乡村振兴视阈下农村土地经营权信托法律构造中的主体适格问题研究

王 众，李体欣

（1.昆明理工大学 法学院，云南 昆明 650500；2.昆明学院 经济管理学院，云南 昆明 650221）

一、问题的提出

乡村振兴是党的十九大提出的国家战略。2021年《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《乡村振兴促进法》）的施行，标志着乡村振兴战略从政策到法律层面的确认。乡村振兴战略的重点在于产业振兴，土地是农村产业发展的核心要素。农村土地经营权信托因其独特的设计架构和制度优势，是与乡村振兴战略实施契合度较高的农村土地流转方式，能够满足坚持我国现行农村基本土地制度，发展现代农业并实现提高农民收入的政策目标。农村土地经营权信托，也称为土地信托或土地流转信托。我国现行法律尚未对农村土地经营权信托的定义做出界定。学界对农村土地经营权信托的定义是在坚持现行农村土地所有制和经营制的基础上进行的。结合国内一些学者的观点，可以将农村土地经营权信托定义为：土地经营权人依据信托原理，将土地的经营权委托给受托人，由受托人依据信托合同对承包地进行管理和经营，同时将土地经营收益交付给指定的受益人，当信托期限届满时，受托人有义务按照双方的约定将土地返还给土地经营权人的信托应用方式。

农村土地流转是“三农”工作的重要问题。早在2001 年，浙江绍兴即开始了土地信托的试点工作，其后全国也有不少地方进行了土地信托的摸索，但长期以来农村土地经营权信托法律构造存在争议，在一定程度上影响了农村土地经营权信托发展的实际效果。农村土地经营权信托法律构造包括五个要素。

一是农村土地经营权信托目的。信托目的是委托人设立土地信托的意思表示，也是其意图所在。

二是农村土地经营权信托财产。农村土地经营权信托财产是可以用金钱衡量其价值的财产权，是委托人可以处分、转让的财产权，农村土地经营权信托财产一旦灭失，信托关系即消灭。

三是农村土地经营权信托委托人。委托人是信托的发起人。

四是农村土地经营权信托受托人。受托人是对信托财产进行管理和处分的人。

五是农村土地经营权信托受益人。受益人是农村土地经营权信托法律关系中对信托财产享有信托利益的人，也是委托人在设立信托时意图给予利益之人。

以往农村土地经营权信托法律构造争议的两个焦点问题：一是主体适格问题，二是信托财产问题。学界就信托财产究竟是“集体所有权”“土地使用权”还是“土地承包经营权”长期存在争议（高圣平，2014）[1]，而就土地经营权性质的讨论，有“土地经营权用益物权论”和“土地经营权债权论”之争。尽管土地经营权性质因类型划分、流转期限和登记要求的不同，依然存在债权、物权一元论，物债二分论等争议，但在乡村振兴战略下，一系列法律规范的实施解决了我国土地信托财产究竟是什么的问题。据《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）和2018 年修订的《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）的规定，可以明确土地信托的信托财产是“土地经营权”，就此，土地信托也被正式称为“农村土地经营权信托”。

在信托财产明确为农村土地经营权的背景下，重新审视农村土地经营权信托法律构造争议的焦点问题，其实就是信托当事人主体的适格问题。长期以来，因不同模式下农村土地经营权信托当事人主体多元化造成的争议一直存在。信托当事人的选任对农村土地经营权信托运行的实际效果有着直接影响，是农民利益能否实现的保证。农村土地经营权信托法律构造中主体适格问题的探讨对于增加农民收入，促进乡村产业发展有着重要意义。

