以《生物安全法》筑牢生物安全法治体系地基

周 薇 （北京首都创业集团有限公司公司律师）

在我国抗击新冠肺炎疫情取得全球瞩目成绩之时，疫情已成为威胁世界各国的流行病，突显出生物安全风险日益严峻性。党中央在全面深化改革委员会第十二次会议中指出“把生物安全纳入国家安全体系”，“尽快推动出台生物安全法，加快构建国家生物安全法律法规体系、制度保障体系”。自此，我国生物安全立法进入快车道。

一、从国家战略高度设计生物安全的法治体系

习近平总书记指出，要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。

升级我国生物安全法治建设，应从几个角度考虑：

（一）补足国家治理体系和治理能力的短板

本次疫情防控阻击战，反映出我国治理体系、治理能力的优势和短板。优势上，我国应对危机的执行力和动员力、应对确定性危机的能力、集中和组织资源的能力都很强。但疫情也集中暴露了国家治理体系和治理能力的一些短板。

比如，地方政府初期科学防控预案缺乏，对风险预估严重不足，反映出预防预警风险的能力有待提高；疫情初期核酸检测能力不足，大量疑似病人积压，检测试剂盒研发上市和检测权应急流程较慢，反映出应急响应能力不足；野生动物一直是许多严重新发疫病的自然宿主，但国内滥食野生动物乱象不止，反映出生态文明理念缺位、监管空白或不足、部门间协调配合难等问题。

（二）理解生物安全在国家安全体系中的位置

生物安全一般指国家有效应对生物及相关风险，维护和保障国家社会、经济、公共健康和生态环境等安全。作为一种非传统安全，意味着人类社会过去没有遇见或者很少见到，是近年逐渐凸现出来的风险，具有跨国性、突发性、责任主体不确定性、动态性等特点。

生物安全与现有国家安全体系分类下的十二大要素，如国民安全、生态安全、资源安全、军事安全、科技安全等等无疑都是有交集的。比如，需考虑如何消减病毒类生物对人类和国家的冲击，也要考虑如何保障生物技术、基因技术的开发利用遵循正确价值导向。所以，生物安全很难划分为某大类安全的子项，天然有跨多部门监管需求。

（三）迎接国际国内生物安全挑战的需要

当前我国生物安全面临较严峻的形势和挑战：全球新型传染病事件频发；环境污染、外来物种入侵等造成严重生态环境破坏；基因资源流失时有发生；国际多边生物武器军控进程难以取得进展；新的生化恐怖主义威胁；主要发达国家都将生物安全战略纳入国家安全战略体系，争夺国际生物安全领域的话语权。

二、依靠中国特色文化制定生物安全的良法善法

一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。中华民族优秀传统文化，在党和人民伟大斗争中孕育的社会主义先进文化，积淀了中华民族的精气神，是制定生物安全领域良法善法的文化基础。

德、法并重相互融合是我国法治文化的鲜明特征，坚持德法融合的法治思想、法治文化是推进生物安全治理体系建设和治理能力现代化的基石。生物安全、公共安全、应急管理、重大疫情防控等，在立法建设中应当依托于中国特色的法治文化与法治思想，是相关体系高效运行的重要保障。

繁荣和发展社会主义先进文化，增强文化自信，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。源远流长的 “以民为本”思想，与政府将保护人民生命健康作为生物安全的根本目标相一致。“道法自然”“天人合一”都启示我们，现代文明依赖的技术是把双刃剑，本身就是现代文明的主要脆弱点。在面对自然时，人类依然渺小，要敬畏自然，要符合自然规律，发展生物技术要符合伦理，持谨慎态度。

习近平生态文明思想提出了“人与自然和谐共生”的科学自然观。借鉴这个理念，对生物安全概念应作广义理解，应包括自然中与人类相关动物、植物、微生物、合成生物等所有生物的安全；要培养公众的生物安全意识和生态文明意识；生物安全没有国界，为了人类文明永续发展，作为负责任的大国，秉持“人类命运共同体”的共建共治共享思想，为世界可持续发展贡献中国智慧和中国方案。

三、以《生物安全法》系统构建生物安全治理体系

除个别领域有专门法律外，我国现行的生物安全立法主要由行政法规、部门规章及一些规范性文件组成的，层级低，规范效力有限，规范对象范围往往是生物安全的某一方面。相关立法各有不同的立法目的和功能定位，又确立了不同监管体制，有的还存在立法漏洞。从国家安全角度来看，生物安全立法实际还是一个空白状态。

2019年10月，《生物安全法》（草案）首次提请十三届全国人大常委会审议，规范的范围分为八大类：一是防控重大新发突发传染病、动植物疫情；二是研究、开发、应用生物技术；三是保障实验室生物安全；四是保障我国生物资源和人类遗传资源的安全；五是防范外来物种入侵与保护生物多样性；六是应对微生物耐药；七是防范生物恐怖袭击；八是防御生物武器威胁。

