我国国际刑事司法协助体系的构建与完善

魏枭枭（司法部国际合作局）

近年来，我国不断深化刑事司法领域国际合作，外国司法机关对我国在文书送达、调查取证、涉案财物处置以及被判刑人移管等方面的需求明显增加。鉴于此，我国立法、执法、司法等有关部门通力协作、多措并举，进一步提高国际刑事司法协助领域法治化规范化水平，加大对跨国有组织刑事犯罪和涉外职务犯罪的打击力度。

一、重要意义

2018年10月26日，十三届全国人大常委会第六次会议审议通过了《中华人民共和国国际刑事司法协助法》，历时10年的司法协助立法工作正式完成。这标志着我国刑事司法协助工作走向法治化轨道，为保障我国刑事司法协助工作的有序开展提供了坚实的法律基础。由此，以刑法修正案九、刑事诉讼法新增“缺席审判”制度以及国际刑事司法协助法为主要内容的刑事司法协助法律体系构成了我国开展国际刑事司法协助的“三驾马车”。深入研究我国国际刑事司法协助体系，有如下三点重要意义：

一是有助于我国提升大国法治形象。我国高举和平、发展、合作、共赢的旗帜，全力维护世界和平，促进各国共同发展。习近平总书记提出的“构建人类命运共同体”和“打造新型国际关系”，为我国今后的外交工作提供了基本遵循。国际刑事司法协助工作涉及面广、影响力大，是不折不扣的“外交大事”。一个国家对外提供刑事司法协助的水平和能力极大反映了国家的法治化水平。近年来，特别是党的十八大以来，外国司法机关对我国提出的国际刑事司法协助请求呈现快速增长，在反腐败、洗钱等重大跨国犯罪领域，我国也需要他国提供协助配合。可以说，做好国际刑事司法协助工作对于推动全面依法治国具有重要意义。

二是有助于我国应对外部挑战。2018年以来的中美贸易摩擦表明，虽然大国间博弈的本质是国家综合实力相互竞争的“政治战”，但形式上却往往表现为通过打“法律战”来实现国家的政治目的。当前，中美两国间的竞争领域已经从贸易逐步扩展到科技、金融、人才等多个领域，美国正在积极利用国家法律体系实现战略目的。2018年11月美国司法部对外宣布正式启动 “中国行动计划”，明确计划目标是反制其所认为的中国对美国国家安全造成的威胁，“中美刑事司法协助”是位列10项计划核心内容之一的重点项目。因此，维护好我国司法主权和以国际法为基本准则的国际刑事司法协助渠道，在大国间对国际司法主导权的争夺中下好“先手棋”，尤为重要。

三是有助于我国巩固反腐败国际追逃追赃压倒性胜利。《国际刑事司法协助法》的出台进一步规范了中外反腐败机关在司法协助领域的权利义务，有力配合了中央反腐败追逃追赃工作大局，发挥了重要的现实作用。以百名红通人员为例，截至目前已经有过半的职务犯罪外逃人员和经济犯罪外逃人员归案。其中，中央追逃办、国家监委国际合作局通过国际刑事司法协助途径向外国反腐败机关和司法机关先后在查封、扣押、冻结涉案款物方面提出了多次请求，国际刑事司法协助对我国监察机关打击外逃腐败分子的重要作用日益凸显。

二、我国国际刑事司法协助体系完成初步构建

一是我国《国际刑事司法协助法》中首次明确了我国接收或提出国际刑事司法协助请求的管辖范围以及我国司法机关在国际刑事司法程序中的送达原则。开展国际刑事司法协助首先需要确定本国司法机关是否对某一外国刑事司法协助请求具有管辖权。在最高人民法院《刑事诉讼法解释》第二至十条规定的我国国内法确立的管辖原则的基础上，《国际刑事司法协助法》第二条对国际刑事司法协助的范围进行了明确的规定。同时，针对实践中外国司法机关请求我国司法机关代为送达刑事司法文书或请求我国公民以被告人的身份出庭作证等司法协助请求，在我国《刑事诉讼法》第105条和最高人民法院《刑事诉讼法解释》第167条至第171条的规定对我国国内法规定的送达方式的基础上，《国际刑事司法协助法》第22条规定了“对于要求中华人民共和国公民接受讯问或者作为被告人出庭的传票，中华人民共和国不负有协助送达的义务”的送达原则，为在双边条约没有明确约定双方送达义务的情形提供了基本遵循。

