集中化解社会矛盾纠纷急需运用线上线下联动的律师调解平台

宫步坦（湖北省律师协会网络信息法律专委会主任、武汉市法学会社会纠纷多元化解研究会会长）

随着新冠肺炎疫情防控向好态势不断巩固，各地企业陆续复工复产。广大企业及职工、城镇居民面临众多法律问题急需解决，如医患纠纷、中小企业劳动用工纠纷、金融与借贷纠纷、房屋租赁合同纠纷、货物买卖合同纠纷、物业与业委会纠纷及消费购物纠纷等。3月18日《瞭望》新闻周刊报道称，安徽省一些基层法院反映，与疫情相关的纠纷诉讼案件出现短期内暴增迹象，疫情期间暂时被抑制的常规案件收案数量也即将迎来反弹，双重因素交织，易产生疫后诉讼“冲击波”。

在疫情期间，最高人民法院发布《关于新冠肺炎疫情防控期间加强和规范在线诉讼工作的通知》，司法部陆续发布《关于在疫情防控工作中充分发挥公共法律服务职能作用的通知》《企业复工复产律师公益法律服务指南》《疫情防控和企业复工复产公共法律服务工作指引》《关于加强疫情防控后期和疫情后社会矛盾纠纷化解工作的意见》，都要求加强远程办公、线上服务，更加注重发挥网络平台作用，集中解决最紧迫的法律需求。司法部、全国工商联、中华全国律师协会共同印发的《关于深入开展民营企业“法治体检”活动服务疫情防控和企业复工复产的通知》，更明确要求“加强矛盾纠纷调处工作，发挥商会调解和律师调解优势，大力推行网上调解”。

疫情期间新发突发的大量社会矛盾纠纷需要尽快调处，传统的单一线下调解方式无法满足现实需求。笔者建议，为进一步发挥律师调解工作在化解社会矛盾、促进依法治理中的专业优势和实践优势，急需运用线上、线下联动的律师调解平台，集中调处当前最为突出的矛盾纠纷，以实现“诉源化解”。

一、运用线上线下联动律师调解平台化解矛盾纠纷的必要性

（一）律师调解制度是完善多元化纠纷解决机制的司法需要

我国正处于经济与社会转型期，民商事领域矛盾突发，商事纠纷数量井喷，各级法院民商事案件积案数持续保持爆发式增长。与此同时，我国全面深化改革进入攻坚区、深水区，亟须稳定的社会环境。2014年，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善多元化纠纷解决机制”，将完善多元化纠纷解决机制作为依法治国的重要内容之一。2015年，中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》。

多元化纠纷解决机制是指司法、行政、民间各类纠纷解决方式共同解决社会纠纷的体系总和。调解是多元化纠纷解决机制的重要组成部分。从世界范围看，商事调解是国际上普遍使用的一种商事争议解决手段，它与商事审判、商事仲裁相辅相成、相互融合，在纠纷的解决中各自发挥着作用。在2016年之前，我国既没有单独的商事调解立法，也没有独立的律师调解制度，在多元化纠纷解决机制中留下了制度空白。特定社会历史条件下的矛盾解决需求，推动国家及社会选择与之相适应的纠纷解决方式。在全面推进依法治国与营商环境法治化背景下，基层法院在立案登记制改革之后面临案多人少的突出矛盾和巨大的审判效率压力，我国的调解制度急需回应多元化解民商事纠纷的司法需求，不断健全和完善。

在最高人民法院政策文件的传统语境中，“大调解”格局由人民调解、行政调解与司法调解这“三驾马车”组成，但受商事纠纷调解更加强调调解机构专业性的影响，最高人民法院支持商事调解独立性的立场。2016年6月，最高人民法院发布《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的若干意见》（以下简称《改革意见》）和《最高人民法院关于人民法院特邀调解的规定》。应该说，《改革意见》中提出“健全人民调解、行政调解、商事调解、行业调解、司法调解等的联动工作体系”，是最高人民法院发布文件中第一次将人民调解、商事调解、行业调解并称，也是第一次将商事调解、行业调解从传统的“三驾马车”大调解格局中单独分离出来。《改革意见》提出的“经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，当事人可以向调解组织所在地基层人民法院或者人民法庭依法申请确认其效力”，则是最高人民法院第一次明确规定人民调解协议之外的其他调解协议也能够适用司法确认程序。