草案借鉴了国内外的先进立法、国际协议和研究经验，着力构建国家生物安全体系，明确社会各方的生物安全责任，建立了通用制度体系、政策保障与罚则等。伴随疫情的发展，还未二审的《生物安全法》（草案）立法上的重要性与紧迫性与日俱增。我们面临新冠肺炎疫情这种现实的生物安全问题，应总结经验和教训，针对现有立法和监管的不足，在立法中可充分考虑：

（一）制定一部适用范围宽泛的综合性、统领性法律

目前草案的立法范围是非常宽泛的，建议在总则范围中落实“大生物安全”概念，利于未来的全面风险管控。“生物”包括人类和其他所有生物；“安全”包括全部生物安全领域，一切与生物有关安全问题都纳入规制范围，既要有传染病、生物入侵、生物出入境、实验室安全管理等传统安全问题，也有转基因、人类基因编辑、生物恐怖主义、生物武器等各种非传统安全问题；要有前瞻性，为未来可能出现的未知生物安全问题预留管控空间。

《生物安全法》应涵盖现有立法并能保持一定的开放性。生物安全不同领域的很多具体问题，留给综合法之下的其他法律法规去解决。其一，《生物安全法》应统领生物防疫、生物多样性、生物技术安全、人类基因安全等各专门立法，为各专门法的制定、修改完善以及生物安全管理办法或实施细则的制定提供立法依据。其二，对于现行生物安全法规和行政规章中合理的内容，应予认可，或者将合理的内容直接纳入；只对需改进和完善的内容，才另行规定。颁布之后，有不符之处的，依此综合法执行，或进行修订。其三，有序修改《传染病防治法》《野生动物保护法》等，制定专门的生物技术安全条例、生物安全标准和评价办法，加强对实验室生物安全等薄弱环节的监管力度。

（二）延续现有分部门监管体制，完善协调机制，提高生物安全统一协调机构地位

我国生物安全相关监管部门包括但不限于生态环境部、卫健委、应急管理部、海关总署、农业农村部、科技部、自然资源部等。考虑到我国目前机构设置现状，草案规定我国生物安全在管理体制上明确实行协调机制下的分部门管理体制。在充分发挥分部门管理的基础上，对于争议问题、需要协调的问题，由协调机制统筹解决。

建议对具体领域明确归口部门，涉及多个部门的，可以在立法时明确牵头部门之后，对协调机制如何提供统一的对外出口和沟通渠道，对常设机构、定期沟通机制、信息共享机制和协同执法机制等保障性措施作出相配套的规定。

可借鉴国务院应对新冠肺炎疫情联防联控机制设置的做法，协调机制负责协调制定规划、协调重点和难点问题的解决、开展部门工作评估和督促。如将协调机构只设立为某一部委下属单位，可能位阶不够；国家层面可成立一个“生物安全领导小组”作为生物安全问题的最高决策机关，同时成立国家级的“生物安全咨询委员会”，对专业问题进行评估；对一般协调机制无法解决的影响重大、争议不决问题，及时上报领导小组作出决策。

（三）强化风险预防、全过程管控、严格责任等基本原则落实到生物安全基本制度

草案建立了通用的制度体系，如监测预警体系、标准体系、名录清单管理体系、信息共享体系、风险评估体系、应急体系、决策技术咨询体系等，并明确了海关监管制度和措施等。生物安全法的通用制度应是生物安全法基本原则的具体体现和落实。

生物风险常具有严重而不可逆的破坏性，一旦发生便产生难以挽回、不可估量的损失。疫情再次提醒我们，生物安全法治建设应以风险预防为首要原则。生物安全的风险管理逻辑，应强调防患于未然，对于可能危及生态环境和人类健康的事项，即使未获得科学证实，仍应积极采取预防行动。不能止步于防控已知风险，还需有效防控未知风险。生物风险危及生态环境和公共健康，是典型的公共风险，所以政府治理能力尤为关键。各级政府应依法积极履职，为人民提供更为丰富的生物安全公共服务。

风险预防的首要原则要求我们借鉴现代化的管理手段和工具，以系统性和前瞻性的眼光看待生物安全法治体系。用全过程风险管控和关键控制点原则，建立系统而有效的生物安全法治体系。其一，通过监管体制、专家委员会、审查标准、审查程序建立生物安全全面审查制度，作为协调机制的基础。其二，从风险识别、风险评估、风险预案、风险预警、系统管控、规范流程、数据收集、信息公开等方面构建生物安全基本制度及相应的法律责任体系。

生物安全法治最终靠落实严格责任。责任主体须全覆盖，应明确政府、领导干部、企事业单位、社会团体和个人均系生物安全的责任主体。责任类型要丰富化，除了强化民事、刑事和行政法律责任外，还包括社会责任、道德责任等。监督机制全过程、多元化和多层次，立法、司法、行政、政党、监察和公众监督相结合。法律责任体系尤其要考虑可操作性，通过生物安全的标准体系、清单管理体系、评价考核体系等落实严格责任。

在国家全面推进依法治国、把生物安全纳入国家安全体系的战略布局下，需要制定一部体现中国特色、反映时代需要的《生物安全法》。生物安全法治体系建设将为推进国家治理体系和治理能力现代化贡献力量，为基于人类命运共同体的全球治理作出中国贡献。