二、农村土地经营权信托的适格委托人

（一）委托人的法律地位及资格条件

农村土地经营权信托的委托人是土地信托的创设者，是指为了一定目的将土地经营权委托给他人管理的信托当事人。在英美法上，信托设立以后，委托人不属于信托关系当事人。信托一旦设立，委托人不再重要，委托人并非信托关系当事人是英美法上的传统。大陆法系国家则普遍重视委托人的地位，《日本信托法》和《韩国信托法》均规定委托人及其继承人有权查阅受托人处理信托事务的文件材料，并可要求其说明信托事务处理情况。《韩国信托法》中的信托人其实是委托人（周小明，1996）[2]。我国《中华人民共和国信托法》（以下简称《信托法》）明确规定信托当事人包括委托人，并赋予委托人相应的权利。信托委托人应当具有完全民事行为能力，合法拥有信托财产及财产权利，其设立信托的目的不违反法律、行政法规或损害社会公共利益。同一项信托的委托人可以是一人或数人，委托人兼任受益人时被称为自益信托。信托委托人的资格条件因信托类型不同而有所不同。农村土地经营权信托委托人具有当事人地位。据《信托法》和《农村土地承包法》规定，农村土地经营权信托的委托人应当具备两个条件：第一，具有完全民事行为能力；第二，对所流转的农村土地拥有合法经营权，可以对土地经营权进行流转。

（二）农村承包经营户并非唯一适格委托人

纵观近十余年来我国农村土地经营权信托的法律架构，不同模式下的农村土地经营权信托委托人身份迥异。“绍兴模式”委托人是村集体经济合作社，“益阳模式”委托人是农户，“沙县模式”委托人是村委会，“宿州模式”委托人是宿州市埇桥区人民政府，“桃园模式”委托人是土地合作社。不同模式委托人主体身份差别相当大，造成的困惑是，尚未明确谁是农村土地经营权信托适格的委托人。

农村承包经营户也称为农户。农民和农户并不是同一个概念，农民是职业身份的称谓，而农户是法定的主体。我国《民法典》将农村承包经营户和个体工商户并列为两类特殊自然人进行专门规定，足见农村承包经营户在市场经济中的重要地位。学界通说认为，农村承包经营户应是农村土地经营权信托的适格委托人。徐海燕和冯建生（2016）[3]认为委托人不是农村享有土地承包经营权农民的土地信托设立行为不规范。朱鹤群（2017）[4]认为土地承包经营权人是农村土地流转信托适格委托人，“户主”必须获得其他具有完全民事行为能力的家庭成员授权，才能在信托协议上签字，因为土地承包经营权属于农户全体家庭成员。江钦辉和魏树发（2022）[5]认为《民法典》对“农村承包经营户”独立民事主体地位进行了确认，将其作为自然人的一种特殊形式予以规定。

我国农村土地属于农民集体所有和国家所有，农村土地的发包人包括村民委员会、村集体经济组织和村民小组。据《农村土地承包法》规定，我国农村土地承包经营方式包括家庭承包和其他方式承包两种类型。家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。可以采取其他方式进行承包的是不宜采取家庭承包方式的“四荒地”（包括荒山、荒沟、荒丘、荒滩）等农村土地，以其他方式承包农村土地的承包方不局限于本集体经济组织的农户。“三权”分置政策下，拥有农村土地承包经营权的农户在保留土地承包权的前提下，可以流转土地经营权，显然农村承包经营户是农村土地经营权信托的适格委托人。而以其他方式承包农村土地时，经依法登记取得权属证书的承包方也可以流转土地经营权。“四荒地”的承包方并未限定为农村承包经营户，也可以是其他主体，如果非农村承包经营户以信托方式流转所承包“四荒地”的土地经营权，该农村土地经营权信托的委托人就不是农村承包经营户，而是其他主体。只是以往我国学界仅在农村土地家庭承包方式背景下对问题进行探讨，忽略了还有其他承包方式，自然也就将农村土地经营权信托的委托人局限于农户。当然，此处的农户并非农民个人，家庭承包方式下每一承包户内的家庭成员平等享有承包地的各项权益。

