新时代国家开放大学内部治理结构的生态优化

□王连喜 蓝文婷

近年来，随着国家“探索开放大学建设模式”试点的成功和开放大学战略转型发展的不断深入，研究开放大学治理结构已逐渐凸显为新时代高等教育理论与政策、法律与制度研究中的一个关键问题。与普通高校相比，国家开放大学（The Open University of China，OUC）具有体系办学的显著特点和鲜明优势，是一个体量庞大、覆盖全国城乡的办学生态系统。因此，OUC 的治理结构要比一般普通高校复杂得多，涉及面也比普通高校更广，研究OUC 内部治理结构具有重大的理论价值和深远的现实意义。本文主要从“生态善治”的理念视角，揭示和界定开放大学治理结构的内涵，系统挖掘分析国外开放大学的治理模式和经验，对OUC 的内部治理结构进行战略思考和生态优化，以期对OUC 的综合改革和战略转型发展有所裨益。

一、新时代国家开放大学治理的特色发展战略定位

大学治理结构是现代大学制度中一个理论与实践深度融合的核心问题。理论研究揭示，大学治理是利益相关者参与学校重大事务决策的结构和过程，主要包括治理结构和治理过程[1]。治理结构是协调内外利益相关者，降低代理成本，提高办学效益的一系列基本制度安排[2]。从大学治理的关系结构和权力运行机制来看，大学治理结构一般分为外部治理结构和内部治理结构。大学外部治理结构主要涵盖“政府、市场、大学”之间的关系结构，通过行使大学自主权以外的法律或制度层面的权力而形成的良性互动机制。大学内部治理结构则是指围绕大学自主权而展开的通过大学内部管理体制、执行系统、民主参与等方式进行权力配置的运行机制[3]。从形式上看，大学治理结构是一种对大学进行顶层设计和实际管控的生态体系，其实质是大学决策、执行和监督权力的制度安排。大学通过对内外部关系的生态治理，使各利益相关者在责权利等诸方面相互制衡，互惠共生，从而实现大学内部高效运行和外部合作共赢的辩证统一。

OUC 是在我国推动全民学习、终身学习的新时代背景下诞生的新型高等学校，其治理结构的科学内涵不仅涉及学校内部的治理，而且还涉及与政府、社会和办学体系之间的生态关系。我们把OUC治理结构定义为：科学有效协调OUC 内部（包括教学机构、学术机构和行政机构等）以及外部（包括政府、社会与开放大学办学体系等）各利益相关者，形成深度价值理念认同、正式与非正式开放协作关系的制度安排。科学、合理地生态优化OUC 内部治理结构与功能，促使各利益相关者在责权利诸维度上相互制衡、互惠共生，从而实现中国特色开放大学生态圈的高质量发展。