特别值得律师行业关注的是，《改革意见》明确提出“探索建立调解前置程序，并推动律师调解制度建设，鼓励律师充分发挥专业化、职业化优势参与纠纷解决，积极吸纳律师加入人民法院特邀调解员名册”。

（二）律师调解制度是新形势下公共法律服务体系与大调解工作格局的有机组成部分

2017年9月30日，最高人民法院、司法部共同发布《关于开展律师调解试点工作的意见》（以下简称《律师调解意见》），对律师调解作出界定，是指律师、依法成立的律师调解工作室或者律师调解中心作为中立第三方主持调解，协助纠纷各方当事人通过自愿协商达成协议解决争议的活动。《律师调解意见》同时规定了律师调解工作模式、律师调解案件范围、经费保障机制等相关内容。2018年12月26日，《最高人民法院、司法部关于扩大律师调解试点工作的通知》将律师调解工作明确定位为“完善我国诉讼制度的创新性举措，是深化律师制度改革的内在需要，是推进公共法律服务体系建设的重要内容”。司法部2019年首次全国调解工作会议明确提出构建新时代大调解工作格局。

（三）完善在线纠纷解决机制离不开律师在线调解平台

在线纠纷解决机制（Online Dispute Resolution，英文简称ODR）诞生于上世纪90 年代中期，它是由替代性争端解决机制（Alternative Dispute Resolution，英文简称ADR）演变而来，是互联网时代的产物。

在线纠纷解决机制的信息化与数据集成分析功能，能够有效预测特定行业或特定区域内突出矛盾的走向、特征，适时调整化解突出矛盾的方向和方法，为化解矛盾纠纷提供精准参考。但从全世界范围看，在线纠纷解决机制的应用范围有限，一个重要原因在于：传统的在线纠纷解决机制有赖于契约精神、商法自治、社会自治等文化与法治背景，能够更多强调快捷、便利，很少考虑与线下调解的结合、联动，在诚信缺失的商事环境中更容易带来道德风险，并导致线上调解的成功率往往低于线下调解的成功率。

律师群体具备专业优势和实践优势，且学历和信息化水平较高，经常参与在线纠纷解决，担任调解员或从事纠纷化解工作。在疫情防控后期和疫情后的相应一段时间，采取传统的线下纠纷化解模式存在较大风险，采取线上、线下联动的纠纷化解模式将是大势所趋。有必要进一步发掘和发挥律师调解的独特优势，运用线上、线下联动的律师调解平台，完善在线纠纷解决机制，集中调处当前最为突出的矛盾纠纷。

二、现有各类互联网调解平台存在的问题与不足

现有的各类互联网调解平台，因各自的定位或目标不同，差异性明显，基于在线纠纷解决机制思维而构建，发挥着特定作用甚至重要作用，同时也存在问题与不足。

（一）不以化解民间矛盾纠纷为工作重心的互联网纠纷调解组织。如2015年7月由北京市司法局、北京市网信办、首都互联网协会组织正式成立的北京市互联网纠纷人民调解委员会，无论从其成立宗旨“推动提高北京互联网行业的整体竞争力，完善首都网络空间治理体系和能力”，还是从其章程规定的组织性质“负责调解涉北京市属地互联网企业民事纠纷的自治性组织”来看，该互联网纠纷调解组织的工作重心是服务本地互联网企业，而非借助互联网企业的在线平台优势，化解民间矛盾纠纷。

（二）应用场景单一的在线调解平台。各大电商平台自行搭建的客服调解模式，对交易行为完全在线、交易过程在线存证的特定民商事纠纷如在线购物纠纷，往往成效明显。“淘宝网”解决网络购物纠纷的“大众评审团”机制是其中典型代表。然而，这类在线调解平台的应用囿于特定行业，也少有线上、线下联动调解机制。

