建设共富型社会保障体系面临的五大问题

■文／杨一心

党的十九届五中全会以来，促进全体人民共同富裕被摆到更加重要的位置。社会保障作为关乎基本民生福祉和国家长治久安的重大制度安排,是推动共同富裕的制度保障。习近平总书记在十九届中央政治局第二十八次集体学习时强调：要坚持人民至上，坚持共同富裕，把增进民生福祉、促进社会公平作为发展社会保障事业的根本出发点和落脚点，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。站在新的历史起点，如何让社会保障体系更好适应人的全面发展和推动全体人民共同富裕的进程？如何建设好共富型社会保障体系？这是理论和实践层面都需要回答的基本问题。事实上，从社会保障体系运行现状来看，有5 大问题掣肘共富型社会保障体系建设和发展，亟需通过制度完善、体制优化和机制创新加以解决。

“保障覆盖”问题：密实度需要提升

中国已经建成世界上规模最大的社会保障体系，社会保险、社会救助、社会福利等项目惠及面不断拓宽，越来越多的社会成员享有社会保障待遇。以社会保险为主的社会保障体系在市场经济体制建立过程中发挥了重要作用，但随着经济社会发展，既有的保障体系表现出一定的不适应，难以实现社会保险“应保尽保”、社会救助“应助尽助”、社会福利“应享尽享”。

一是参保缴费门槛导致强制型社会保险参保漏出。目前，城乡居民养老、医疗等自愿参加的社会保险参保率较高，而面向职工的强制型社会保险参保漏出问题较为突出。从全国来看，5 项保险参保人数差异较大（2020 年，职工基本养老、基本医疗、工伤、失业和生育保险在职参保人数分别为3.29 亿、2.54 亿、2.68 亿、2.17 亿和2.36 亿），部分中小微企业、农村转移人口、灵活就业人员等群体参保积极性不高，很多就业群体选择参加缴费门槛更低的城乡居民社会保险。

二是项目设置漏洞导致部分群体难以公平享有保障。随着数字经济引领的新业态蓬勃发展，无明晰劳动关系的非正规就业者队伍不断壮大，这些群体面临同样的职业伤害风险和因生育导致的医疗费用负担、收入中断等风险，但是现行工伤保险、生育保险制度设计还无法为其提供社会化保障。

三是常住非户籍人口难以被财政转移支付类的社会保障项目覆盖。长期以来，财政转移支付同户籍挂钩，因而社会救助、社会福利、住房保障和城乡居民社会保险等项目的保障对象界定以户籍为基础，大量的常住非户籍人口在居住地难以得到这些项目的保障。这影响了辖区内居民社会保障享有的起点公平，不利于农村转移人口市民化。

建设共富型社会保障体系，要在做好兜底工作的基础上，更好地引导和满足社会成员多元化的风险保障需求。

“保障功能”问题：再分配需要强化

2021 年召开的中央财经委员会第十次会议指出，推动共同富裕，要构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排。社会保障通过互助共济机制，发挥再分配功能，但目前社会保障在缩小城乡、区域和收入差距方面的作用还很有限，并不适应共同富裕的进程。

一是城乡差距。城乡发展不平衡是客观存在的，但如果在社会保障领域人为地扩大城乡差距，则有悖于社会保障公平公正的理念。社会保险方面，基本养老保险、医疗保险都由城乡两个项目构成，虽然要考虑制度设计原理、筹资机制本身的异质性，但待遇绝对水平差距拉大是不争的事实（2020 年，职工、居民两项养老保险月人均基金支出倍差数达到19.3，医疗保险年人均基金支出倍差数达到4.7）。社会救助与社会福利方面，城乡间的社会保障财政投入不够均衡，农村基层公共服务能力不足，农村养老服务、“三留守”人员关爱帮扶等短板尤其明显。

二是区域差距。经过40 多年的改革开放，东部沿海地区作为先富地区，积累了社会保障制度改革建设的强大经济基础，开展了丰富的实践创新，从保障到服务全面领先；而中西部地区（特别是欠发达地区）社会保障兜底任务重，受经济发展水平和财力制约，社会保障发展相对滞后。社会保障领域的区域差距已不局限于东西差距，还要关注其他差距。比如南北方差距，东北地区由于劳动力大量外流，社会保险抚养比持续恶化，基金运行压力持续增大；部分生态功能区由于开发受到限制，社会保险参保质量不高；山区、海岛等交通不便的地区，特殊群体的福利服务难以充分享有。

