共同富裕视角下的民生建设(笔谈)

何文炯

(浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州 310058)

岳经纶

(中山大学 政治与公共事务管理学院，广东 广州 510275)

张 翼

(中国社会科学院 社会发展战略研究院，北京 100732)

向德平

(华中科技大学 社会学院，湖北 武汉 430074)

黄晨熹

(华东师范大学 社会发展学院，上海 200241)

建设公平统一的社会保障制度

何文炯

(浙江大学 公共管理学院，浙江 杭州 310058)

现代社会中，社会保障是每一个社会成员的基本权益，而社会保障最核心的理念是促进社会公平，因此社会保障制度设计和政策制定以公平为要。在我国，社会保障实践有悠久的历史，但在相当长的历史阶段以社会救助为主，而且项目很少，主要是灾害救助。中华人民共和国成立以后，国家建立了面向工薪劳动者的劳动保险制度和面向公职人员的社会保障制度，并增设了社会救助和公共福利项目。改革开放以后，国家在社会保障领域进行了一系列改革探索，实现了社会保障制度转型、项目增多和惠及范围扩展，其成就举世瞩目。同时应该看到，由于我国现行社会保障制度是在改革探索中逐步形成的，加上历史惯性和经济社会文化等多种因素的制约，社会保障体系中的项目设置、制度政策和运行规则等不全统一，这就使得社会成员的社会保障权益不一致，影响了社会保障制度的公平性。党的二十大报告提出“健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系”，再次把社会保障的“公平统一”放到十分重要的位置上。据此，需要从以下几个方面稳步推进社会保障制度的“公平统一”。

一、规范社会保障项目设置

社会保障有基本保障与补充保障之分，二者合之，称为多层次社会保障体系。其中基本保障是基于社会成员的基本风险保障需要和政府的基本职责，由政府利用国家强制力组织实施的社会保障项目，旨在保障社会成员的基本生存、基本发展和基本需求，属于基本公共服务的范畴，因而这类社会保障项目必须体现国民权益的平等性、统一性和项目设置的规范性、严肃性。然而，目前由政府组织实施的部分社会保障项目功能定位不清晰，某些项目之间职能交叉重复，同时也有一些领域的基本保障缺失，导致某些方面保障不足与保障过度并存，社会保障资源配置不合理，甚至存在浪费的现象。

为此，要以系统科学理论为指导，加强社会保障领域的整体性设计，使整个社会保障体系变得更加简洁、清晰，同时建立这一体系能够适应经济社会变迁的机制。一是采用科学有效的方法，全面分析社会成员所面临的基本风险，形成基本风险保障需求清单，再对照现行的项目清单，按照“织密网”的要求，提出优化社会保障项目设置的方案。二是按照“合并同类项”的原则，逐步归并现行社会保障体系中的若干项目，以降低制度运行成本，如将高龄津贴与基本养老保险制度整合，将城乡居民大病保险并入基本医疗保险制度等。三是积极创造条件，鼓励和支持部分项目整合，如职工基本医疗保险制度与城乡居民基本医疗保险制度的整合、职工基本养老保险制度与城乡居民基本养老保险制度的整合、城乡最低生活保障两项制度的整合等。

二、统一社会保障待遇规则

社会保障制度目标需要通过社会保障待遇给付来实现，这种给付可以是现金，可以是实物，也可以是服务。社会保障项目的待遇旨在满足社会成员的基本需要，因而需要统一的规则，以体现国民基本保障权益的公平性。当然，这种统一，并非简单地以等量的资金来衡量，而是根据社会成员所在地区的生活成本、物价水平和服务成本来确定，例如最低生活保障标准，应以低收入家庭在其实际居住地的基本生活成本为基础来确定。然而，现行社会保障体系中的若干项目，其保障待遇的标准并非以社会成员的基本需要为基础确定，而且同类项目的保障待遇标准及其确定办法在不同群体之间有较大差距，在地区之间也有一定的差距，这就折射出社会成员基本保障权益之不公平。

为此，要按照“公平统一”的原则，逐步统一社会保障各项目的待遇确定规则，努力控制和缩小社会保障待遇在群体之间、城乡之间和地区之间的差距。一是逐步统一社会保险参保资格标准和待遇享受资格标准。例如，统一城乡居民基本医疗保险和职工基本医疗保险的参保资格标准，统一职工基本医疗保险最低缴费年限的确定方法，进而逐步统一最低缴费年限标准。二是逐步统一社会保障待遇计发办法和影响待遇给付标准的相关规则。例如，逐步统一基本养老金、丧葬费和抚恤金的计发办法，尽快统一城乡居民基本养老保险和职工基本养老保险的个人账户记账利率。三是建立同类社会保障项目待遇标准调整的协调机制。例如，最低生活保障标准、最低养老金标准、工伤保险给付标准、失业保险给付标准、最低工资标准之间，应当建立统筹协调机制。

三、统一社会保障筹资规则

社会保障各项目的运行需要相应的资金，这些资金来自于社会成员、用人单位或国家财政，其中社会成员及其用人单位所缴纳的社会保险费是为社会成员获得社会保障权益而支付的成本，而国家财政投入则是体现国家对于国民基本风险保障的责任。这三者的筹资责任必须有一个清晰的规则，否则社会成员和用人单位就没有稳定的预期，这里涉及社会成员的可支配收入安排和用人单位的劳动力成本，而财政对社会保障的筹资责任则涉及财政预算的稳定性。目前，社会救助和特殊群体福利各项目的资金均来自国家财政，筹资规则是比较清晰的，但社会保险领域的筹资责任缺乏清晰而稳定的规则，比较典型的表现是社会保险缴费基数确定方法不统一，缴费比率的确定则缺乏科学的方法，因而财政部门对社会保险基金的投入量也难以预算。

为此，要按照“权责清晰”的原则，进一步界定政府、用人单位和社会成员三者对于社会保障各项目的筹资责任，并形成稳定的规则。当前的重点如下：一是尽快统一社会保险缴费基数的确定方法，包括个人缴费基数的确定方法和用人单位缴费基数的确定方法，确保基金足额征收，有效减少今后的社会保险待遇争议。二是按照“以支定收”的原则，建立健全社会保险精算制度，形成科学的社会保险费率厘定机制，包括费率调整规则，使社会成员和用人单位有稳定的预期。三是进一步明晰政府、用人单位和社会成员三者对社会保障各项目的筹资责任比例，逐步明晰中央政府与地方政府，尤其是地方各级政府之间对社会保障项目的筹资责任。

四、建立社会保障服务标准

社会保障制度需要通过有效的服务才能实现其制度目标，包括社会保障经办服务和社会保障相关服务。前者由政府部门下属的事业单位承担，后者由相关专业性服务机构承担。例如，医疗保障需要通过有效的医药服务，照护保障需要通过有效的照护服务，就业保障既要有资金给付又要通过有效的职业培训服务等，这些服务的质量与制度目标实现、制度运行绩效直接相关，而且还与社会成员的体验和获得感相关。因此，社会保障服务供给需要有清晰的规范。但是，目前无论是经办服务还是相关服务，其标准化程度都不够，其中照护服务供给明显不足，规范化和标准化程度还很低；职业培训的规范性也不足，质量缺乏有效的评估机制；医药服务虽然已经有一定规范，但实践中依然存在很多问题，过度医疗、资源浪费的现象严重。

