修改《慈善法》的若干法律问题探析

■文／李海明 李红芳

2016 年颁布实施的《慈善法》，是规范慈善主体和慈善活动的基本法，开启了我国慈善事业发展的新篇章。最近修改《慈善法》成为全国人大常委会的重要工作之一。为什么要修改《慈善法》，重点修改哪些内容，如何进行修改？本文对《慈善法》修改中的若干问题进行了探讨，以促进我国慈善法治的完善和发展。

修法的原因

修改《慈善法》有两个重要背景。一是中央对慈善事业和慈善制度的高度重视。2019 年，党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，其中提出“重视发挥第三次分配作用，发展慈善等社会公益事业”。2020 年，党的十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，其中提到要“发挥第三次分配作用，发展慈善事业，改善收入和财富分配格局”。2021 年，中央财经委员会第十次会议强调在高质量发展中促进共同富裕，提出“构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排”。慈善是实现社会第三次分配的关键要素，落实国家政策、发展慈善事业成为修改《慈善法》的重要背景。二是《慈善法》实施后出现了一些新情况、新问题，需要通过修法来回应。例如，在新冠疫情蔓延和疫情防控工作常态化的背景下，慈善应急机制成为《慈善法》面临的新问题；在网络平台深入发展的背景下，通过调整《慈善法》来规范特定主体募捐行为成为新的共识。

一般而言，修法的原因主要是原有法律不足以满足社会发展的需要，这可能会出现两种情况：一种是原有制度已被实践突破，法律解释不足以弥补此种突破；一种是出现了原法没有考虑到的情形，需要修法塑造新的制度。由此看，修改《慈善法》很有必要。首先，需要更新《慈善法》的观念，以在慈善法制中贯彻更为积极、更为有效的慈善激励机制。其次，需要在《慈善法》中补充因应新情况的新制度，将慈善应急制度、慈善信息统计和发布制度纳入《慈善法》中。再次，通过完善慈善的具体制度，让《慈善法》的条文更具有可操作性、更为直接地规范当事人的权利义务。

修法的目标与内容

修改《慈善法》应该以促进慈善事业发展为目标，进而确定保护和促进慈善的修法要点。《慈善法》颁布实施后，慈善法学研究取得了长足进展，这为完善慈善法律制度提供了很好的理论基础。从已有研讨所涉及的问题点和权益诉求来看，可以从以下几点完善《慈善法》，以激励慈善活动、发展慈善事业。

其一，完善慈善税收优惠制度。通过税收工具激励慈善捐赠是各国慈善立法的重要经验，尤其是在实现税收措施组合适用的情况下，慈善信托会成为优于房产投资、遗产继承的财富管理和财产传承的选择。我国《慈善法》虽然在第九章中用多个条文规定了慈善税收优惠制度，但多限于原则性规范，这意味着与慈善相关的税收制度是分散的、原则性的，可操作性不强。而从现有的慈善税收优惠的政策和实践来看，限制捐赠和慈善的情形还不少。《慈善法》若能在修法中直接规定相关的税收优惠制度，直接打通阻碍慈善捐赠的关键节点，必将对慈善事业的发展产生深远的影响。另外，完善慈善税收优惠制度，不仅应关注财富管理和财产传承意义上的富人捐赠，更应该关注普通人的直接捐赠，应考虑在《慈善法》中明确规定畅通个人直接捐赠的税收优惠制度和其他激励制度，而且这些制度应仅依据《慈善法》就有可操作性。唯有个人直接捐赠能够充分发展，慈善捐赠才能成为普遍现象。

其二，完善慈善认定制度。《慈善法》界定了宽泛的慈善活动概念，规范了慈善组织、慈善募捐、慈善财产。这意味着我国的慈善法制是以慈善组织为核心建构的，同时依据《慈善组织认定办法》可知，慈善组织认定存在条件限制，这在一定程度上限制了慈善认定，造成了对不同慈善事业者的区别对待。从法律实践来看，何为慈善以及慈善活动的问题并未通过《慈善法》转化为现实的法律实践活动。既然《慈善法》确定了广义慈善的概念，就应该重视各种各样以及各个层次的慈善，不宜以公私划界，也不宜形成限定慈善组织的社会印象。因此，若能在修法中确定建立慈善事业认定委员会，则有利于慈善认定的法治化，这会为平等对待慈善事业、促进各种慈善活动的发展提供法律基础。

