，各地区都出台配套文件。这些法律制度和政策规定出台，极大地稳定和增强了中小微企业信心及预期，加大了创新支持力度，积极助力提升中小微企业专业化发展能力和企业融通发展水平，促进中小微企业健康发展。

根据国家统计局《统计上大中小微型企业划分办法（2017）》和第四次全国经济普查数据，我国中小微企业数量达到1807万家，占全部企业数量的99.80%。中小微企业行业分布主要以批发零售业、住宿餐饮业、旅游业、商贸业等劳动密集型以及轻资产的行业为主，占全部中小微企业数的比例超过70%。新冠肺炎疫情发生后，中小微企业受到严重冲击，倒闭、亏损、停产和半停产企业增多，经济效益大幅下降。根据第四次经济普查资料显示，受疫情冲击剧烈的主要是批发和零售、交通运输、住宿和餐饮、居民服务、娱乐、租赁服务等6个行业。依托大商场、超市、广场和专业市场等综合商业设施兴办的小店小铺受损也较为严重。中国企业创新创业调查《疫情冲击下的中小微民营企业：困境、对策与希望》显示，面临多重经营压力，15%的中小微企业考虑裁员，25%的中小微企业存在用工短缺问题，90%的中小微企业面临成本压力。疫情对中小微企业的影响主要集中体现在收入大幅减少、成本压力增大、融资环境严峻等三个方面。相关调查反映中小微企业复工面临突出的困难分别是：防疫新增成本（40.33%）、缺少口罩等战略物资（32.04%）、资金短缺（24.86%）、找不到足够员工（20.99%）。同时有近七成中小微企业存在现金流短缺问题。由于疫情影响，中小微企业合同履行也多出现问题。

二、疫情期间中小微企业存在的主要法律风险

中小微企业是我国企业中数量最大、最具创新活力的企业群体，是推动“全民创业、大众创新”的基础，在增加就业、改善民生、促进发展、推动创新与保持社会稳定等方面发挥着巨大作用，对国民经济和社会发展具有重要的战略意义。疫情发生后，国家和各省区市相继出台实施法规政策，从中小微企业法律风险预防、控制，到预警、评估等体系建设都建立了相应的法治保障机制。但也要清醒地看到，我国大部分中小微企业由于设立门槛低，受经营者文化水平、风险意识、经营能力限制，特别是法律观念不强，导致经营中重“情谊”，轻法律；重经验，轻合同；重结果，轻防范；重习惯，轻规则。若遇经营风险，就可能导致一系列潜在的问题暴露后无法解决，最终可能导致企业陷入生存困境。目前主要的表现形式有以下几类：

（一）部分中小微企业因法律意识淡薄导致违法违规事项多发

依法依规经营是企业遵循市场规律、公平诚信经营的前提和基础。但相当部分的中小微企业的经营管理者由于其自身受文化程度、管理能力不足等制约，特别是法律意识薄弱，在经营过程中只关注自身利益，而忽视和侵害了公共利益和他人利益。主要表现为订立的合同屡屡违约、产品存在重大瑕疵、造成生态环境的污染、不正当竞争、恶意逃避债务、用工制度混乱、生产经营伪劣或违禁物品、违法违规经营等，在侵害和损害公众利益和他人利益的同时，也导致了不可挽回的经济及商誉的损失。由于中小微企业存在规模小、业务相对单一、抗风险能力弱等先天不足的缺陷，这次疫情可能导致中小微企业的日常法律风险问题更加突出。经营者在疲于应付经营中存在的困难和问题时，若不能依法依规予以处理，而是采用规避法律的非正当手段解决时，就可能导致多种类型的法律风险的发生。

（二）部分中小微企业因自身内控及监管制度缺失导致管理混乱、纠纷多发

企业法律风险管控是企业经营管理不可缺失的重要环节，企业自身制度缺陷是导致企业法律风险产生的重要原因。目前部分中小微企业内控和监管制度存在不足主要表现在以下几个方面：一是制定中小微企业内部控制制度不科学。部分中小微企业没有建立起严格的企业管理体系和管理机制，监管制度形同虚设，缺乏科学决策、依法决策、良性运行机制和执行力；内部机构设立不科学，权责不明，法定代表人不尽责履职；董事不懂事、监事无所事事；公司层面、下属部门及各业务环节设置混乱。二是执行中小微企业专项风险的内部控制不到位。部分中小微企业未建立对相关业务部门/机构的控制架构，没有制定完善业务部门/机构章程；中小微企业未制定危机管理控制制度，因缺乏科学合理的公司治理结构出现决策随意，没有履行中小微企业决策程序；财务制度混乱，导致企业与股东“财产混同”；管理者和股东权责不分，甚至出现架空小股东的情形。三是监管制度不落实，责任追究不到位。虽然中小微企业设立了监管制度，但是职责不清晰、分工不明确，内部控制检查监督工作缺乏激励制度，没有发挥应有作用。四是事后制度完善不及时。部分中小微企业对于检查中发现的内部控制缺陷及实施中存在的问题，即便及时采取了适当的改进措施，但为了逃避责任，未能在内部控制检查监督工作报告中据实反映，未能及时修改、完善内部控制制度，为中小微企业后续发展埋下法律风险隐患。