三是收入差距。再分配功能的最直接体现就是调节收入差距，缩小群体间初次分配形成的差距。就目前社会保障制度的诸多设计而言，待遇往往与贡献挂钩，部分政策反而导致了收入差距扩大。比如社会保险强调的“多缴多得”，虽然在一定程度上能够增强参保激励，但事实上造成高收入群体享有更加充分的保障；处于中低收入水平的社会成员、残疾人等群体，实际享有的社会保障水平也较低，不利于困难和弱势群体分享经济社会发展成果。

“保障能力”问题：可持续性需要保证

社会保障制度运行需要依靠资金的有力支撑。根据项目设置不同，资金来源主要有两个渠道：一是社会保险资金筹集（用人单位和个人缴费），二是财政资金投入。未来一个时期，受多种因素制约，这两个主要渠道的资金筹集都面临一定困境，影响体系可持续运行。

一是社会保险基金可持续运行面临挑战。近年来，受人口老龄化程度加深、新冠肺炎疫情等影响，加之制度设计本身存在的缺陷，社会保险基金可持续运行面临较大压力。比如企业职工基本养老保险已呈现结构性矛盾，参保结构老化的地区支付能力堪忧。根据财政部关于全国统筹调剂资金上缴下拨的预算，2022 年省际间调剂资金总量将达到2175亿余元。而随着职退比下降和医疗费用的攀升，未来职工基本医疗保险基金可持续运行也将面临较大压力。

二是财政保障能力面临挑战。长期以来，中央和地方各级财政的投入有力支撑了城乡居民社会保险制度的运行，推动了社会救助、社会福利事业发展，确保了职工基本养老保险等社会保险制度平稳运行。随着经济发展困难和风险增多，财政运行的“紧平衡”状态还将继续维持；特别是地方疫情时有反复，对经济恢复带来不利影响，将对社会保障体系可持续运行造成一定影响。

“保障机制”问题：协调性需要加强

共富型社会保障体系应致力于通过有效的制度安排，面向人民群众提供从出生到终老各个阶段的保障和服务。经过多轮机构改革，社会保障管理体制趋于定型。但同时也需看到，目前社会保障不同项目间、不同管理层级间缺乏协调机制。从社会保障治理现代化的视角出发，需要通过机制创新弥补体制的不足，加强社会保障体系整体性建设。

一是项目间协调需要加强。由于部分项目分属不同部门管理，造成政策缺乏有效衔接、体系缺乏有效整合。比如，针对老年人的保障项目就有基本养老金、高龄津贴、养老服务补贴，部分地区老年人还享有长期护理保险待遇等。这些项目的功能存在交叉，若缺乏协调将会导致资金使用效率的降低。

二是区域间协调需要加强。过去较长一段时期内，社会保障统筹层次低，财力状况较好的地区政策创新踊跃，由此导致政策碎片化。近年来，以健全更加规范统一的制度为目标，大力提升社会保险统筹层次，成为建立区域协调机制的重要实现路径。在此过程中，需要充分考虑不同险种区域间政策、保障水平的差异程度，视情况稳步推进，谨防在统筹层次提升预期下的地方利己行为。

“保障结构”问题：多层次需要夯实

建设共富型社会保障体系，要在做好兜底工作的基础上，更好地引导和满足社会成员多元化的风险保障需求。这就需要层次化的社会保障体系，特别是发展好二、三层次保障，以此作为第一层次的有益补充。从近年来的实际情况看，以企业年金为代表的第二层次养老保障发展不快，企业和职工参加积极性不高（2020 年，参加企业年金计划的企业数占比仅为0.24%）。保障结构的不平衡，既加大了第一层次的压力，也制约了多元化需求的满足。

一是多层次保障协调发展的机制需要完善。随着近期个人养老金制度的落地，目前在养老保险领域多层次的制度安排已经建立，当务之急是如何使这一制度安排能够发挥积极作用。这里的关键是要推动法定社会保险待遇保障更加适度，为发展补充性保障留出空间。建议要立足本国国情，进一步培育国民多层次风险保障意识，综合考虑各方负担和实际需求统筹推进机制完善。

二是多方主体参与体系建设的积极性需要进一步激发。社会保障体系由政府主导，同时需要发挥好企业等市场主体、社会组织的积极作用。鼓励商业保险公司在承办大病保险的基础上发展惠民性质的补充医疗保险，同时参与平台经济下新业态从业人员的职业伤害保障制度建设。引导慈善组织参与社会救助、社会福利服务供给，推动再分配和第三次分配协同作用。

社会保障事业的跨越式发展，已经为实现全面小康作出了重要贡献。未来推动共富型社会保障体系的建设，不能只是对传统路径的被动依赖，要在精准识别保障需求升级的基础上，通过综合施策破解制约掣肘，促进保障更加充分、政策更加协调、运行更加稳健。