二是我国《国际刑事司法协助法》以专章形式规范了对涉外刑事诉讼涉案款物的处置原则和程序，并进一步赋予了我国执法和司法机关依外国请求启动查封、扣押、冻结的权力。《国际刑事司法协助法》第6章和第7章中写有对我国执法、司法机关在国际刑事司法协助活动中开展查封、扣押、冻结涉案财物和没收、返还违法所得及其他涉案财物的程序性规定。以我国《刑事诉讼法》规定的公安机关、检察机关以及审判机关在不同诉讼阶段均有权执行查封、扣押、冻结为基础，《国际刑事司法协助法》第43条进一步规定“主管机关经审查认为符合条件的，可以同意查封、扣押、冻结涉案财物，并安排有关办案机关执行。”由此，我国执法和司法机关得以更加灵活、更加规范地参与到国际刑事司法活动之中，也为配合我国《刑事诉讼法》中新增加的“缺席审判”制度，补强违法所得没收程序，更好履行《联合国反腐败公约》等国际公约确立的国际法义务提供了条件。

三是国家各有关部门在参与国际刑事司法协助过程中的规范化转办机制得以正式确认。《国际刑事司法协助法》第6条规定，国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部等部门是开展国际刑事司法协助的主管机关，按照职责分工，审核向外国提出的刑事司法协助请求，审查处理对外联系机关转递的外国提出的刑事司法协助请求，以及承担其他与国际刑事司法协助相关工作。实践中，对外联系机关会依据请求涉及的犯罪事实、罪名向各中央主管机关转递请求，各主管机关依照各自权限依法审查处理有关司法协助请求。在必要时针对请求事项不明确等特殊情形，通常作为对外联系机关的司法部会统筹协调有关中央主管机关，从而明确工作分工，提高刑事司法协助工作效率。此外，2018年增设国家监察委员会为《联合国反腐败公约》项下的对外联系机关，成为和最高人民检察院并列的“双中央机关”，这也为我国通过国际刑事司法协助渠道加大反腐败工作力度，做好国际追逃追赃工作奠定了坚实基础。

三、我国刑事司法协助体系建设尚有完善空间

一是执行刑事司法协助法的法律责任缺失。一方面，《国际刑事司法协助法》第4条规定“非经中华人民共和国主管机关同意，外国机构、组织和个人不得在中华人民共和国境内进行本法规定的刑事诉讼活动，中华人民共和国境内的机构、组织和个人不得向外国提供证据材料和本法规定的协助。”但当前对于该条款的解释和适用，在实务上有相当大的需求。由于当前对外提供证据材料的审查机制尚未确立，我国主管机关作出能否对外提供材料的依据不足，存在最后“没人拍板”的现象。同时，对于违反中央主管机关决定，违法向外提供有关证据材料的我国境内公司或个人，也没有明确的法律依据或配套实施细则追究其法律责任。另一方面，从国际刑事司法协助作为一项以国际法和国际惯例为基础的国家义务来看，如果一国在没有充分依据或合理理由的情况下拒绝执行或怠于执行国际司法协助请求，通常会受到请求国的催促、请求说明理由或在国际场合公开谴责。实践中，外方对我国提出的刑事司法协助请求通常以发出催办解释函或外交照会来推动刑事司法协助请求的执行，但目前我国国内尚未设立具有监督或复核职能的机制来有效督促我国中央主管机关执行司法协助请求，外国请求方相关的救济制度也有待确立。