有关开放大学治理结构的理论研究与政策调研在近十年间逐步深化，渐次达成初步共识，即：合理制定协同推进、互为表里、互为补益的开放大学改革发展生态圈。其中，一方面，理论研究对国家的开放教育政策研制起到一定的学术创新和理论支撑作用，譬如杨志坚主编的“世界开放大学案例研究丛书”和杨孝堂主编的“面向2035 开放教育研究丛书”对英国、美国、法国、印度、韩国、日本等国的开放大学治理进行了详细的梳理分析，比较系统地研究了各国开放大学内部治理结构模式和基本特征及其对我国开放大学治理的启示，为国家出台相关开放大学治理政策提供创新理论依据。另一方面，国家层面和地方层面的开放大学办学意见、综合改革方案等诸多政策的制定与颁布，反过来有力地推动着开放教育理论创新，深化和丰富了开放教育理论内涵。相关政策文献分析发现，党和政府高度重视开放大学的改革发展，相继出台了指导开放大学治理的关键性政策文件，譬如《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》《关于办好开放大学的意见》（教职成〔2016〕2 号）《中国教育现代化2035》以及《国家开放大学综合改革方案》（教职成〔2020〕6 号，以下简称“国开综改方案”）先后明确提出完善中国特色现代大学制度和治理结构、制定和完善学校章程、落实和完善党委领导下的校长负责制、推进教育治理体系和治理能力现代化等要求[4-7]。理论与政策互证研究发现，以上四个国家政策文件不仅吸收了近年来的开放教育理论成果，反过来又为新时代OUC 内部治理结构的生态优化指明了方向，提供了政策上的根本遵循。因此，新时代OUC 内部治理结构的生态优化问题，便凸显为焦点性理论创新领域和实践改革探索的战略课题。史论比较发现，基于中央广播电视大学而组建的OUC 及其办学体系，不仅是中国当代高等教育改革的一个里程碑，而且深层拉动继续教育领域改革，触动新时代终身教育改革的痛点。在理论上可以明确给出这样的界定：OUC 是教育部直属的，以促进全民终身学习为使命、以现代信息技术为支撑、以“互联网+”为特征、面向全国及全世界实施开放教育的新型高等学校。它的成立和内部治理结构生态优化，深层调整和优化着我国高等教育、继续教育、职业教育、在线教育以及终身教育的变革理路。有鉴于此，OUC 治理结构必须自觉借鉴吸收国外开放大学的成功治理经验，顺应新时代中国特色社会主义教育管理体制改革的战略定位，在与大社会生态圈的开放互动、相互滋养中，深层重构、系统优化中国特色开放大学治理结构生态圈，在治理伦理目标上实现从“生态善治”到“生态至善”。

二、国外知名开放大学内部治理结构模式解析

据不完全统计，目前世界上有120 多所独立设置的开放大学，分布在世界上各个不同国家和地区，为当地民众提供远程教育学历课程和非学历课程的学习与培训。国外开放大学主要包括国家开放大学、地方开放大学和开放大学联盟三种类型，各国根据国内相关教育法律法规规制开放大学内部治理结构和管理运行机制。然而，鉴于各国开放大学运行的内外部环境差异较大，加之受到所在国家的政治经济制度和高等教育管理体制的影响，国外开放大学的治理结构存有差异，进而形成了各具特色的治理模式。本文仅选取在世界上有代表性和重大影响力的英国开放大学、美国凤凰城大学、法国远程教育中心、日本开放大学和印度英迪拉·甘地国立开放大学，剖析和阐释国外知名开放大学的内部治理现状、特点和规律，以期对中国OUC 建构科学高效的内部治理结构有所裨益。

（一）英国开放大学

英国开放大学（Open University，OU）根据皇家特许状成立于1969 年4 月23 日，其总部建在白金汉郡米尔顿·凯恩斯新城，是英国规模最大的大学，其治理结构采取的是一种典型的远程教育管理运行机制，具有分层管理和共同治理的特征。建校初期枢密院颁发特许状时任命的学校首任官员主要包括：名誉校长、名誉代校长、执行校长、司库和秘书长，由上述官员负责依照章程架构大学的权力体制和组织结构（Privy Council，1969）[8]。OU 的校务委员会和学术评议会是学校的最高权力机构，学校采取学术行政两权分离、分层管理的共同治理结构模式，各个机构之间拥有不同的权力范围，职责互不重叠，在行使权力时各个机构相互制约、相互监督和相互联系。

校务委员会负责大学发展战略与决策，是开放大学重要的监管机构，主要负责保管和使用学校印章、学校财务收支和资产管理、以及与学术评议会权力不冲突前提下全面统筹管理大学事务并行使大学章程赋予的其他所有权力和责任。校务委员会成员共25 人，包括当然成员、校内代表和校外人员。校务委员会主席由名誉校长担任，在其余校外成员中任命1 人为副主席，在主席缺席时主持校务会议（OUUK，2008a）[8]。在学校内部管理中，学术评议会与校务委员会并行，在二者权力不冲突前提下学术评议会负责大学的全部学术事务，例如教学和研究，规范学生的教育制度和监管学校的纪律制定等。学术评议会成员来自于校内，目前有105 名成员，由当然成员、选定成员、外聘辅导教师、学生代表和相关教学人员代表等组成，执行校长任评议会主席，学校秘书长担任评议会秘书长（0UUK，2008c）[8]。在校务委员会和学术评议会之下，OU 还根据不同需要组建了60 多个常设委员会和分委员会，这些庞大的委员会体系保障了OU 的民主治理和科学决策。