（三）部分中小微企业因对法律风险缺乏事前防范、事中控制、事后监管机制而导致非生产性经济损失

据相关部门调查，疫情发生以来，在法院处理的相关纠纷中，中小微企业作为被告出现的败诉率比疫情发生前高出许多，主要是因为没有健全的事先风险防范和事中控制制度。中小微企业对企业经营风险的预先防范并不重视，而在出现纠纷后仓促应对，不能采取及时有效、合法合规的手段进行规避和控制。在发生诉讼、仲裁时往往导致举证不能、诉之无据等情形，败诉在所难免。而诸多中小微企业又往往不能从中吸取教训，建立和健全法律风险的事前评估、审查、核批等预防制度，导致纠纷频发的恶性循环。

三、在复工复产期间降低和防范中小微企业法律风险的几点建议

中小微企业普遍存在规模较小、布局分散、原始资本不足的问题，企业自有资金不足，社会融资困难。面对疫情，中小微企业困难重重。如何在复工复产期间为中小微企业针对性地提供法律保障，协助中小微企业做好法律风险的防控，将其经营法律风险由事后化解变为事前预防，由被动化解变为主动防范，引导中小微企业运用法律手段，规范经营治理，促进中小微企业合法、规范、有序发展，增强中小微企业疫情期间风险防范能力尤为重要。

（一）进一步制定和完善扶持中小微企业发展的法律和政策措施

由于疫情带来的招工难、防疫资源、物流、生产资料涨价、贷款利息上涨以及合同违约等因素，均使中小微企业经营成本剧增、亏损严重、复工复产率较低。虽然国家层面与省区市出台了一些关于中小微企业复工复产的暖企政策措施，发挥了一定的作用，但对于促进中小微企业提高复工复产率还是远远不够，还需要实行“一企一策”的精准帮扶政策，给中小微企业恢复生产一个缓冲期。建议国家层面和各地要制定援助中小微企业抗疫情冲击促进复工复产一揽子援助计划。国务院各部门从保障有序复工复产以及加强财政金融扶持、创新支持、公共服务等方面提出操作性强的具体措施，帮助企业渡过难关。虽然国家税务总局对受疫情影响较大的交通运输、餐饮、住宿、旅游四大类行业企业2020年度发生的亏损最长结转年限延长至8年，但对其他行业税收优惠力度不够。建议实行中小微企业精准税收减免政策，切实减轻中小企业税收负担。建议疫情期间普遍实施国有企业、公用租房费用减半或者免除等措施，对减半或者免除费用的民营租房企业给予较大的税收等方面优惠政策，最大限度地减免中小微企业的水、电、气等各种费用。建议中小微企业可试行特殊工时制，报人社部门备案，鼓励弹性就业，以灵活用工机制助力中小微企业灵活经营。各级地方政府以及相关部门对中小微企业复工复产过程中的新情况、新问题，集合应对冲击中采取的财政、金融、劳动用工等方面的扶持政策，细化后针对中小微企业精准施策，增强中小微企业抗击疫情冲击的信心和能力。

（二）建立有效的中小微企业法律服务平台

充分利用中小微企业服务平台阵地优势，主动提供全业务、全时空的法律服务，最大限度发挥法律服务职能作用。一是建立中小微企业法律服务平台，做到中小微企业复工复产工作中法律服务准确对接、高效服务。建议建立服务中小微企业的实体法律服务平台、电话热线法律服务平台、网络法律服务平台，确保中小微企业法律服务实现“网上办”“指尖办”“马上办”；各地区成立相应的法律服务平台，可以面对面或者网对网地解决中小微企业遇到的法律问题。二是建立中小微企业法律服务队伍，做到中小微企业法律服务深入一线、落实到位。根据司法部《关于在疫情防控工作中充分发挥公共法律服务职能作用的通知》中“要加强疫情法律咨询服务”的要求，建议组成专门服务中小微企业的法律服务队伍，充分发挥公职律师、政府法律顾问以及公司律师、社会执业律师的作用，认真分析研判疫情防控工作法律风险，主动为疫情防控重大决策提供法律论证，及时提出法律意见和建议。三是完善和充实法律服务平台内容，做到为中小微企业提供法律服务有的放矢、精准施策。在国家中小企业网站和“12348”法律服务网站平台上显著位置设置复工复产法律服务专栏内容，各省市区也增设相应的法律服务事项，更新上传一系列专门针对中小微企业在复工复产中遇到常见法律问题的解答方案和案例剖析，每日更新国家和各地区复工复产期间相关法规政策和实时新闻内容。四是创新法律服务方式。有针对性地组织中小微企业法律体检活动，可通过专线电话、专人小组、专人负责、专人对接、专场咨询、专题讲座、专题会诊、以案说法等多种形式，开展点对点、面对面的法律服务，切实使中小微企业感受到贴心暖心的法律服务，逐渐培养中小微企业遇事找法、解决问题靠法、处理纠纷用法的法治意识和习惯。