我国农村土地经营权分为承包地土地经营权和“四荒地”土地经营权是“三权”分置的制度安排。由于《农村土地承包法》在结构体系上将承包地土地经营权和“四荒地”土地经营权分置于“第二章”和“第三章”进行分别规定，但没有明确“四荒地”土地经营权是否能适用承包地土地经营权流转的一般规定，这造成了二者流转规则的割裂，“四荒地”土地经营权流转存在实践操作和学理解释的困难（吴昭军，2021）[6]。学界对“四荒地”土地经营权流转的讨论不多。据《农村土地承包法》第53 条的规定，“四荒地”土地经营权应当可以采用信托方式进行流转。尽管承包地和“四荒地”均为农村土地，但二者具有不同的土地用途和社会功能。“四荒地”并未受永久基本农田保护红线的制约，而且“四荒地”数量庞大，对“四荒地”土地经营权进行信托流转将有利于实现土地的规模化种植，发展现代农业，促进农村产业振兴，提高农民收入。同时，考虑到土地经营权的流转分为设立环节的流转和二级市场中再流转两种类型，在农村承包经营户和“四荒地”等农村土地的其他承包经营主体在二级市场中再次流转土地经营权时，取得该农村土地经营权的主体依然是合法主体。据《农村土地经营权流转管理办法》的规定，取得承包方书面同意，并向发包方备案以后，受让方可以将流转取得的土地经营权再流转。综上，本文认为，农村承包经营户是农村土地经营权信托适格的委托人，但不是唯一适格委托人。

农村土地经营权信托的适格委托人应包括以下几类。

第一，农村承包经营户。

第二，“四荒地”等农村土地的其他承包经营主体。

第三，从前述两类承包方手中流转到土地经营权的合法主体（也可以称为第三方土地经营权主体）。

（三）通过委托代理合同的桥梁功能保障农户利益

囿于实践操作成本和效率因素的影响，尽管从理论上说，农村承包经营户是我国农村土地经营权信托的适格委托人，但我国土地流转信托市场中鲜少有土地信托项目的委托人直接由农户来担任，反而绝大部分的农村土地经营权信托委托人由村委会、村集体经济合作社、土地合作社、地方政府等主体来担任。作为中高端财产管理工具，我国民众对信托的知识了解不多，受教育程度相对较低的农户对信托更是知之甚少，他们更多的是关心“地租”收益的多少以及收益能否准时到账。客观上，农户人数众多，土地分散，单一农户作为委托主体的操作难度较大。在农村土地经营权信托中，农户信托委托人身份淡化是不争的事实，但这样的处理并非全然没有益处。农村土地经营权信托的运营需要土地流转连片成规模，但我国的土地分散掌握在农民手中，若是为了实现流转规模，信托受托人跟农户进行一对一的谈判，可能会产生高昂的谈判成本。相反，若是农民将土地经营权委托给村集体或是其他机构，再由其统一流转给信托受托人，一方面可以避免农民因知识不足而造成对市场的误判（蒲坚，2014）[7]，另一方面也可以降低谈判的成本。

那么，在农户信托委托人身份淡化的情况下，签订委托代理合同能够更好地保障农户利益。委托代理合同是由农户和村集体经济合作社、村委会、地方政府、土地合作社等主体签订的，委托代理合同并非信托合同。在农村土地经营权信托设立过程中，先由各农户选定统一的委托代理合同受托人，将土地经营权委托给代理合同的受托人代为流转，合同双方约定权利义务，委托代理合同受《民法典》调整；然后，再由统一的委托代理合同受托人和信托受托人签订土地经营权信托合同，明确各方权利义务，信托合同关系受《民法典》和《信托法》调整。以往学界研究关注的重点在于信托合同，忽略对处于其上游位置委托代理合同的研究。因此，应当重视委托代理合同的桥梁功能，对农户开展信托知识的宣传教育，即便是出现信托法律架构设计排除了农户信托委托人身份的情况，也可以让农户的利益最终由委托代理合同得到保障。

三、农村土地经营权信托受托人的选任

（一）受托人法律地位及资格条件

对所流转土地进行管理和经营的农村土地经营权信托当事人被称为受托人，受托人依约定为农村土地经营权信托受益人利益经营和管理所流转土地。信托受托人在信托法律关系中居于核心地位，受托人对信托财产的管理和处分是信托设立初衷能否实现的关键。通常情况下，担任一般信托的受托人必须符合以下资格条件：一是具有完全民事行为能力；二是经济信用状况良好，没有资不抵债的情况；三是符合法律的其他特殊规定。一般信托受托人包括自然人和法人。就同一信托而言，受托人可以是一人或数人（何宝玉，2005）[8]。农村土地经营权信托受托人负有谨慎管理和经营所流转农村土地的义务。