二是国际刑事司法协助中的各有关部门间的传动机制有待优化。第一，在对外联系机关和中央主管机关之间，《国际刑事司法协助法》明确了对外联系机关负责外国向我国提出的或者我国向外国提出的刑事司法协助请求材料的形式审查职责。然而在实践中还存在一定问题：比如，对外联系机关对请求事项是否构成双重犯罪的有无作出判断的必要。法理上，判断双重犯罪属于对案件的实质审查，应由中央主管机关进行。但实践中，大量外国司法机关提出协助请求所依据的犯罪事实明显不构成我国刑法项下的犯罪，对外联系机关此时是像“邮局”一样，向中央主管机关直接转交材料，还是履行一定的实质审查职能直接依法回复外方退回请求或补充材料，并无定论。又如，如果对外联系机关对中央主管机关提出合理的优化执行请求方式、建议增加执行请求内容或提高执行效率，又该如何推动主管机关接受建议，两个执法主体之间如何实现有效互动仍有待研究。第二，在中央主管机关之间、中央主管机关和办案机关之间，在特定领域的权责分配上还有待进一步明确。比如，对于外国司法机关的查封、扣押、冻结请求，最高法、最高检、公安部均有权力启动。但是对于具体由哪一家来启动，并没有明确的依据。在有的请求中，由于外国司法体制的差异，有的查封、扣押、冻结请求发生在调查环节，但是由外国法院向我国提出。此时，依据《刑事诉讼法》和《国际刑事司法协助法》的规定，我国的公安机关和审判机关均有权启动相应程序，但具体由谁启动并无明确依据，往往需要对外联系机关进行部际协调。又如，中央主管机关对各地具体办案机关实际执行国际司法协助请求的监督和督促尚无定型机制，基层执法、司法部门并不能完全确保高质量执行上级机关转来的国际刑事司法协助请求。

三是监察机关在我国国际刑事司法协助中的定位有待厘清。我国监察体制改革之后，监察机关在我国法律体系中的新定位对于开展国际刑事司法协助工作提出了新问题。比如，在国际刑事司法协助中，国家监察委员会在《联合国反腐败公约》项下具有对外联系机关和中央主管机关的双重身份，既可以依据《联合国反腐败公约》与外国反腐败机构直接联系，对外提供刑事执法、司法协助或请求外方协助调查，也可以依据《联合国打击跨国有组织犯罪公约》通过司法部开展国际刑事司法协助工作，这就需要设计出与同为对外联系机关的司法部间的协同配合机制，以提升对外提出司法协作请求的效率。又如，在我国监察机关和其他主管机关之间对于执行外国司法协助请求的分工上，是以具体的犯罪行为为区分点，还是以案件事实为区分点也有待商议。如在一起外国国家工作人员的腐败案件中，行贿人在支付行贿款时使用了我国银行的账户，外国有关部门以此向我国提出刑事司法协助请求，请求查询该账户有关信息。以该请求产生于职务犯罪案件为由转交监察机关处理，还是以支付行贿款行为涉及洗钱和商业贿赂犯罪为由转交公安机关处理，均于法有据，但并无定论。此外，根据我国《监察法》规定，监察机关有权对我国行政机关的履职情况进行全覆盖式监督。由此，监察机关是否可以探索承担起在审查和执行国际刑事司法协助工作中的监督职责，进而推动和监督各主管机关在刑事司法协助领域工作的履职也值得我们深入研究。

四、进一步完善我国刑事司法协助体系的构想

一是将《国际刑事司法协助法》第四条第三款落实落地。该款的立法原意试图解决我国境内保存的证据材料“合法出境”的问题，以达到既推动国际刑事司法协助又保障证据资料不威胁国家安全的两方面目的。首先要构建证据材料出境的法律审查机制。涉事企业和个人要认真履行主体责任，在提出证据材料出境申请前，应当组织整理相关案（事）件基本情况、外国执法司法机关请求依据、由律师事务所出具的拟提供证据材料的法律意见书等书面材料；涉事企业和个人所属的行业主管部门应在接收、报告和转递等环节发挥行业监管作用，在行业政策、专业技术、涉事企业和个人基本情况等方面充分收集相关资料进行事实审查；国家监委、最高法、最高检、公安部、国家安全部等主管机关应根据《国际刑事司法协助法》的规定，依法对涉事企业和个人提交的拟对外提供的证据材料进行法律审查，并依据案（事）件在外国所处调查或诉讼阶段，最终作出是否允许所审查的证据资料出境的决定。同时，对于没有向我国司法机关申请对证据材料出境审查，或我国司法机关经审查作出不予批准出境的决定，而违法向外国执法司法机关提供证据材料的情形，有必要探索通过立法解释的方式对上述违法行为规定行政或刑事处罚条款。当前《国际刑事司法协助法》第四条第三款缺乏可执行性的另一个重要因素就是该法缺少罚则，一旦确立了证据材料违法出境的法律责任，该项法律的实施基础将进一步夯实。