为此，要按照“以标准化促进均等化”的原则，逐步建立健全社会保障经办服务和相关服务的供给规范，形成有效的社会保障服务标准体系，当前的重点如下：一是优化社会保障经办服务规程并建立相应的标准。例如，社会保险参保登记、参保者信息采集、参保者信息查询等方面的标准，社会救助和特殊群体福利各项目保障对象信息采集的标准。二是建立社会保障服务需求评估标准。例如，医疗保障领域需要有患者医疗服务需求的评估标准，照护保障领域需要有失能者照护服务需求的评估标准。三是健全社会保障服务从业资质标准，使千家万户的保障对象能够得到可以信任的专业化服务，这里包括提供社会保障相关服务的机构资质和服务人员的从业资质标准。四是建立社会保障相关服务的质量评估标准，以利于检验社会保障制度目标的实现度。五是积极探索社会保障相关服务的价格形成机制和相关服务资金的结算机制，提高社会保障基金使用绩效，并给社会保障相关服务机构和服务人员以稳定的预期。

共同富裕战略下健全社会保障体系的几个关键议题

岳经纶

(中山大学 政治与公共事务管理学院，广东 广州 510275)

收稿日期：2022-10-27

基金项目：国家社会科学基金重大项目“建立和完善农村低收入人口常态化帮扶机制”(21&ZD177)的研究成果。

作者简介：岳经纶，中山大学中国公共管理研究中心/政治与公共事务管理学院教授，主要从事中国社会政策、社会保障、公共管理研究。

在党的二十大报告中，习近平总书记对“增进民生福祉，提高人民生活品质”的重大意义和实施路径进行了全面而深刻的论述。习近平总书记从“江山就是人民，人民就是江山”的政治高度出发，把增进民生福祉、为民造福作为立党为公、执政为民的本质要求，强调指出“必须坚持在发展中保障和改善民生，鼓励共同奋斗创造美好生活，不断实现人民对美好生活的向往”[1]。为了增进民生福祉、提高人民生活品质，习近平总书记指出要“着力解决好人民群众急难愁盼问题，健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕”[1]。具体来说，习近平总书记提出了四个方面的重点内容：完善分配制度、实施就业优先战略、健全社会保障体系和推进健康中国建设。[1]社会保障制度事关劳动就业、收入分配与医疗健康，因此在增进民生福祉、提高人民生活品质方面，社会保障制度具有关键性的地位和作用。为增进民生福祉、扎实推进共同富裕，我国社会保障制度可以在以下四个方面进一步健全：建立相对贫困治理的社会保障长效机制，对低收入群体进行帮扶保障；大力发展社会照顾，不断完善社会保障结构；为灵活就业者，特别是新业态从业者提供有力的社会保障；增强社会保障治理能力，确保社会保障体系的安全规范。

一、建立相对贫困治理的社会保障长效机制

在党的二十大报告中，习近平总书记要求完善分配制度，“增加低收入者收入” [1]。增加低收入者收入，事关相对贫困的治理。随着脱贫攻坚战的全面胜利和绝对贫困的消除，我国贫困问题的性质和形态也发生了新的变化，相对贫困治理成为我国减贫治理的中心工作，也是实现共同富裕的重要内容。相对贫困人口主要表现为低收入群体，这个群体在我国的规模还很大。要治理相对贫困，增加低收入者收入，必须完善社会保障制度这个长效机制。

首先，要进一步发挥社会救助制度的基础性作用，为低收入群体提供更加可靠的兜底保障。为此，第一，要科学确立相对贫困标准，把最低生活保障转变为基本生活保障。随着绝对贫困问题的解决，国家需要制定与经济社会发展水平相适应的相对贫困标准。第二，要改善社会救助的瞄准机制，把真正的相对贫困者纳入社会救助范围。第三，要提升社会救助的保障水平。第四，要强化“积极社会救助”的政策取向，大力发展服务型社会救助。为此，要加强和改进服务型社会救助对于缓解相对贫困的作用，尤其是要充分发挥医疗救助和教育救助在治理相对贫困中的核心作用。

其次，充分发挥社会保险在相对贫困治理中的作用。作为一种风险化解和风险分担机制，社会保险通过为劳动者在遭遇失业、疾病、年老等风险时提供收入保障而具有重要的反贫困功能。在相对贫困的治理过程中，我国的社会保险制度需要在维持收入的同时，加大收入调节功能，缩小经济不平等。为此，需要不断完善社会养老和医疗保障体系，逐步缩小职工与居民、城市与农村的社保筹资和保障待遇差距，不断提高城乡居民基本养老金水平。

最后，要充分发挥社会保障制度与其他基本公共服务的协同作用。我国社会保障制度改革已进入系统集成、协同高效的阶段。社会保障系统集成、协同高效的改革，不仅要强化社会保障制度内部各个子系统的协同性、系统性，而且要加强社会保障制度与其他基本公共服务的协同和配合。以社会救助制度为例，新世纪以来，我国社会救助制度不断发展和完善，但由于基本公共服务发展不足，社会救助制度的托底功能依然不能做到“功德圆满”，无法承载因基本公共服务缺乏带来的重负。例如，由于医疗服务发展不均衡，低保家庭、低收入家庭面临“看病难”“看病贵”的困境，甚至一些中等收入家庭都可能面临因病致贫的风险。为了应对高昂的医疗费用，社会救助制度不仅要为因病致贫的家庭提供救助，为低保人员缴纳医保费用、提供医疗救助，而且还要使用临时救助、启动“救急难”机制来协助低保人员。[2]

二、大力发展社会照顾，不断完善社会保障结构

党的二十大报告指出要“优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本。实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务”[1]。无论是生育支持，还是养老服务，都涉及社会服务、社会照顾的发展，都需要发展社会照顾事业。个人在整个生命历程中会面对不同的需要：既有免于贫困的收入维持需要，也有维持生命质量的照顾需要；既有体面工作的需要，也有促进个体发展的服务需要；既有物质帮助的需要，也有精神及情感支持的需要。多样化的人类需要亟需更全面的社会保障制度体系来提供更好的社会保护。

改革开放以来，我国社会保障制度建设的重点放在社会保险制度上，特别是城镇职工的社会保险制度上。这种社会保险主宰的社会保障制度体系，带来了社会保障制度结构的不平衡。与社会保险关注的经济保障相比，社会服务没有得到足够的关注，导致社会保障制度出现重经济保障、轻服务保障的失衡格局。一个完整的社会保障制度，既需要重视收入维持和经济保障，也要重视社会福利服务；既要关注国家与劳动力市场的关系，也要关注国家与家庭的关系；既要重视养家的男性(有偿劳动者)，也要关注持家的女性(无偿照顾者)。

随着因人口快速老龄化、计划生育政策的松动以及城镇化的加速而带来的人口结构和社会经济变迁，我国传统“以收入维持为基本内容”的社会保障制度体系，不能有效回应人们在生命不同阶段的全部需要，需要大力发展包括养老和托幼服务在内的社会服务，从而增强我国社会保障制度回应社会成员需要的能力。要结合基本公共服务均等化战略，大力发展普惠性社会服务，满足人口快速老龄化和低生育率带来的服务需要。