（三）“人民法院调解平台”定位于法院需求，调解案件的范围受限，对调解组织、调解员参与调解的功能性设计不足。

2018年2月28日，由最高人民法院开发建设的“人民法院调解平台”正式上线，并在全国法院试运行。时任最高人民法院立案庭庭长姜启波介绍，“人民法院调解平台”能够集合法院的审判调解资源和全社会的纠纷化解资源，共同做好纠纷调解工作；能够打通线下线上多种渠道，灵活组织开展调解等。两年多来，最高人民法院指导各级人民法院建设和充实“人民法院调解平台”的调解信息资源库，努力整合人民调解员、特邀调解员、律师调解员、行业调解员、商事调解员信息资料。

从调解组织、调解员参与“人民法院调解平台”工作的实践看，“人民法院调解平台”也存在明显问题。首先，“人民法院调解平台”的定位是化解拟向法院起诉的案件，调解案件的范围受限。其次，律师调解制度由最高人民法院与司法部共同确立，但“人民法院调解平台”由最高人民法院单方开发建设，几乎完全基于法院需求，欠缺对调解组织、调解员参与调解的充分考虑，功能性设计明显不足。

例如，“人民法院调解平台”中欠缺由调解组织认证调解员的功能设计，法院可以不经过调解员所在调解组织的同意，直接在线认证属于法院的调解员；对需要诉前调解的案件，法院可以不通过调解组织，直接在线委派给某位调解员，而该调解员可能并不属于任何调解组织；即使是认证属于A调解组织的B调解员，因法院可以直接将一个诉前调解D案件在线委派给B调解员，A调解组织在“人民法院调解平台”账号中无法看到D案件，甚至不知道D案件已经被指派给B调解员，更无法知晓D案件的调解进度及调解结果；即使是由法院在线委派给A调解组织的一个诉前调解E案件，只要A调解组织在“人民法院调解平台”账号中将E案件指派给C调解员，A调解组织从此再看不到E案件，也无法知晓C调解员办理E案件的调解进度及调解结果；在“人民法院调解平台”申请司法确认的流程，也不需要调解组织同意转交，可以直接由调解员提交，这明显不符合法定司法确诊流程。凡此种种设计缺陷，虽然在最大程度上方便了法院委派调解案件，却导致调解组织在“人民法院调解平台”中既无法管理所属调解员，也不能管理所属调解案件；调解员及调解案件长期处于“裸奔”状态，完全脱离调解组织的监督和管理，法律风险与道德风险堪忧。

（四）“12348”法律服务网的“互联网+律师调解”功能建设相对滞后。我国覆盖城乡的公共法律服务网络初步建立，公共法律服务供给能力和水平不断提高，“12348”法律服务网（公共法律服务网）发挥着不可替代的巨大作用。各地“12348”法律服务网在线解答了海量的法律咨询，很多地方“12348”法律服务网能提供在线转办法律援助申请、公证申请等在线功能。但是，受我国在线纠纷解决机制发展缓慢、传统调解工作更强调面对面沟通等因素的影响，“12348”法律服务网并未将“互联网+律师调解”功能作为研发和应用的重点。据统计，全国31个省级法律服务网中，只有广东法律服务网可以在线提交律师调解委托；全国31个省级法律服务网与全部已建好的省会城市法律服务网中，均无律师调解组织的联系方式，更无“互联网+律师调解”功能。

三、建立线上线下联动律师调解平台的地方探索与前瞻

在最高人民法院、司法部共同确立律师调解制度之后，湖北省律师协会律师调解中心（以下简称湖北律协调解中心）是最早运用线上线下联动律师调解平台的省级律师协会律师调解中心。湖北律协调解中心成立于2018年3年，采取“一庭、一网、一册、一线”的架构和运行模式。其中，“一网”是指湖北律协调解中心依托现有律师调解平台“调解网”的律师调解品牌、律师调解员队伍、律师调解经验和“互联网+”等优势，构建全省律师调解员网络。