与其他信托的管理对象不同，农村土地经营权信托受托人管理的信托财产是土地经营权，其谨慎管理义务围绕农村土地展开。此时，需要遵守农村土地使用的限制性规范。2013 年的“中信·农村土地承包经营权集合信托计划1301 期”中，承租人后续的养殖业、生物能源项目无法开展，是因为法律规定示范园区的耕地只能种植农作物。现有的农地保护制度的目标在于确保耕地面积和农地可持续发展。农地保护制度包括农业用途和农地规划管制、农地质量评价等内容。农用地保护是我国土地用途管制制度的重要组成部分，也是我国农村贯彻始终的重要土地制度。不同的财产管理对象，决定了农村土地经营权信托受托人选任条件的特殊性。根据《农村土地经营权流转管理办法》的规定，流转土地经营权时，受让方应当具有农业经营能力或者资质。因此，选任农村土地经营权信托受托人时，必须对其农业经营能力或者资质进行考量。

（二）唯一适格受托人的争论

以往我国实践中农村土地经营权信托的受托人主要有两种类型：一种是由地方政府专门为流转农村土地而设立的农村土地信托机构来担任受托人，典型的案例是“益阳模式”和“沙县模式”；另一种则是由商业信托公司担任受托人，代表性案例是“宿州模式”和“桃园模式”。现有的两种受托人模式尽管取得一定效果，但不能完全满足农村土地经营权信托市场的实际需求。那么，究竟什么样的主体可以成为农村土地经营权信托受托人？

目前学界对农村土地经营权信托受托人的选任有以下几种观点。

第一种观点认为“专业信托公司是唯一适格受托人”。徐海燕和冯建生（2016）[3]反对自然人担任受托人，理由是自然人资金实力普遍较弱；受托人处于流转中介地位，并不以农业生产经营者为限，专业信托公司是农村土地流转信托受托人的胜任者。英大国际信托有限责任公司课题组（2017）[9]认为土地流转信托产品的受托人只能是专业信托投资公司，理由是信托必须基于信用体系，但我国个人信用体系尚未完善，且个人难以承担巨额土地流转信托投资。江钦辉和魏树发（2022）[5]认为商业信托公司具有融资功能，能避免农业投入周期长、回报收益低的风险。

第二种观点是“可采用双重受托人模式”。杜明鸣和刘司墨（2018）[10]提出由政府组织设立农业信托公司和专业商业信托公司共同担任受托人，二者之中，由农业信托公司负责农业生产，专业商业信托公司承担经营农产品、发行信托产品及信托融资工作。

第三种观点认为“应设立专门的农地信托公司担任受托人”。房绍坤和任怡多（2020）[11]认为农地信托公司兼具农村土地管理和金融运作的经验，能够募集资金投入农业生产经营活动中。徐卫（2015）[12]认为由专门成立的农地信托公司担任受托人较为合适。此处，学者设想的农地信托公司受托人既有金融融资能力，又具备从事农业生产经营能力和资质。

以上几种观点中，第一种观点为通说。长期以来，认为“专业信托公司将是未来农村土地经营权信托唯一适格主体”的观点在学界占据主导地位。本文认为，目前法律并没有将农村土地经营权信托受托人限定为商业信托公司。据统计，目前我国拥有信托牌照的信托公司共有68 家，其中，涉足农村土地经营权信托市场的信托公司只有寥寥几家，而我国有着庞大的农村土地经营权流转市场的需求，若将农村土地经营权信托受托人的范围局限于商业信托公司，客观上将农村土地经营权信托限制于营业信托的范畴，限制了农村土地经营权信托设立的空间。

第二种观点，采用“双重受托人模式”，是为了将新设农业信托公司从事农业生产经营的长处和商业信托公司资产管理优势相结合，有着一定的创新价值，只是必须要通过政府设立农业信托公司的操作模式，有可能使得政府职能越位。

第三种观点，设立专门的农地信托公司担任农村土地经营权信托的受托人，此处所指的农地信托公司兼具农业生产、资产管理及融资的能力，但实际上，只是设立单一从事农村土地经营权流转业务的商业信托公司，并没有实践先例。专门农地信托公司的设立必须要符合《信托公司管理办法》的规定，并报经银保监会批准，设立程序复杂烦琐，更何况该农地信托公司还得具有农业经营能力或资质，设想落地不易。