三、为灵活就业和新就业形态劳动者提供具有可操作性的社会保障措施

党的二十大报告要求，“完善劳动者权益保障制度，加强灵活就业和新就业形态劳动者权益保障”[1]。改革开放以来，随着单位制度的解体和劳动用工制度的改革，越来越多的人以灵活形式从事非正规就业，成为灵活就业人员。他们或从事个体劳动，或在小微型企业和家庭作坊中工作，以非全时工、季节工、劳务承包工、劳务派遣工、家庭小时工等身份出现，其中主要是农民工，数量庞大。近年来，随着平台经济等新业态的发展，大量劳动者离开制造业进入平台经济，成为新就业形态劳动者。然而，无论是传统的灵活就业者，还是新就业形态的劳动者，他们都因其自身职业的灵活特性，导致劳动关系、工资水平、福利待遇等具有较强的不稳定性，所面临的社会风险较大且规避风险能力较低。在没有社会保险的兜底保障时，存在较高的健康风险和经济风险，容易陷入生存危机。加强灵活就业和新就业形态劳动者的权益保障绕不开社会保险制度的发展。为了鼓励灵活就业和新就业形态劳动者参加社会保险，人力资源社会保障部等八部门于2020年7月出台了《八部门关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，要求“各地要放开灵活就业人员在就业地参加基本养老、基本医疗保险的户籍限制，个别超大型城市难以一步实现的，要结合本地实际，积极创造条件逐步放开”[3]。

随着平台经济的快速发展，越来越多的劳动者正从产业工人转变为平台经济下缺乏劳动权益保障的从业者。无论是从维护劳动者的合法权利、平台经济的可持续发展，抑或是从维护社会稳定、推进共同富裕等角度而言，政府都需要思考如何为平台经济从业者提供社会保障，增强其抵御风险的能力。政府应该关注的是在灵活性和保障性之间取得平衡，也就是在鼓励平台经济创造就业岗位与保障平台经济从业人员劳动权益之间的平衡。[4]基于现阶段我国社会经济发展的实际，相比将从业者直接纳入到现行的社会保障体系中，为他们创设独立的社会保障体系，将更有助于实现灵活性和保障性的平衡，更有利于平台经济从业者的劳动权益保障。[4]

四、不断提升社会保障治理能力

党的二十大报告首次把“安全规范”作为我国社会保障体系的基本内容，对健全社会保障体系提出了新的要求。相应地，报告要求“加快完善全国统一的社会保险公共服务平台。健全社保基金保值增值和安全监管体系”[1]。社会保障体系的安全规范与社会保障治理能力密切相关。要实现社会保障体系的安全规范，必须高度重视社会保障治理能力建设。随着社会保障制度体系的不断发展，社会保障覆盖面的不断扩大，以及社会支出的不断增加，社会保障治理能力必须相应提高。[5]为此，要坚持国家顶层设计，做到全国一盘棋；坚持制度的统一性和规范性；增强制度的刚性约束，加强对制度运行的管理监督。具体来说，就是要统一社会保障政策的制定与执行；优化社保行政管理体制，加强社保经办能力和服务递送能力；加强部门联动和业务协同，提高相关职能部门的组织协调效率；充分利用现代信息科技手段，打破部门信息壁垒和利益羁绊，优化服务流程，实现部门协同[5]；提升职能部门政策执行力，增加社保经办人手和资源，提高经办服务能力；强化服务意识和业务水平；不断提高社会政策项目，特别是社会保险的统筹层次；加强对社保体系的监督，保障社保基金的安全性，防范欺诈行为。

要提升社会保障治理能力，还必须树立并践行共建共治共享的社会治理理念。在社会保障中强调社会治理理念，就是要在政府主导下，充分重视和利用包括市场主体、社会组织在内的社会力量的作用，处理好政府、企业、参保人、社会组织在社会保障的供给、筹资和监管中的关系，充分发挥企业和商业保险公司在建立多层次社会保障体系中的积极性。国家不仅要从工具层面发挥家庭、社会组织(社区)、市场主体的福利功能，更要从价值层面承认其福利功能的不可或缺性和合法性。[5]要改善国家作用发挥的方式，协调好中央政府与地方政府在社会保障制度中的角色和作用，壮大社会组织的福利角色，支持家庭有效发挥福利功能，鼓励市场主体履行社会责任。要调动社会力量，激活社会资本，鼓励民间资金积极投入社会福利事业，积极扶持民办福利事业，对民办福利设施与慈善事业给予政策优惠和适当的财政投入，用较少的投入去吸引、撬动更大的民间财力。[5]

中国式现代化与中国民生改善

张 翼

(中国社会科学院 社会发展战略研究院，北京 100732)

收稿日期：2022-11-18

作者简介：张翼，中国社会科学院社会发展战略研究院院长，中国社会科学院大学社会与民族学院副院长、教授、博士生导师，主要从事中国社会结构变迁、中国社会阶层流动、中国社会组织与社会治理研究。

一、中华人民共和国的成立是民生建设的根本前提

党的二十大报告指出，“中国式现代化，是中国共产党领导的社会主义现代化”[1]。没有中国共产党的领导，就没有当前的中国式现代化道路。要在占世界差不多四分之一人口的大国推进现代化建设，就必须完成新民主主义革命，推翻三座大山，建立独立自主的中华人民共和国，将人民组织起来，奋起直追，在赶超式发展中缩短与发达国家的距离。

众所周知，与很多亚非拉国家一样，中国社会在渐进演化中，遭遇了率先工业化的西方列强的肆意侵略，非但没有走上现代化道路，反而在鸦片战争之后，不幸沦为半殖民地半封建社会。西方列强强加于中国的一系列不平等条约，让人民背负了沉重负担。在亡国灭种之际，许多仁人志士奋起救亡图存，掀起过戊戌变法、辛亥革命、护法运动和二次革命等，但终因没有找到科学的救国之路而失败。期间虽然推翻了帝制，成立了民国，但军阀四处割据，国土战火连天，经济内忧外困，社会一盘散沙，人民匍匐于帝国主义、封建主义和官僚资本主义的压迫之下，现代化几无进展。

在艰苦卓绝的曲折探索中，十月革命一声炮响，给中国送来了马克思主义，中国共产党应运而生，中国革命的面貌焕然一新。马克思主义理论与中国实际的密切结合，产生了中国化和时代化的毛泽东思想。在毛泽东思想的武装之下，中国共产党领导的民族解放与独立道路才迎来曙光。毛泽东以马克思主义为解剖刀，系统分析了当时的中国社会结构，讨论了中国的社会性质，指明了在中国这样一个农业大国进行社会革命的基本方法，创造了农村包围城市最后夺取国家政权的东方道路，为中国人民的解放事业做出了卓越贡献。毛泽东重视调查研究，强调一切从实际出发，坚持实事求是的思想路线，一贯倡导理论联系实际，密切联系群众，善于把中国共产党的正确主张转化为人民群众的自觉行动，并通过对中国社会演化规律的具体分析，制定行之有效的方针政策，引领了中国的现代化之路。

毛泽东的《中国社会各阶级的分析》《湖南农民运动考察报告》《怎样分析农村阶级》等都是研究中国社会变迁史的扛鼎之作。在《反对本本主义》中毛泽东提出了“没有调查，没有发言权”的论断。1930年，他在江西新余利用8位报名参加红军的兴国农民的调查资料写出4万余字的《兴国调查》。除此之外，毛泽东还撰写过《中国佃农生活举例》《寻乌调查》《东塘等处调查》《木口村调查》《长冈乡调查》《才溪乡调查》等。[2]这些调查积淀了很多难能可贵的关于当时中国社会结构——尤其是有关阶级阶层结构的科学判断，以及非常丰富的数据资料。他对中国阶级阶层结构的分析，尤其是对中国农民和中产阶级的分析，科学刻画了中国社会的基本结构。[2]从毛泽东的著述可以知道，1949年之前的中国，是一个传统而又动荡不安的农业社会，再加上外敌入侵，整个国家在半殖民地半封建形态下日益“内卷化”，人民生活在水深火热之中，民生问题很难解决。