调解网（www.tiaojie.com）始创于2012年3月，其公益法律模式曾获司法部官网官微、中央电视台“新闻直播间”栏目、《湖北日报》头版等报道，其“专业服务社会纠纷多元化解”的特色模式获中国法学会向全国推介。湖北律协调解中心借助“调解网”平台，受理当事人的调解申请及法院的移送调解，已成功调解涉及消费、医患、保险、房屋买卖、道交事故、物业服务、人身损害赔偿、继承、民间借贷、刑事附带民事等众多类型的大量矛盾纠纷。2020年2月以来，湖北律协调解中心借助“调解网”在线平台，接受武汉市6个法院的委派或委托，组织律师调解员开展远程调解、异步调解的案件230余件。

在疫情防控期间，在线调解方式更加普及并被很多当事人所接受。在线调解是“互联网+”调解服务的一种具体运用，是利用互联网技术，引导当事人将矛盾纠纷从线下转移到线上调解的一种工作方式。作为调解案件当事人，可以通过电子化方式提交调解材料，实现在线身份认证、网上申请调解、在线申请律师调解员、在线提交并保存证据；作为律师调解组织，可以实现在线指派律师调解员和办案秘书、在线调解（包括视频调解、异步调解）、在线生成调解笔录并签署、在线生成调解协议书并签署、在线转交司法确认申请等各类在线调解服务。

在此次“战疫”中，调解组织拓展在线调解服务为快速化解纠纷发挥了积极作用，法院办案人员也更加接受在线调解模式、线上线下联动调解模式。相信各级司法行政机关一定会重新思考“12348”法律服务网的定位、布局与实践，将线上线下联动的律师调解服务深度融入公共法律服务体系与大调解工作格局，让更多的矛盾纠纷当事人能够足不出户就享受全方位的律师调解服务。同时，在成功构建线上线下联动的调解平台基础上，再逐步建立依托多元化纠纷解决机制的大数据分析系统、大数据预警系统。

四、有效运用线上线下联动律师调解平台的具体建议

（一）中华全国律师协会应尽快制定关于新冠肺炎疫情防控及帮扶企业复工复产期间律师调解工作指引，详细规定律师调解庭的组成规则、律师调解员的权利义务规范、办案秘书的工作规范、律师线下调解工作指引、律师线上调解工作指引、线上线下联动调解工作衔接机制、申请司法确认工作指引、调解组织的监督管理职责等内容。

（二）为缓解疫情防控后期和疫后的诉讼、仲裁压力及线下调解风险，各地司法行政机关应协调相关部门，尽快将律师线上线下联动调解纳入本地多元化纠纷解决机制，参与疫后突出矛盾纠纷集中化解工作，分流线下案件。

（三）各地司法行政机关尽快加强“互联网+律师调解”建设，推动“12348”法律服务网与本地现有的线上、线下联动律师调解平台进行对接，作为“12348”法律服务网的律师调解专区，推行网上调解、视频调解、异步调解等新模式。

（四）各级司法行政机关、律师协会充分发挥律师群体学历和信息化水平较高的优势，引导广大律师依托律师调解组织，借助已有的线上、线下联动律师调解平台，根据疫情防控、企业复工复产的具体情况，分别采取“线上为主、线下为辅”或“线下为主、线上为辅”的调解方式，提供优质高效的律师调解服务，帮助企业有序、顺利复工复产，有效调处当前突出矛盾纠纷，维持正常经济社会秩序。

（五）律师调解组织针对疫情防控后期和疫情后的医患纠纷、中小企业劳动用工纠纷、金融与借贷纠纷、房屋租赁合同纠纷、货物买卖合同纠纷、物业与业委会纠纷及消费购物纠纷等突出矛盾纠纷，律师调解员运用法治思维法治方式耐心调解。一方面，重在稳定各方当事人情绪，引导当事人共同寻求解决困难的法律途径，为当事人克服困难、战胜疫情造成的不利影响树立信心；同时，充分发挥专业优势，根据法律法规与当前政策，尽快帮助当事人达成调解意愿或调解协议。对经调解达成调解协议且当事人要求司法确认的案件，律师调解员应尽快引导当事人申请司法确认。

（六）各级人民法院积极与司法行政机关、律师协会加强沟通并紧密配合，在完善“人民法院调解平台”功能的同时，主动开放“人民法院调解平台”数据接口，尽快实现与律师调解在线平台的互联互通，实现律师在线调解与法院司法确认一体化的信息平台，高效化解矛盾纠纷。