（二）美国凤凰城大学

凤凰城大学（University of Phoenix，UPX）由约翰·斯珀林博士和他所拥有的阿波罗集团出资建立于1976 年，大学总部位于美国亚利桑那州凤凰城市，是北美地区最大的私立学校，专门从事成人教育。目前，UPX 在美国及其他地区建立了近200 个校区和学习中心，拥有34.53 万名学生。

在内部治理上，作为营利性大学，UPX 治理更接近于企业治理模式，采取科层式治理模式，实行理事会领导下的校长负责制。UPX 的理事会是学校的最高权力机构，理事会成员由大学校长、阿波罗集团的首席执行官、政府机构成员、现任公司总裁、民间组织成员和教授等11 人组成，其中外部成员6 人，阿波罗内部成员5 人[9]，由阿波罗集团公司任命。理事会主席由外部成员担任，每年至少召开4 次会议。校长由理事会任命，是学校的最高行政长官，负责具体执行理事会的决策，制定学校的具体政策，拥有学校大部分日常事务的管理权力。此外，理事会还选举出总裁或首席执行官，由他们组建管理团队负责大学各个方面的经营。

UPX 的内部治理结构由行政和学术两种平等的权力结构构成，采取学术行政两权分开，互相渗透，各司其职的治理模式。学术权力主要由教授、校园主任、系主任、院长掌握；行政权力主要由负责商务和学校运营的管理人员掌握。UPX 支持在坚持学术标准和改善管理方式、提高管理效率之间的争论与相互制衡，考虑到学校长期发展，往往不是从短期的经济效益来考虑学术问题。但总体来说，由于采取科层式治理模式，UPX 治理模式的民主化程度较低，但治理的效率相对较高。

（三）法国国家远程教育中心

法国国家远程教育中心（Centre National d’Enseignment à Distance，CNED）成立于1939 年，隶属法国国民教育部和高教与科研部，是专门从事远程教育的公立教育机构，其总部位于法国维埃纳省的省会普瓦捷市[10]。目前，CNED 在法国境内设有8个分中心，依据专业划分开展不同的培训工作。

在内部治理结构上CNED 采取集中型治理模式，实行理事会领导下的总长负责制。CNED 内设理事会，理事会是中心的最高权力机构，主要负责审议中心的重大活动安排，负责财务预算和报告的审定，理事会一般每年举行两次重要会议，研究CNED 的重大问题。理事会成员由18 名成员组成，其中，6 名为法国国家代表，6 名为业务主管部门的代表，6 名为CNED 内部产生的代表。理事会的组成充分体现了国家对它的宏观管理、调控和约束。CNED 的总长由教育部直接任命，在理事会指导下负责决定CNED 发展的相关政策，引导机构变化，保证教育和培训活动的正常运行，协调行政和财务运转，同时，具有统领机构变化的职能和权力[9]。

（四）日本开放大学

日本开放大学（The Open University of Japan，OUJ）成立于1981 年，由日本文部科学省及内务和通信产业省资助建立，2004 年OUJ 法人化改革后，OUJ 成为独立自主经营的法人实体。

在内部治理结构上，OUJ 的治理注重民主议事和集中管理理念，由原先的教授治校变为校长治校。OUJ 设有理事会，理事会由主席、董事和审计员组成，负责统筹管理学校行政工作，审议学校财政预算，制定学校发展规划和规章制度，商讨学部设置、教学科研和对外合作交流等学校重大办学事务[11]。OUJ 除理事会外还设立咨询委员会研究大学的决策和规划发展，委员会成员一般由普通大学校长、教授和媒体、基金会、企业行业人士构成。校长由学部委员选举产生，接受主席和理事会领导，是OUJ行政最高负责人，主要负责办公事务部、财务、学术、广播、媒体产品等行政工作[12]。教授会由各学部的教授组成，负责学校的学术工作。日本开放大学在国立大学法人化改革前，采取学术系统与行政系统分离模式，大学学部的教授权力较大。改革后，日本开放大学的行政权力不断加强，尤其是作为法人代表的校长的权力大大加强，属于学术系统的学部教授会的权力日趋削弱。