在分析中国社会结构的基础上，毛泽东指出，中国工人阶级及其先锋队——中国共产党要实现中国工业化的奋斗目标，就要首先完成新民主主义革命；同时，要巩固新民主主义革命的胜利成果，就要争取在中国实现工业化。而唯有实现工业化，那种传统的、以农业社会为基本特征的社会结构才会改变，民生问题才能最终得到解决。

二、社会主义建设是推动民生提升的主要保障

中华人民共和国的成立，第一次真正将中国人民组织了起来，迅速医治了战争创伤，建立了农业生产和工业生产体系，改善了人民生活，提升了妇女社会地位，解放和发展了生产力。这极大稳定了中国农村的社会秩序，提升了农民的生活水平，实现了千百年来农民“耕者有其田”的梦想。

在城市，国家没收了官僚资本并将其改造为社会主义的公有经济，工人阶级真正转变为当家作主的社会主义主人，由此建立了以工人阶级领导的、工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。土地改革改变了农村社会结构的同时，通过“一化三改”逐步实现了国家的社会主义工业化，完成了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。到1956年，“三大改造”基本完成。农村由互助组过渡到“初级社”再转型为“高级社”，最后转变为人民公社，进入到“一大二公”时期，形成了人民公社、三级所有、队为基础的集体所有制。

与此同时，中国的工业化运动取得了显著成效。1949年之前的中国只能生产毛巾、肥皂、脸盆等轻工业产品。为摆脱“落后就要挨打”的困境，中华人民共和国以苏联援华的156个项目为基础，经过几个“五年计划”的持续努力，建立起了独立又比较完整的工业体系和国民经济体系，推进了以工业、农业、国防和科学技术为代表的“四个现代化”进程。从1964年开始，又通过“三线建设”的布局，历经10多年努力，在原本位置偏僻、交通落后的三线地区初步建成以能源交通为基础、国防技术为重点、科研生产相结合的工业体系。在重工业优先发展战略的驱动下，涌现出一大批集能源生产、机械加工、原料采集等为一体的大型国有企业，在国家战略和民生建设上发挥了举足轻重的支撑作用。

经过艰苦奋斗，中国的产业结构发生了重大变化。第一产业在1952年占GDP的比重为50.5%，到1978年下降到28.1%；相反，第二产业占GDP的比重，则从1952年的20.9%增长到1978年的48.2%。[3](P.55)由于农业现代化未能与工业现代化同步发展，受人口迅速增长与粮食安全的影响，加上户籍制度限制了人口的自由流动，一直到改革开放之初，中国的城镇化水平长期徘徊在18%左右。[3](P.111)

在节制生育和计划生育的政策执行中，中国人口从“人口爆炸”时期转型到“逐步降低”增长率时期，1957年中国人口的自然增长率高达23.23‰，到1978年降低为12‰[3](P.112)。少儿人口出生率降低，老年人口所占比重又比较低，从而使劳动力人口占总人口的比重有所提升——这有助于形成现代化起飞所必须的“人口机会之窗”。

在集体所有制和全民所有制的制度框架下，国家通过转移支付及其对偏远农村的支持，建立起了合作医疗制度与赤脚医生制度，使中国在人均收入水平比较低的情况下，就迅速改善了饮水条件，消除了地方病，降低了消化系统疾病和呼吸系统疾病的致死率，大幅提升了中国人口的平均预期寿命。

中华人民共和国成立之后，掀起了规模庞大的扫盲运动，提高了人民的文化水平，使文盲率从1949年之前的85%左右下降到1964年第二次人口普查时的33.58%，在1982年第三次人口普查时又下降到22.81%。[4](P.36)

三、改革开放是促进民生改善的关键支撑

十一届三中全会划时代地将工作重心转移到社会主义现代化建设，由此确立了“以经济建设为中心”的基本路线，开启了经济体制改革的步伐。以家庭联产承包责任制为标志的农村体制改革，不仅解决了中国人的吃饭问题，而且还促进剩余劳动力向城市转移。高考制度重新建构了相对公平的社会精英选拔与人力资本积累机制，增加了更多垂直的、长距离的社会流动。始于1985年前后的城市体制改革，逐步打破铁饭碗，在全民所有制之外重新扩大了集体所有制和个体、私营经济的大门。乡镇企业与私营经济的发展，以及随后日益扩大的改革开放政策，在解放生产力过程中，改革了生产关系中的不合理因素，使上层建筑更加适宜于经济基础的发展。邓小平作为改革开放的总设计师，他有关小康社会的构想，为中国的经济与社会发展进行了中长期战略设计；他的社会主义本质论，创造性地回答了什么是中国特色社会主义、怎样建成中国特色社会主义等命题。在邓小平开创的社会建设逻辑中，中国共产党分阶段依次推进，最终实现全面建成小康社会的奋斗目标，以成功的实践实质性地改善了人民的生活。

经济所有制的多元化带来了社会结构的多元化，也促进了中国城乡人口结构的本质变化。2000年，中国的城镇化率达到了36.22%，比1978年提高了一倍。到2011年，城镇常住人口达到6.9亿，乡村人口下降到6.5亿。[4](P.31)这是中国有史以来第一次社会结构的重大变迁，即城镇化率第一次超过50%。伴随城镇化率的迅速提升，中国社会结构中最主要的结构——阶级阶层结构也发生了重大变化。从有积累可比较的数据中可以计算出，2000年前后在整个劳动力人口中，中国农民阶层的人数已经下降到50%以下。中国有史以来第一次产生了阶层意义上的中产阶层，占比达到7%左右，成为中等收入群体的最主要构成部分。伴随改革开放的有力推进，中国制造迅速崛起，由此显著提升了工人阶层在劳动力人口中的比重，使其在2000年达到30%左右，到2010年达到36%左右。(1)以上数据根据历年中国社会科学院GSS调查计算。中国人口的增长方式，也从“高低高”形态(高出生率、低死亡率、高自然增长率)转变为“三低”形态(低出生率、低死亡率、低自然增长率)，如2010年中国人口的出生率、死亡率和自然增长率分别降低到11.9‰、7.11‰和4.79‰。[4](P.32)家庭的小型化与人均收入的逐步提升，降低了中国城乡居民的恩格尔系数，到2010年城乡居民的恩格尔系数分别降低到35.7%和41.1%[5](P.344)，人民生活水平得到极大改善。

改革开放极大激发了中国社会的活力，制度红利为绝大多数中国人带来普遍收益，城乡居民的收入水平迅速提高。1978年，农村居民家庭人均纯收入为每年133.6元，1990年增长到686.3元，2000年增长到2253.4元，2011年增长到6977.3元；城镇居民家庭人均可支配收入在1978年为343.4元，1990年增长到1510.2元，2000年增长到6280元，2011年增长到21809.8元。[5](P.344)

1990年第四次人口普查显示，文盲率已经下降到15.88%。2000年第五次人口普查显示，文盲率下降到6.72%——文盲人口主要分布在65岁以上的老年人口之中。到2010年第六次人口普查时，文盲率已经下降到4.08%。[4](P.36)

改革开放实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制、从封闭半封闭社会到全方位开放国家的历史性转变，实现了从生产力相对落后的状况到经济总量跃居世界第二的历史性突破，实现了人民生活从温饱不足到总体小康、奔向全面小康的历史性跨越，为中华民族伟大复兴提供了充满活力的体制保证和快速发展的物质条件，中华民族实现了从站起来到富起来的伟大飞跃。

四、新时代成功拓展了民生百年变迁道路

党的二十大报告指出，“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴” [1]。报告专门论述了如何“增进民生福祉，提高人民生活品质”，为持续推进“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”的民生建设指明了方向。