（三）扩大适格信托受托人的范围

学界将农村土地经营权信托受托人限定为商业信托公司的观点和我国信托种类划分有关，《信托法》第3 条被认为是民事信托、营业信托和公益信托的划分依据，自法条颁布以来存在一定的争议。营业信托在很多场合也被称为商事信托，由于法条未指明营业信托的定义和范围，对于如何理解营业信托，营业信托的受托人应为个人还是企业，也无法律明文规定（王众，2012）[13]。《信托公司管理办法》约束的是信托公司，从事非金融信托业务的机构和个人不受《信托公司管理办法》调整，信托和信托业是截然不同的概念，无论从事何种信托业务只能由具有金融牌照的信托公司专属经营的观点并不完全正确。

本文认为，我国立法上并未将农村土地经营权信托受托人局限于某单一主体，以往学界将农村土地经营权信托受托人限定为某一主体的观点并不妥当。据《民法典》和《农村土地承包法》的规定，农村土地经营权流转主体为土地承包经营权人和土地经营权人，受让方并未限定为本集体经济组织的成员，农村土地经营权流转的方式包括出租、入股或其他方式。农村土地经营权流转主体的开放性和流转方式的多样性是现阶段农村土地流转的题中应有之义（丁文和石昊天，2021）[14]。农户对农村土地经营权流转的现实需求主要围绕农村土地经营权流转规则的设计展开。当下，适当扩大农村土地经营权信托受托人的范围是推动农村土地经营权信托市场发展的重要举措之一。根据现行法律规定，农村土地经营权信托受托人既可以是商业信托公司，也可以是具有农业经营能力或者资质的其他法人或自然人。农村土地经营权信托流转模式的设计既要考虑发展现代农业所需要的适度规模经营，又要考虑信托流转的灵活性，将农村土地经营权信托受托人限制于某一主体将不利于信托设立灵活性的发挥。当然，即便是实行土地私有制的国家，农地的受让资格也存在着严格的限制，农村土地经营权信托受托人应当具备良好的经营管理能力，能够按照信托合同约定，恪守谨慎管理义务，为受益人的最大利益处理信托事务。

（四）新型农业经营主体：商业信托公司的代理人

因商业信托公司不具备农业经营能力或资质，学界曾就此讨论商业信托公司作为农村土地经营权信托受托人的适格问题，达成的共识是商业信托公司成为信托受托人后，可以委托他人代为处理信托事务。《信托法》规定受托人必须亲自处理信托事务。只有在信托文件另有约定或者有不得已事由出现时，信托受托人才可以委托他人代为处理信托事务，否则受托人必须亲自处理信托事务。以往的农村土地经营权信托实例，无论是商业信托公司主导型抑或是政府主导型，受托人的代理人都是所流转土地的实际经营者。

由商业信托公司担任受托人的农村土地经营权信托，一般会在运行结构中设置农业经营主体作为“二次代理人”。农村土地经营权信托受托人的代理人一般被称为土地承租方，目前的土地承租方由新型农业经营主体担任。新型农业经营主体要求具备良好的经营管理能力和技术水平，能实现农业生产专业化和规模化目标。农村土地经营权信托的三块收益——土地租金、土地增值收益和职业农民工资完全来自承包地的实际经营主体。法律规定信托在运行过程中，如若存在“二次代理”情况，代理人处理信托事务的行为后果由信托受托人承担。因此，新型农业经营主体选择的优劣对信托目的能否真正得以实现至关重要。在实际操作层面，新型农业经营主体的选任由信托受托人决定，立法并未对新型农业经营主体选任的程序有任何规定，赋予了信托受托人较大的自由裁量权。为实现信托目的，应构建信托受托人委托代理人的选任机制，赋予新型农业经营主体新的活力，真正保障农村土地经营权信托目的的实现。同时，农户在土地经营权流转以后，可以加速向非农业就业人员身份的转化，或是成为新型农业经营主体雇佣的工人，获得工资性收入，解决土地经营权流转以后的就业问题。