（五）印度英迪拉·甘地国立开放大学

印度是个历史悠久的文明古国，在开放大学领域印度除了有英迪拉·甘地国立开放大学（Indira Gandhi National Open University，IGNOU）之外，还有13 所邦立开放大学，本文仅介绍和分析IGNOU的治理结构。

IGNOU 由印度议会通过立法成立于1985 年11 月，学校位于德里市，是印度远程教育领域中最有权威性和代表性的院校机构。根据2021 年的统计数据，IGNOU 下设59 个地区中心，5 个地区分中心和1621 个学习中心，注册学生已达400 多万人。与其他印度中央大学一样，印度现任总统为IGNOU的督学，校长由中央政府高级官员或全国著名学者担任，副校长是IGNOU日常管理的最高决策者。根据《英迪拉·甘地国立开放大学法案》的相关规定，IGNOU 的内设机构主要包括管理委员会、学术委员会、计划委员会、认证委员会、研究生院、财务委员会以及法令公布的其他权威机构，校长、副校长、处长、行政和财务官员是学校的主要管理人员。管理委员会是主要执行机构，由校长、副校长以及学院、行政管理、教学管理、技术部门的主要负责人及校外代表等14 人组成，负责审议和执行学校的重大决策。校长是IGNOU 的主要执行者。学术委员会为大学的主要学术机构，主要负责控制、维护和综合管理大学内的学习、教育、评估和考试等标准。1991 年，为保证开放和远程教育质量，英迪拉·甘地国立开放大学还建立了专门的远程教育委员会。

从上述几个典型国外开放大学的治理结构模式可以看出，虽然其内部治理结构各不相同，但一般通过专门立法、大学章程等形式来明确规制开放大学的内部治理结构，而且内部治理机构设立科学高效，大多设立了专门的行政权力机构和学术权力机构。我们升维鸟瞰透视国外知名开放大学的内部治理结构，可以概括提炼出四个主要共性特点和规律：一是学术权力和行政权力的治理保持相对的生态平衡，“两条腿”的粗细、内力相对一致。二是治理体系和治理模式体现出现代化，强调治理的专业性和高效性的生态平衡。三是高度的价值认同，即在办学方向、核心价值理念、人才培养目标和改革发展战略重点等关键方面，具有高度的价值认同，把摩擦降到最低。四是治理的主体多元，政府、市场、社会、教师、学生等都通过一定的机制和制度安排，在核心价值理念的凝聚下以高度的主人翁责任感积极参与到大学的共治共建共享的生态治理之中。此外，由于各国的管理体制、文化传统和思想意识等的不同，各国治理体制机制的内容差异较大，对大学利益相关者的利益体现也有很大不同。

三、国家开放大学内部治理结构的生态优化

在历史与现实的交汇处，OUC 的现有内部治理结构基本构建完成。在基本面上，秉承了中央广播电视大学的内部治理结构，即“统筹规划、分级办学、分级管理、分工合作”的体系办学模式。这种内部治理结构的优势在于容易扩大办学规模，可以吸纳更多利益相关者前来一起合作办学。也正因此，它为国家和社会培养了1700 多万个应用型人才，为推进我国高等教育大众化进程做出了不可磨灭的贡献。但是，这种传统的内部治理结构也存在着先天性缺陷，缺乏高度的价值理念认同，面临办学体系支撑力弱化的危机，尚未进入自觉遵循开放教育规律办学的境界，特别是在领导体制、治理标准和治理模式等方面，尚亟待深化改革和完善。为持续推进开放教育高质量发展，新时代OUC 应大力加强构建高质量开放教育生态圈的理论研究，同时深入贯彻落实《中国教育现代化2035》《关于办好开放大学的意见》和“国开综改方案”等国家教育政策文件精神，科学有效落地，精准施策。