2021年，中国有史以来第一次消除了农村绝对贫困，全面建成了小康社会，完成了第一个百年奋斗目标，为实现中华民族伟大复兴提供了更为完善的制度保证、更为坚实的物质基础、更为主动的精神力量。中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，实现中华民族伟大复兴进入了不可逆转的历史进程！党的二十大报告系统回答了什么是中国式现代化，如何分“两步走”完成党的第二个百年奋斗目标，如何以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴等重大命题，为到本世纪中叶将中国建设成为社会主义现代化强国奠定了坚实理论基础。

在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，中国社会结构更趋优化。到2021年，中国的城镇化率已达到64.7%。[6]在阶级阶层结构中，伴随城市服务业的迅速发展，工人阶层的占比开始下降，到2019年年底下降到30%左右。过去的40多年中，中国农民阶层的持续缩减与工人阶层先增长后缩减形成鲜明对照。但最主要的结构变化来自于中产阶层的崛起，截至2019年年底，中国的中产阶层已经上升到25%左右，如果加上5%左右的各种业主阶层的人口，则中国目前中高收入群体占劳动力人口的比重已达到30%左右。这些劳动力人口加上其家庭成员估计已达到4亿人。(2)以上数据根据历年中国社会科学院GSS调查计算。这是中国中等收入群体的最主要组成部分，也是经济社会建设的重要依靠力量。

正因如此，习近平同志在2014年《在中央经济工作会议上的讲话》中富有预见性地指出，“到二〇二〇年全面建成小康社会还有六年时间，从目前看，我国经济总量不断扩大，中产阶层比重稳步增加，到时候可以完成主要经济指标”[7](P.5)。现在来看，中等收入群体与中产阶层的日益扩大，还将为“双循环”战略的实施打下坚实社会基础，也将成为拉动内需的主要力量。

中国式现代化与西方式现代化的重要区别在于中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化，是人的全面发展的现代化，是以人民为中心的现代化。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化，是走和平发展道路的现代化。[1]

经过新时代以来的10年努力，中国城乡居民的收入水平迅速提升。2012年，中国农村居民人均可支配收入为7916.9元，到2021年增长到18931元；2012年，中国城镇居民人均可支配收入为24564.7元，到2021年增长到47412元。[6]因为农村居民人均可支配收入的增速快于城镇居民，所以城乡居民人均可支配收入的差距进一步缩小。与此同时，城乡居民恩格尔系数分别为28.6%、32.7%[6]，居民家庭消费的主要开支已经从食品衣着等转移到文教、卫生、健康、旅游等，人民生活水平继续迅速提升。

社会主义现代化理论，是一个开放的理论体系，是一个在实践中不断发展与完善的理论体系。以毛泽东为核心的第一代领导集体为这个体系建构了“四个现代化”理论大厦。以邓小平为核心的第二代领导集体，通过解放思想建构了“小康社会”的理论大厦。现在，以习近平同志为核心的党中央又一次为我们描绘了“中国特色社会主义现代化”的理论蓝图，清晰绘制了“社会主义现代化国家”建设路线图和时间表。中国式现代化为人类实现现代化提供了新的选择，中国共产党和中国人民为解决人类面临的共同问题提供更多更好的中国智慧、中国方案、中国力量。

在中国式现代化的探索、创新和拓展历史中，我们汲取的一个重要经验就是要坚持实事求是的思想路线，要力戒形式主义、教条主义和本本主义，要以外因为变化的条件、以内因为发展的根据。唯有如此，我们才能通过艰苦卓绝的奋斗，到2035年基本实现社会主义现代化，到本世纪中叶将我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，以中国式现代化全面推进中华民族的伟大复兴。

民生建设视角下的乡村振兴

向德平

(华中科技大学 社会学院，湖北 武汉 430074)

收稿日期：2022-11-12

基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国特色反贫困理论与脱贫攻坚精神研究”(21JZD015)的研究成果。

作者简介：向德平，华中科技大学社会学院教授、博士生导师，乡村振兴研究院院长，主要从事发展社会学、社会政策、贫困治理、社会工作研究。

“三农”问题始终是中国现代化建设中的首要问题，是党和政府工作的重中之重。党的十八大以来，我国持续推进农村民生建设，从全面打赢脱贫攻坚战，到实施乡村振兴战略，不断解决人民群众面临的急难愁盼问题，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面取得了一系列重大成就[1]。这些民生建设成就，充分体现了我们党“以人民为中心”的发展思想。党的二十大报告指出，“必须坚持在发展中保障和改善民生，鼓励共同奋斗创造美好生活，不断实现人民对美好生活的向往”[1]。从民生建设视角看，乡村振兴既是民生建设的目标与内容，也是民生建设的手段与方法。

一、乡村振兴是重大的民生工程

民生建设必须始终关注“民生最薄弱群体”的最大福祉。以民生最薄弱群体的基本需求为出发点，是我国推进民生建设的基本方略。消除贫困是民生建设的重要目标，中国的绝对贫困主要集中在农村地区，帮助贫困地区摆脱贫困、过上小康生活，进而推进乡村振兴，实现共同富裕，是农村民生建设的重要内容。

脱贫攻坚是“第一民生工程”。将脱贫攻坚作为“第一民生工程”，是民生建设的必然要求，也是全面建成小康社会的前提和基础。脱贫攻坚旨在通过精准扶贫，集中解决区域性整体贫困问题，使贫困人口摆脱贫困，共享改革开放的发展成果。党的十八大以来，中国始终秉持“民生是最大的政治”理念，坚持把脱贫攻坚作为头等大事和第一民生工程,实施精准扶贫、精准脱贫基本方略，采取产业扶贫、就业扶贫、教育扶贫、易地扶贫搬迁、社会保障等一系列超常规举措，着力改变贫困地区面貌，保障和改善贫困人口生活。党的十九大报告首次将“弱有所扶”作为民生建设的目标之一，体现了中国共产党推进精准扶贫战略、持续改善民生的坚定决心。经过艰苦奋斗，中国全面打赢脱贫攻坚战，到2020年底，中国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，历史性地解决了绝对贫困问题,完成脱贫攻坚、全面建成小康社会的历史任务，实现第一个百年奋斗目标。这是中国民生发展史上最伟大、最具标志性的进展。

脱贫攻坚不是终点，而是新生活的起点。基于中国基本国情和经济社会发展的基本特征，基于中国发展历史方位变化与社会主要矛盾转化，党中央做出实施乡村振兴战略的决策部署。党的十九大报告提出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。其中首要问题是城乡之间发展不平衡、农业农村发展不充分的问题。乡村振兴战略按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的目标，推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，促进农村一二三产业融合发展，全方位推动农村政治、经济、文化、社会、生态建设，不断提高农民在发展中的参与度和受益面，确保农民稳定增收、安居乐业，从根本上解决目前我国农业不发达、农村不兴旺、农民不富裕的“三农”问题。实施乡村振兴战略要建立健全城乡发展融合体制机制，破除城乡二元结构，彻底解决城乡发展不平衡问题，实现农民生活富裕美好，实现城乡义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务均等化，显著缩小城乡居民收入差距和生活水平差距。

乡村振兴战略是中国特色社会主义进入新时代的客观要求，是推进中国式现代化发展的重要举措，是实现中华民族伟大复兴的必然选择。乡村振兴是脱贫攻坚的接续与延伸，是民生建设的扩展与升级。乡村振兴是重大的民生工程，是更大规模、更大范围、更高标准、更深层次的民生建设。