二是国际司法协助部际协调机制常态化。党和国家机构改革后，重组后的司法部继续承担国家司法协助职能，《国际刑事司法协助法》也首次明确了司法部作为国际刑事司法协助对外联系机关的法律地位。在审查处理国际刑事司法协助请求的多年实践中，司法部多次以部际协调的形式，召集各政法单位和有关部门，对个别案件性质、职责分配、工作流程等方面进行集体研商，从而及时破除司法协助执行障碍，不断提升开展司法协助工作的水平和效率。当下，针对对外联系机关与中央主管机关、中央主管机关与办案机关之间的协同关系，有必要探索设立常态化的部际协调机制来发挥“统”的作用。党和国家机构改革后，中央全面依法治国委员会办公室设在司法部，表明了党中央进一步加强对法治工作的集中统一领导。国际司法协助工作涉及部门多、工作性质敏感，如果可以充分发挥中央依法治国办的组织优势，将司法协助部际协调机制常态化，组织协调有关部门相互支持相互配合开展国际司法协助工作，那么国际司法协助工作将实现在党的统一领导下分工更明确、流程更优化、协助更高效的工作目的。同时，常态化的部际协调机制还可以成为各主管机关之间定期分享并逐步推广司法协助工作好的经验做法的学习交流平台，这对于各主管机关进一步激发本系统办案机关司法协助工作主动性，提升办案机关涉外执法司法工作能力具有重要意义。

三是发挥国家监察委员会和最高人民检察院的监督推动作用。我国《宪法》第127条分别规定了监察委员会和人民检察院在依法独立行使监察权和依法开展法律监督的宪法地位。2018年出台的《监察法》第五十二条明确规定了国家监察委员会在反腐败国际追逃追赃和防逃工作领域对有关单位和人员进行组织协调和督促做好相关工作的权力。2018年新修订的《人民检察院组织法》第二十条第五款明确规定了人民检察院对诉讼活动实行法律监督的权力。《监察法》和《人民检察院组织法》形成了国家监察委员会和最高人民检察院对我国有关机关开展国际刑事司法协助工作进行监督和推动的对“人”和对“事”的法律基础。作为刑事诉讼活动的重要环节之一，对主管机关和有关办案机关开展国际刑事司法协助工作进行监督和推动是执行我国刑事司法协助相关法律规定的应有之义。国家监察委员会可以探索通过加强对参与国际刑事司法协助的各级执法司法人员行使公权力的监督，实现对“人”的推动。最高人民检察院可以探索通过加强对国内外司法协助请求的转办、审查和执行流程的合法性监督，进一步促进《国际刑事司法协助法》有关规定的落地落实，从而最终推动形成一整套我国国内的国际刑事司法协助内部监督机制，进一步提升国际刑事司法协助工作的质量和效率，及时回应和满足我国和外国执法司法机关在刑事司法协助领域的关切和需求。

五、结语

国际刑事司法协助体系的构建是我国开创法治外交新时代的客观需要，国际刑事司法协助体系的完善必须随着我国对外开放程度的不断加深进行相应推进。《国际刑事司法协助法》不仅是我国与各国开展刑事司法合作的法律依据，更是我国今后面对外部风险挑战的重要法律武器。各级执法、司法机关要坚决贯彻落实党中央关于加快推进我国法域外适用的法律体系建设的决策部署，充分运用好有关机制，依法发挥相关部门职能作用，进一步提升涉外执法、司法能力，扩大对外法治交流合作，推进法治国家建设，共同谱写我国参与国际治理和国际法律体系建设新篇章。