从理论升维和实践形态创新的融合视角看，新时代OUC 要主动服务科教兴国、人才强国和乡村振兴等国家战略，推进开放教育与职业教育融合发展，其治理结构理应在“生态善治”理念指导下进行全方位优化。其中，应着重在内部治理结构上发力，一方面，要自觉继承发扬体系办学优良传统，同时，要深入宣传和体认“敬学广惠，有教无类”校训，切实贯彻新发展理念，推动高质量发展，加强开放大学命运共同体建设力度。另一方面，则要自觉研究和遵循远程开放教育办学规律，尊重办学组织体系运行的新特点，切实加强“一网一路一平台”的建设进程和水平，进而完成好综合改革方案中“四个平台”的建设重任。在内部治理理论架构和生态优化措施上，建议新时代OUC 切实调整和改革其内部行政权力、学术权力和民主权力的职责权限，达成行政、学术和民主权力的相互制衡、相互并重、圆融共生，构筑以“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”为主体框架的权力生态结构。OUC 内部治理结构的生态优化的具体改革与生态优化实践措施着力点建议如下：

（一）领导体制恪守正道，深层提升党政领导力

OUC 是中央政府举办的公益性新型高等学校，由总部、分部、学院和学习中心等组成，直属中华人民共和国教育部领导和管理。鉴于OUC 的体系办学属性，OUC 的管理体制、运行机制和决策机制既不同于公立高等院校，也不同于民办高等院校。根据国开综改方案规定，在《开放大学条例》和《国家开放大学章程》 中应明确OUC 在领导体制上实行党委领导下的校长负责制，在立法和制度层面保证校长依法行使职权，建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制。为贯彻落实国开综改方案要求，OUC 结合体系办学特点，可借鉴OU 和IGNOU 的做法设立议事咨询机构，比如设立由政府、教育主管部门、行业企业和办学体系等代表组成的OUC 理事会，负责学校整体发展战略的制定及重大事务的决策，加快制定规制开放大学的法律法规，尽早在立法层面明确OUC 在治理结构上实行党委领导下的校长负责制。

（二）治理模式守正创新，行政权力和学术权力簇茂共生

建国后，我国高等教育管理体制主要学习“苏联模式”，大学的管理以行政权力为主，对学术权力重视不够。大学内部管理基本采用上令下行的行政管理方式，学术权力的作用未得到充分有效发挥[13]。1998 年《高等教育法》颁布实施，在法律层面明确了高校办学自主权和高校党委、校长和学术委员会的职能，为大学依法自主办学、自我约束以及协调好行政权力与学术权力关系奠定了立法基础，破除了我国大学办学无法可依、单靠政策指导工作的窘迫局面[14]。

OUC 的前身——中央广播电视大学是面向全国开展现代远程教育的教育部直属高校，负责对广播电视大学系统教学和教学管理进行统筹规划、指导服务和评估监督。由于《广播电视大学暂行规定》颁布在《高等教育法》之前，近34 年来一直没有根据国家出台相关教育法律而进行修订，在中央广播电视大学基础上组建的OUC 内部管理体制和运行机制仍沿袭原先的规定，学校管理“机关化”色彩较为浓厚，行政权力偏强，学术权力偏弱，二者的力量对比悬殊较大，同时存在学术权力与行政权力界限模糊问题，影响学校的整体战略转型发展。