二、农村民生建设的挑战及政策转向

从脱贫攻坚转向乡村振兴，我国民生建设的目标、重点、手段，以及相关政策体系、组织体系、实施机制都相应发生变化。在巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的过渡期，农村民生建设的任务仍然艰巨，农村发展面临的挑战依然严峻。农村面临的发展风险有很多。一是返贫风险。脱贫人口因其脆弱性、抗风险能力不足，容易返贫。广大中西部农村地区存在诸多返贫致贫风险点，脱贫易返贫群体、边缘易致贫群体、突发困难群体仍然是防返贫的重点对象[2]。二是外部风险。随着极端天气与自然灾害频发、新冠肺炎疫情等不确定性因素的增多，脱贫人口面临的外部风险加大。三是政策风险。相关政策的推行与退出、更迭与创新，政策的过渡及衔接状态，无疑都是对原有利益格局的调整，都会对一部分人产生影响。与此同时，在巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的过渡期，还需要解决脱贫攻坚时期尚未解决的村落发展不均衡、扶贫产业难持续、内生动力难激发等现实问题。[3]随着形势的变化，民生建设的内容与方式也相应发生改变。

一是目标设置由摆脱贫困向追求高质量发展转变。脱贫攻坚的对象是现行标准下的贫困地区与贫困人口，脱贫攻坚的任务是消除绝对贫困。乡村振兴是更为全面、更为综合的乡村发展战略，目标是促进农业、农村、农民全面发展。“到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现。”“到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。” [4]乡村振兴要在脱贫攻坚的基础上，完善乡村发展的制度结构、政策体系，打破束缚乡村发展的体制机制障碍，将乡村发展纳入中国式现代化的构架之中，推进农业农村现代化。党的二十大报告指出，“我们坚持把实现人民对美好生活的向往作为现代化建设的出发点和落脚点” [1]。脱贫攻坚和乡村振兴战略都是以“两个一百年”奋斗目标作为目标导向，脱贫攻坚是立足于实现第一个百年奋斗目标而确定的重大战略，乡村振兴战略是着眼于第二个百年奋斗目标而确定的重大部署。乡村振兴是满足人民美好生活需要的必然选择与必由之路。

二是发展理念由“二元区隔”向城乡统筹转变。中国是一个城乡二元社会，中国的社会政策也呈现出城乡区隔的特征。长期以来，农村发展落后于城市，农民收入低于城市居民。脱贫攻坚以来，中国涉农政策发生转向，一系列惠农政策的出台在一定程度上突破了城乡分割的二元体制，但总体上看城乡关系失衡的格局没得到根本性调整。实施乡村振兴，需要统筹城乡发展，“坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”[1]，不断增强城乡发展的平衡性、协调性。一方面，要充分利用城市的理念、知识、技术、资金和人才促进乡村发展；另一方面，要有序地推进农业转移人口市民化，高质量地融入城镇分享改革成果，推动城市高质量发展，推进城乡融合。

三是政策内容由特惠性向普惠性转变。脱贫攻坚与乡村振兴在战略上是承前启后、接续推进的关系。脱贫攻坚是兜底性民生建设的重要手段，乡村振兴是普惠性民生建设的重要方法。为实现脱贫攻坚到乡村振兴的有效衔接，需要将集中攻坚转向常态化支持，将针对贫困村贫困户的特殊性政策转向着眼整体发展与普遍富裕的普惠性政策。[2]建立普惠性的乡村振兴社会政策，需要将农民、农业、农村现代化视为整体，纳入“城乡连续统”的范畴，在个体、村落乃至城乡融合的立场上建立普惠性社会政策体系。[2]在脱贫攻坚与乡村振兴的过渡期，要做好政策衔接工作，为巩固脱贫攻坚成果及有效衔接乡村振兴提供政策支持。

四是行动系统由应急性向制度化转变。脱贫攻坚是一场高强度、运动式的攻坚战，依靠超常规举措和强有力的资源整合能力，在较短时间集中全党全社会力量攻坚克难、消灭绝对贫困，因此具有明显的“应急性”特征。乡村振兴包括乡村政治、经济、文化、社会、生态建设等内容，是更具整体性的全面振兴，需要站在全局性的立场上推动乡村建设与发展，需要从制度层面推进农村民生建设，构建制度化、常态化、系统性的涉农政策体系。

三、加强民生建设、促进乡村振兴的路径

《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》要求，“把全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务，举全党全社会之力加快农业农村现代化，让广大农民过上更加美好的生活”[5]。党的二十大报告指出，“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”，“必须坚持在发展中保障和改善民生”[1]。乡村振兴是农村发展的目标和契机，也是民生建设的内容和手段，要通过乡村振兴改善民生，通过民生建设促进乡村振兴。站在脱贫攻坚与乡村振兴的历史交汇期，需要将乡村振兴纳入中国式现代化建设的整体目标和行动框架之中，探索乡村振兴与民生建设共融共促之路。

(一)倡导包容性发展理念

包容性发展的核心内容是关注底层与弱势群体的权益，消除针对弱势群体的社会排斥，使其公平合理地分享经济社会发展成果，促进发展的协调与均衡。[6]包容性发展是益贫式发展，就是使低收入群体从经济增长中分享收益，让他们多受益，过上有尊严的生活。[7](PP.59-78)包容性发展的根本目的是让经济发展的成果惠及所有地区、所有人群，在可持续发展中实现经济社会协调发展。在乡村振兴中倡导包容性发展理论，重点在于强调机会平等、权利获得与福利普惠，重视经济社会协调发展、城乡协调发展、区域协调发展与可持续发展，促进乡村振兴与民生建设的嵌合。

(二)建构发展型政策体系

发展型社会政策以提高社会福利为目标，注重对人力资本的投资，重视资产建设，提倡由传统的单纯以再分配为主的消极救助方式转变成为积极的福利政策，如加强对教育、卫生、劳动力市场等社会投资以促进人力资本的提高，提高个人参与到经济和社会中来的能力。在乡村振兴中推进发展型社会政策建设，需要推动经济政策与社会政策的整合和互构，注重能力建设与积极的社会投资，提升发展对象的主动性与发展能力。建构发展型社会政策体系，提升低收入人口与困难人群的基本公共教育水平、就业能力、健康水平，加强欠发达地区乃至整个农村地区的就业空间开发、教育和健康基本建设，这是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的应有之义和当务之急。[8]

(三)实施融合型发展策略

城乡融合是实现中国式现代化的内在要求。乡村不可能在城乡二元结构下实现振兴，必须重塑城乡关系，推进城乡融合发展，以城乡生产要素双向自由流动和公共资源合理配置为重点，以工补农、以城带乡，统筹推进城乡基本公共服务普惠共享、城乡基础设施一体发展、城乡产业协同发展、农民收入持续增长，形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化和乡村振兴。推动城乡融合发展，有利于促进资源要素的顺畅流动，解决资源要素配置效率低等方面的问题，加快乡村振兴进程；加快城乡融合发展，有助于让广大农民平等参与现代化进程，共同分享发展成果。

(四)构建均等化发展格局

共同富裕是社会主义的本质要求，是人民群众的共同期盼。基本公共服务均等化是实现共同富裕的基础保障。当前，民生领域的不平衡问题主要体现于区域之间、城乡之间、群体之间在民生保障方面存在差距，缩小这种差距是新形势下保障和改善民生的重点和难点。缩小区域民生差距的关键在于实施乡村振兴，通过均等化基本公共服务等制度缩小区域、城乡、群体间的差距。要加大普惠性人力资本投入，完善养老和医疗保障体系、兜底救助体系等。在乡村振兴中，既要通过高质量发展提高效率效益，又要在制度安排上促进公平正义。