（三）设立中小微企业快速、便捷、高效的纠纷解决平台及渠道

针对疫情期间中小微企业出现的纠纷和争议，在充分发挥法院、仲裁机构对一般性的纠纷快判快裁外，应充分发挥企业商会、协会、律师事务所、社区、政府相关机构居间调解、协调、和解等集诉、调为一体的纠纷解决的机制功能，将纠纷及时化解。在合法合规的情况下，根据双方当事人自愿合法平等的原则，通过调解的途径解决矛盾纠纷，促使中小微企业尽快复工复产。针对疫情时期劳动关系中出现失业救济、劳动解除赔偿、合同违约、企业破产后清算等突出问题，法院和仲裁机构采取网上办公的方式，适用简易程序的，可立即开庭，提高工作质效。建议法院对适用简易程序案件集中受案分案、集中审查、集中起诉等程序进行细化，简化规定庭审中的宣读起诉书、举证示证、法庭辩论等环节，实现“简案快办、轻案速办”集中起诉、快速审结的目标。各地政府间应发挥跨省市、跨地域、跨部门、跨行业间协调和配合功能，在依法依规处理的情况下，因地制宜，因企制宜，采取多种方式及时化解企业矛盾纠纷，最大限度降低中小微企业经济损失。要发挥人社部门和协调劳动关系三方机制作用，引导中小微企业与员工抱团取暖、共渡难关。结合疫情期间出现“共享用工”现象，法院系统应加强研究，及时出台相关解释和规定，厘清和界定用人单位和劳动者劳务关系的认定、工伤医疗问题处理中的责任和义务，确保劳动者合法权利得到应有的保护。

（四）构建中小微企业多方面、多层次、多部门的法治保障机制

抓好中小微企业帮扶政策措施准确施策、配合衔接工作。目前，国家从增加融资可得性、减轻支出负担、恢复生产改善盈利3个政策方向13个政策类型出台了一系列政策措施。这些政策对于全方位促进中小微企业复工复产工作提供了重要支撑。但是对投资融资市场、法律咨询服务、知识产权保护、营商环境等方面涉及较少，针对疫情影响没有根据中小微企业类型精确实施相应的政策措施，也存在帮扶中小微企业政策措施不够衔接的现象。建议国家和各省区市进一步推出帮扶中小微企业的政策措施，实施准确帮扶、精确施策、相互衔接，促进中小微企业结构调整和优化。完善企业法律顾问制度，可采取政府部门、中小微企业协会、律师事务所等三方分担法律服务费用的形式，为中小微企业设立阶段、经营管理阶段、破产倒闭阶段等全过程提供法律服务。国家成立专门的中小微企业知识产权保护机构，支持中小微企业科技创新和技术改造，建立保护中小微企业自主知识产权和加强品牌建设机制，提升中小微企业“专精特新”发展能力。要深化“放管服”改革，制定一系列放宽中小微企业市场准入的政策措施，加快清理与中小微企业性质挂钩的行业准入、资质标准、产业补贴等规定和做法。进一步精简中小微企业市场准入行政审批事项，保障中小微企业准入条件，依法依规保护具备相应资质条件的中小微企业参加招标投标活动。建议加强涉及中小微企业的案件办理工作，建立完善涉及中小微企业民事侵权、行政执法和立案审查监督机制，切实维护民营企业合法权益。建议对涉嫌犯罪的中小微企业经营者，建立批准或者决定逮捕、变更强制措施和羁押必要性审查复核机制。涉中小微企业经济犯罪案件，准确把握法律政策界限，对积极退赃退赔、认罪认罚的应依法作出从宽处理，为守法经营、依法纳税的中小微企业创造合法经营、公平竞争、健康发展的市场环境。

为帮助和引导中小微企业实现有序复工复产，各级政府及时出台相关法律和政策措施、完善纠纷高效解决渠道与平台、建立有效的法律服务保障体系、构建多机构多部门的法治保障机制是非常必要的。而中小微企业不能单纯依靠行政命令、政府协调，更应该立足自身实际，增强法律意识，完善内部管理制度，尊重市场规律，遵守市场法则，依靠法律法规和市场规则走出目前的困境，激发活力、创新发展。