四、农村土地经营权信托的受益人

（一）受益人的法律地位

农村土地经营权信托受益人是根据信托合同，享有信托受益权，取得土地信托利益的人。受益人是纯粹享有信托利益之人，不需要承担相关义务。受益人并不需要付出代价来取得受益权，受益人的取舍由信托目的决定。受益人的确定性原则是传统信托设立的有效要件之一，如果没有确定的受益人，信托无法设立，这一原则的例外是特定目的信托。农村土地经营权信托并非特定目的信托，设立农村土地经营权信托必须要有信托受益人，否则信托无效。

农村土地经营权信托受益人是信托法律关系重要的当事人，享有以下几个权利。第一，取得信托利益。第二，对受托人管理和经营所流转土地的行为进行监督。第三，有权依照信托文件解任受托人。自然人、法人或其他组织都可以成为一般信托的受益人。信托受益人可以是委托人。信托委托人可以是唯一受益人或是受益人之一。农村土地经营权信托是典型的自益信托，其信托的受益人也是委托人，当然，同一农村土地经营权信托的受益人也可以不限于委托人。

（二）农户并非唯一信托受益人

从以往农村土地经营权信托模式来看，受益人主体存在多元化情况，农户、村集体经济合作社、村委会、地方政府都曾是不同农村土地经营权信托的受益人。那么，究竟谁是农村土地经营权信托的真正受益人？学界通说认为，农村土地经营权信托的受益人只能是农户。秦勇和夏雨鸿（2020）[15]认为我国可以借鉴日本将农村土地经营权信托受益人限制为农户或其一般继承人的做法，将农村土地经营权信托的受益人限定为农户。陈敦（2017）[16]认为土地信托委托人兼受益人，日本将农村土地经营权信托的委托人限制为农户，是为了确保农户在信托关系中的利益，体现与一般商业信托的区别。房绍坤和任怡多（2020）[11]认为农村土地经营权信托的设立目的在于增加农民收益，提高农地经济价值，故其受益人应限于农户。杨雅婷和吴丹（2019）[17]认为我国农村土地经营权信托的受益人应为农户和村集体经济组织。不过，该观点为非主流观点。

本文认为，基于我国农村土地经营权分为承包地土地经营权和“四荒地”土地经营权的制度安排，农村土地经营权信托委托人不再限于农户，随之而来的是受益人身份也将发生变化。受益人的确定，应视委托人设立信托的目的而定，委托人想将信托受益权给谁，谁就是信托受益人。在乡村振兴视阈下，农村土地经营权信托委托人设立信托的目的和委托人自身主体身份密切相关，委托人主体身份的不同决定了其设立信托的意图不同。除了农村承包经营户以外，农村土地经营权信托委托人还包括“四荒地”等农村土地的其他承包经营主体以及从前述两类承包方手中流转到土地经营权的合法主体。如果委托人是农户，即一般的农村承包经营户，则其设立农村土地经营权信托的主要目的应是为了促进土地流转，增加自身收益，此时的信托受益人就应当只是农户本人。如果委托人是其他合法拥有农村土地经营权的主体，即便该农村土地经营权信托是自益信托，受益人也并非农户。

（三）农户受益人的利益保护

尽管《信托法》赋予了受益人诸多权益，但对于农户受益人而言，均存在农户受益人群体分散、法律意识和监督能力不足等问题。由于农业自身弱质性的特点，农业生产的回报率较低，农业较高的经营风险与农民渴求稳定农业收益之间可能存在一定的矛盾，农村土地经营权信托在扩大土地流转规模的同时，也使得农业生产规模扩大，此时，收益与成本之间的平衡点更是难以保障（张立娜，2019）[18]。总之，在农村土地经营权信托运行过程中存在着非常大的风险，农户利益可能得不到有效保护。对此，在信托模式内部，可考虑设立农村土地经营权信托监察人、农村土地经营权信托受益人大会等制度保障农户利益（文杰，2019）[19]；在信托模式外部，可考虑建立农村土地经营权信托农业保险制度，分担受益人可能遭受的损失。由于我国尚未建立完善的土地信托盈利模式，对信托当事人而言，若是土地信托法律关系主体任何一方的利益得不到保障，农村土地经营权信托就难以长久发展。因此，应当遵循平等自愿、公开公平和公正原则，建立合理的收益分配机制。