(五)践行赋权式发展方式

乡村振兴的根本是尊重农民的主体地位，提升农民的主体能力，激发内生动力，提高积极性，实现从“输血”向“造血”的转型。农民是乡村振兴的主体，为农民赋权就是要激发农民的自主意识，提升他们的可行能力，保障他们的发展权益。要通过赋权式、参与式方法，尊重贫困对象的主体性，尊重农民的自我选择和自我决定的权力，提升其对乡村振兴的认同感和积极性，积极发挥农民的主体性作用，使其成为乡村振兴的决策主体和行动主体，增强自主发展意识，调动其参与乡村振兴的主动性和能动性。

共同富裕视角下社会救助高质量发展的新内涵与新思路

黄晨熹

(华东师范大学 社会发展学院，上海 200241)

收稿日期：2022-11-12

基金项目：上海市教育委员会科研创新计划“完善解决城市相对贫困的社会政策研究”(2021-01-07-00-05-E00025)的研究成果。

作者简介：黄晨熹，华东师范大学社会发展学院副院长、教授，上海市“中国特色的转型社会学研究”社会科学创新研究基地研究员，主要从事社会救助、社会工作与社会政策、人口老龄化和老年社会工作研究。

一、共同富裕视角下社会救助高质量发展的新内涵

共同富裕是指全体社会成员都过上幸福、宽裕、美好的物质和文化生活。从人的发展视角出发，共同富裕不仅强调共同享有高标准的物质生活水准，而且强调满足多元化的精神文化需求。共同富裕思想根植于我国传统历史文化思想(如均贫富、小康和大同社会等)，并作为中国共产党的初心使命，在社会主义的长期实践探索中不断发展和完善。党的十八大以来，新时代共同富裕思想呈现明显的理论创新和实践进步。党的二十大进一步明确将其定位为中国特色社会主义的本质要求和中国式现代化的重要特征。

从学理上看，共同富裕可以通过合理有效的收入分配机制缩小区域和群体之间的差异来实现，其中既包括市场的首次分配和政府的再次分配，也包括社会的三次分配。作为政府实现收入再分配的重要政策工具，社会救助从所得税收获取资金，向有需求的社会困弱群体或低收入群体提供现金或实物支援，以协助这些人群维持社会所认可的生活水准，防止社会排斥。因此，相对而言，社会救助是收入再分配机制中效率最高的再分配方式，也被认为是保障基本民生、促进社会公平、维护社会稳定的重要制度安排。新时代实现全体人民共同富裕的思想和行动赋予社会救助高质量发展的新内涵。

首先是新标准。社会救助高质量发展必须为困弱群体和低收入群体提供符合社会所认可标准的可持续个人生计。如果精准扶贫或低保制度以消除绝对贫困和提供基本生存保障为目标是基于前一阶段社会经济发展水平和城乡之间以及城乡内部收入差距特征做出的制度安排，那么新时代随着城乡收入水平的普遍提升和贫困治理的重点从绝对贫困转向相对贫困，救助标准也要相应从“两不愁三保障”或维持基本生存水平的标准，转向具有较高生活水准特别是能较好融入主流社会的标准。易言之，高质量的社会救助标准不仅要考虑衣食住行等基本生活开支，还要考虑社会所认可的其他生活必需开支，如充足合适的医疗和教育开支、必要的一次性开支(如房屋维修、生育丧葬等)、融入社会所需的可选消费支出(如旅游、人情)。考虑到这些群体的收入不稳定性和社会风险的不确定性，这种收入支持必须是稳定且可持续的。

其次是新方式。社会救助高质量发展必须满足基于身心的多样化的社会需求。毋庸置疑，现金收入是满足人们物质生活需求的最直接最有效的手段。但许多研究表明，仅仅提供现金无法满足困弱群体和低收入群体的多元化的社会需求，会造成心理障碍、长期依赖和有得无感等问题。高质量的社会救助必须在提供基本生存保障的同时，通过借助社会工作专业和发挥社会组织功能来满足贫困个人和家庭的发展性需求及精神需求。

最后是新机制。社会救助高质量发展必须体现增能导向的救助机制。除少部分丧失劳动能力的特殊困难人群外，现在绝大部分救助对象都是有劳动能力的人口。因此，通过增能，培养和激发救助对象的自立能力是社会救助制度的关键目标。然而在社会救助服务提供的过程中，越来越注重在短期内对救助对象的直接“输血”行为，对长期视域下救助者的自我脱贫和防止返贫能力的培养较为忽略，而这一发展思路与实现个人可持续发展，进而消除贫困、实现共同富裕的根本目标相悖。因此，社会救助高质量发展既要注重对燃眉之急问题的解决，更要注重对自立能力的培养和自助互助精神的培育，并通过自助实现自我发展，互助实现共同发展，让发展成果惠及更多人群，特别是那些没有能力和条件或者暂时没有能力和条件发展的人。

二、新时代推动社会救助高质量发展的新思路

无论是从救助规模、救助标准还是救助支出看，我们的基本判断是我国已经基本建成具有中国特色的8+1社会救助体系，为低保人员、特困人员、临时困难人员、各类生活无着流浪乞讨人员等提供基本生活救助、专项救助和各类临时救助，编织成一张牢固的民生保障兜底网。但随着社会经济发展和国家政策更新，我国社会救助的可持续高质量发展仍面临着诸多新问题和新挑战。首先，新冠肺炎疫情的蔓延与国际格局演变带来的风险相互交织，为未来的社会经济发展增加阻碍因素和不确定性，特别是经济增长减缓可能同时带来救助财源紧缩和困难群体规模及支出增加的双重压力。其次，共同富裕对消除区域差异和群体差异提出新要求。目前我国发展不平衡、不充分问题仍然突出，社会救助政策标准也存在着较大的区域差异，既体现在地区之间，也体现在城乡之间。而共同富裕则要求进一步缩小这种差距，特别是区域之间的差距，难度很大。最后，救助制度本身离现代化发展标准仍有不小的差距，如仍缺乏独立完备的法律体系；大多数社会救助只提供制度化、刚性化的基础服务，内容相对简单，“授人以渔”的自助效果不彰；社会救助资源的整合度不高，救助资源管理不善导致资源流失或重复提供的现象时有发生。鉴于此，我们建议从指导理论、政策制度和实施技术三个层面进一步推动社会救助高质量发展。

(一)借鉴新理论：吸纳基于中国式现代化的共同富裕思想

党的二十大报告阐述了中国式现代化的特征之一是全体人民共同富裕的现代化。新时代基于中国式现代化的共同富裕理论，既指明了我国全面建设社会主义现代化国家过程中民生保障的建设方向和目标，也为新时代社会救助的高质量发展提供了指引。

一是发挥社会救助的基础性作用，促进低收入人群共同富裕。前一阶段我国社会救助的对象主要是绝对贫困人群和困弱群体。2020年832个贫困县悉数“摘帽”，标志着我国消除绝对贫困脱贫攻坚战的胜利以及扶贫范式的转变，即新时代社会救助体系应在原来基础上适当提高标准，将处于相对贫困的低保边缘人口或低收入人群纳入救助范围，在谨慎做好扩面提标的同时，不断完善低收入群体常态化帮扶机制，着重为其提供基本公共服务和就业机会，提升其就业机会和能力，切实促进低收入人群共同富裕，从而推进共同富裕整体进程。