实际上，在开放大学内部，学术权力和行政权力是不可分割的有机部分，二者应相辅相成，不可厚此薄彼，一同为学校整体教育教学目标服务。为创建世界开放大学体系中富有中国特色的一流开放大学，提升OUC 学术水平和整体实力，建议借鉴国外开放大学的内部治理经验，《国家开放大学章程》明确规定成立校务委员会和学术委员会，实行行政学术两权分立，采取行政权力和学术权力并重互衡的治理模式。学术委员会是OUC 的最高学术权力机构，负责学校全部的教研和学术事务，对学校教学和科研质量负责，涉及学科专业建设、课程内容编制、教学过程实施监督、学习质量评价指导等；对学校科研水平负责，负责科研规划、科研管理制度审定等。校务委员会是OUC 的重要议事决策机构，负责大学发展战略与决策，负责整个办学系统的建设与管理，负责学校财务收支和资产的经营管理等，全面行使OUC 章程赋予的其他职权。在权责明确的前提下，OUC 应当对这两个委员会同等看待，实现行政和学术并重互衡的治理模式，而不应倾斜、偏废或挤代。

（三）管理制度科学高效，实行“民主治校+教授治学”之制

“国开综改方案”明确指出，改革国家开放大学办学管理制度，参照新型高校依法依规自主办学，基于实际需要，遵守精简、效能原则，确定各部门内部机构设置和人员配备[7]。建设现代大学制度需要完善高校治理结构，注重资源的整合，党委、行政、纪检、监察、工会等部门相互协同工作，形成党委领导、党政共管、部门负责、教师参与的领导体制和工作机制，推行民主管理[15]。为贯彻落实国开综改方案精神，实现创建一流开放大学的发展目标，建议OUC 应进一步理顺校长治校、教授治学、民主管理的关系，充分保障校长、教授在学校管理、科学研究等方面的职权，在内部治理结构上实行“民主治校、教授治学”的管理体制。校长在治理好学校的同时，也参与治学；教授在搞好教学科研的同时也要治校，参加学校的重大决策研究。学校的行政事务和学术事务倡导民主管理，不光提倡“校长治校”“教授治学”，而是把两者结合起来，并在两者之间建立一种有效的生态制衡机制，从而提高学校管理水平和办学质量。

（四）治理标准合理精准，践行“统一治理+分工负责”深度融合

标准是科学治理的重要方法，是行简政之道、革烦苛之弊、施公平之策的重要工具，在开放教育高质量发展过程中，开放大学治理标准化日益成为重要的抓手。“国开综改方案”明确规定，在教育部领导下，学校统筹全国开放教育体系建设，指导和服务全国开放教育办学业务，探索国家开放大学“集团化”办学模式，优化体制机制，完善治理结构，推动治理体系和治理能力现代化[7]。为履行OUC 的统筹管理、指导和服务职责，提高办学治理能力，建议在治理标准上践行“统一治理、分工负责”的治理标准体系，在教学、科研、学习支持与社会服务等方面有统一的质量标准，在基础设施、信息化、数字化学习资源和教师队伍等方面有统一的建设标准，整个开放大学办学体系通过科学设立治理标准，明确各自职责，保障OUC 稳步推进教育教学业务，为服务全民终身学习教育体系提供重要支撑和战略保障。

综上所述，大学治理是一项复杂而系统的工程，涉及到大学管理、决策和运行等方方面面，OUC治理尤为复杂。新时代我们应把握国外开放大学治理特点和经验，结合OUC 综合改革和高质量发展实际需要，在生态善治理念下科学合理互衡地设置OUC 内部治理结构，保障OUC 建设稳步持续推进而充满生机活力，进而实现把OUC 建设成为世界一流开放大学，成为我国终身教育的重要平台、在线教育的主要平台和灵活教育的平台、对外开放的平台，服务全民终身学习，有力支撑技能型社会建设[16]。此外，还应积极适应我国终身学习、全民学习的新发展需要，立足OUC 综合改革和战略转型发展现状，在战略上尽快加强《开放大学条例》和《国家开放大学章程》的研制出台工作，创新治理体制机制，建立生态善治的大学内部治理结构，即实行党委领导下的校长负责制，采取行政学术两权分立，行政权力和学术权力并重互衡的治理模式，倡导“民主治校、教授治学”的管理体制，践行“统一治理、分工负责”的治理标准体系，尽早实现建成一所让人民满意的世界一流开放大学。