其三，完善慈善信托制度。慈善信托不同于商业信托，但在实践中以受托主体为区分标准，若受托主体不是已认定的慈善组织则该慈善信托就不能享有《慈善法》所规定的优惠政策。因此，《慈善法》应进一步完善慈善信托制度，明确慈善信托相关的税收优惠制度。目前的《慈善法》没有全面规范慈善信托的设立、信托财产的管理、信托当事人、信托的终止和清算等，虽然在法律技术上可以寻找到法律依据，但是《慈善法》若能完善慈善信托制度，例如建立慈善信托登记制度、慈善信托的清算制度，以及慈善信托受托人的变更制度，则有助于在制度上进一步区分慈善信托和商业信托，为慈善信托的发展提供更多的制度保障。

其四，完善慈善服务制度，规范社区慈善服务和志愿者制度。在疫情防控期间，社区服务和志愿服务的作用受到了空前的重视，而《慈善法》仅在附则中认可了社区内和单位内的互助互济活动，这显然不足以因应社区慈善服务的实践。慈善服务是慈善事业的终端，也是慈善活动的重要表现形式，有必要在《慈善法》修改中进一步规范社区慈善服务、志愿者制度。

修法的立法技术考量

《慈善法》修改还应该注意促进慈善事业发展和规范慈善事业发展的平衡，这就要求《慈善法》修改将涉及更开放的目标和议题，例如慈善监管问题、慈善组织管理问题以及《慈善法》与相关法的衔接和解释问题，这也涉及法律修改中需要平衡的一些事项。

其一，应把握慈善分配和其他分配的平衡。重视慈善的分配作用的同时也应平衡慈善分配与其他分配制度，以在改善收入和财富分配格局中能够发挥各自的作用，达到良好的效果。目前关于慈善分配功能的讨论还有待深入，这涉及慈善的性质与定位。慈善根植于文化传统之中，在不同的国家有着不同的表现。修改《慈善法》不仅应博采众长，更应该考虑本土文化，这样才能充分发挥慈善的分配功能。例如，西方法治严格区分公私，慈善也严格限于民间慈善，即私的慈善；而我国传统文化并不严格区分公私，不少慈善和公益活动是在政府主导或引导下进行的。若不考虑我国慈善实践的本土性，就可能在慈善功能上过于倚重域外的慈善理论和制度，最终造成制度与实践的脱节。

其二，应注重慈善活动创新与慈善监督管理的平衡。慈善常常是一种自发自觉的行为，慈善活动体现了个人置身于社会的自觉奉献和人性向善。因此，《慈善法》所调整的慈善活动是多样的、不断创新的。尤其在网络平台日益发展的背景下，网络慈善的形式超越了传统慈善的形式，这给慈善监管带来了挑战。平衡慈善活动创新与慈善监督管理的关键是法律对民间慈善的管理制度。一般来说，法律不会禁止慈善活动创新，也不允许假慈善之名行不法之实，这在法律管制中相对容易把握。然而，如何规制民间慈善却因存在多种目标而时常成为难题。修改《慈善法》应该兼顾民间慈善的自在和公法的管制，这样才能不断发展慈善事业、完善慈善活动，确保慈善中各主体的正当权益。

其三，应注意现行法重心和应然法重心的平衡。《慈善法》是规范慈善活动的，慈善活动中有慈善组织、捐赠人、志愿者和受益人等参与者。从《慈善法》的修改来看，一方面，《慈善法》应着重完善慈善行业管理、完善慈善组织的认定与退出、完善慈善组织的财产保护等，侧重对慈善组织的管理；另一方面，《慈善法》应着重完善网络慈善制度、完善公开募捐制度，侧重对慈善活动的规范。比较来看，现行法的重心是对慈善组织的严格管理，通过规范慈善组织来实现慈善活动的规范有序；而应然法的重心则是对慈善活动的规范调整，通过规范慈善活动来实现各参与主体的合理定位。平衡《慈善法》现实重心和应然重心就应该在《慈善法》修改中适当注意对慈善服务和慈善捐赠的行为管理，注重对不同类型施善者的平等对待。

其四，应把握修改法律和解释法律的平衡。《慈善法》与相关法的衔接问题是《慈善法》颁布实施后的重要问题，尤其是在《慈善法》与《公益事业捐赠法》《信托法》《民法典》等法律的衔接方面均存在需要明确的事项。例如，在关于慈善信托的规定中，《慈善法》采用备案制，而《信托法》采用审批制，这就需要更为明确的实施细则来确认慈善信托的管理制度。从法律实施的角度来看，一些法律漏洞是可以通过法律解释来弥补的，《慈善法》实施中的具体问题也宜采用法律解释技术来解决，而当法律实践积累到一定程度时再通过修改法律来丰富《慈善法》的内容。因此，《慈善法》修改应平衡修改法律和解释法律的不同选择，而不应寄希望于通过修法来解决《慈善法》中的所有问题。