二是进一步加强社会救助和其他社会保障制度的衔接与整合。社会救助与其他社会保障制度衔接严丝合缝、资源互相整合，则保障效果往往会事半功倍，这是共同富裕实现过程中对社会保障制度提出的要求，也是对社会救助高质量发展提出的要求。具体而言，在医疗保障方面，应完善医疗救助制度和大病保险的过渡细节，建立并普及长期护理保险制度，满足传统医疗救助所不能及的失能弱势群体长期服务需求；在就业保障方面，要加强失业救助金申领与提供公共就业服务和其他优惠补贴帮扶措施的衔接，确保失业人员的公平就业机会，尽快实现稳定就业；在教育保障方面，对非义务教育阶段就学的低保、特困等家庭学生，除采取减免相关费用、发放助学金外，还可以通过勤工助学岗位等方式确保学生不会因贫失学；在养老保障方面，进一步健全基本养老、基本医疗保险筹资和待遇调整机制，提高低保人员参加养老保险的覆盖率。

三是加强社会救助与公益慈善的同频共振，切实发挥社会力量在共同富裕的三次分配作用。尽管社会救助和公益慈善均以帮助社会弱势群体为己任，但社会救助依靠财政资金，被定义为政府行为，而公益慈善依靠民间筹资，被视为民间行为，因而两者常常各司其事，各行其道，难以形成统筹合作。党的二十大报告首次明确提出公益慈善事业在增进民生福祉和提高人民生活品质中的重要作用，并将以公益慈善为主要形式的第三次分配纳入整体分配制度改革和推进共同富裕的架构中。因此，作为最有效的收入再分配政策的社会救助，必须加强和作为第三次分配之公益慈善的衔接和整合，统筹安排政府救助和民间救助资源，切实建构多元救助格局，协同助力以扎实推进共同富裕。

(二)推动新改革：打造综合性大社会救助体系

一是打通立法堵点，加快社会救助制度法治化建设。目前社会救助法治化进程虽有进展，但仍较为缓慢，始终缺乏专门的社会救助法律。这主要受到两大分合矛盾因素的阻碍。第一个分合矛盾是认定条件和标准难以统一。因实际需要，社会救助体系由不同部门分项目发展起来，但社会救助立法要将不同社会救助项目的认定条件和标准进行统一。第二个分合矛盾是顶层设计和部门实施之间的张力问题。救助资源需要有效整合，方能形成救助合力，但这需要顶层设计。而目前民政、医保、人社、教育等部门均出台各自相关救助帮扶政策，造成难以用同一法律或法律体系将各个分散的救助项目资源进行有效整合。[1]显然，这两者均涉及跨部门跨项目的整合和消除部门行政障碍问题。而目前参与社会救助的行政部门和单位对救助立法的推动力度参差不齐，造成立法客观条件未能完全满足，成为立法堵点。[1]全国人大社会委已经成立社会救助立法联系审议工作领导小组，广泛开展协调推进会和地方调研，积极推进《社会救助法》立法。[2]针对上述立法堵点，应尽快通过协商形成跨部门解决共识，消除部门利益和行政障碍等不利影响，进一步明确社会救助工作中的责任主体和部门责任，尽快形成权责分明、统筹协调、实施有力的社会救助法律。

二是突破制度痛点，打造分层分类的社会救助体系。分层是指从制度层面为所有困弱群体提供不同层次的救助支持，进一步完善基本生活救助、专项社会救助和急难社会救助的制度设计，特别是针对不同类型贫困情况的阶梯式救助内涵和标准，提高救助的精度和效度。分类是指从受助对象的需求特征出发，根据困难的不同类别，提供因人而异的定制服务，包括但不限于生活照料、精神慰藉、心理疏导、能力提升、社会融入等，提高救助的温度和获得感。未来要重点突破以下三个方面的制度痛点：其一，在救助对象的确定上要充分考虑可综合认定的客观困难状态(如单亲、独居、大病等)，动态调整机制既要考虑年度消费变化因素，更要考虑社会经济发展水平整体抬升因素。其二，在救助对象范围上，进一步扩大专项救助对象范围，包括刚性支出型贫困家庭、部分临时遇困家庭或人员，同时考虑将非户籍流动常住人口纳入居住地救助体系。其三，在社会救助资金的统筹上，明确中央与地方救助事务权责，进一步提高中央和省级政府的分担比例，同时在条件允许的情况下适当增加县级政府使用社会救助资金的酌情权，提高财政资金使用效率。

三是克服救助难点，探索形成“政策—服务—能力”三位一体的内生动力干预模式。社会救助群体特征和需求特征极其复杂，而难以依靠自身力量形成基本生活保障的长效机制一直是社会救助的难点。这要求针对贫困群体的干预方案必须多元综融，需要外部推力、内生动力和自身能力相辅相成，发挥系统功能。因此，要加强和社会工作、心理等专业的整合，从政策引导、服务提供、能力提升三个维度，构建“政策—服务—能力”三位一体的内生动力干预模式，探索提升社会救助群体内生动力的中国经验和方案，促进救助对象发挥潜能和融入社会。[1]

四是抓住社会热点，发展预防性社会救助体系。突如其来的新冠肺炎疫情，对新时代的社会救助体系提出了更高的新要求。面对今后可能发生的类似突发公共事件，应加强各部门的协调合作，发展区域预警系统，及时分析研判对困难群众造成的影响以及其他各类人员陷入生活困境的风险，积极做好应对工作，适时启动紧急救助程序，形成区域甚至国家联动，对非常态社会救助做出快速反应。要将困难群众急难救助纳入突发公共事件相关应急预案，明确应急期社会救助政策措施和紧急救助程序。建立健全专项社会性急难社会救助框架体系，完善特殊及常态情况下社会救助民生保障的综合功能。及时将受疫情影响暂未就业、基本生活面临困难的大学生，以及其他因疫情导致基本生活陷入临时困境的家庭或者个人纳入临时救助范围。同时，加强临时救助与受灾人员救助政策的衔接，对经过应急期救助、过渡期生活救助后基本生活仍有较大困难的受灾群众，及时给予临时救助，防止因灾返贫。

(三)运用新技术：建立基于大数据的政策实施支撑系统

一是完善救助信息的共享机制及动态更新，继续夯实社会救助信息化管理的数据基础。在建立核对机构、拓展核对范围的基础上，进一步强化家庭经济状况信息库的建立和维护，特别是要持续推进基础数据的动态更新及政府部门间的定期信息共享和比对，加强与社会力量之间救助信息的共享互通，并通过运用互联网、区块链、大数据、人工智能等新技术，加强信息的管理、开发和应用。

二是发挥低收入人口动态监测信息平台功能，推动从“人找政策”到“政策找人”服务模式转型。目前社会救助主要采用个人申请和基层政府审批制，需要申请者到救助机构或村居委现场提出申请，即属于“人找政策”的救助思路。要充分开发社会救助信息化平台和大数据、人工智能等新型运算技术，加强对特殊人群以及高危救助边缘人群等的动态监测，主动发现受助对象，主动实施救助，增强对象识别精准性、服务输送及时性，实现政策主动找人的目标。

三是利用现代信息技术推动低保审批流程再造，畅通救助最后一公里。在加强监督管理和提升社会救助信息化程度的基础上，进一步鼓励各地区将审批权下放至乡镇(街道)，通过互联网、大数据、人工智能、区块链、5G等现代信息技术，推动社会救助服务向最后一公里延伸，实现救助事项“掌上办”“指尖办”，为困难群众提供方便快捷的救助事项申请、办理、查询等服务，从而在提升救助服务品质的同时减轻基层的工作压力。