国有企业财务决策管理机制

昝珂 西藏航空有限公司

对于实用主义的财务来说，用“工程学方法”去构建并不十分适宜。该种方法对于方法、技术都十分重视，而财务涉及多的却不是这些，而是“工程学方法”所忽略的流程、制度以及机制等。因此，这种形式对于国企来说并不适宜。因为处于转型期的国有企业，其制度、流程一直在改变。对财务决策管理制度、流程等避而不谈，只说技术、方法，那么对于处于变革期的国企来讲，无疑是重大缺陷。下文将对国企财务决策管理机制进行详细的阐述。

一、财务决策主体的多元化

与非国有制企业不同，国有企业的内部进行决策管理的主体具有其个性鲜明的特殊性，主要包括下面几点：

（一）主体多元

主体多元主要有三种看法，即“两主体论”“三主体论”“四主体论”。出现三种看法的原因在于不同的企业，其在看待“集体”一词的含义时，有着不同的解读方式。这里所指的集体是国家“三重一大”即重大决策、重要人事任免、重大项目和大额度资金运作等集体决策制度中所说的“集体”。

在2010年，中办、国办联合印发的《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》主推“两主体论”。文件不仅明确了“三重一大”具体内涵、涉及范围等，也指出了相关主体应对职责权限内的‘三重一大’事项作出集体决策[1]。在规定中，所述的是设有董事会与未设置董事会的企业所做出的两种集体决策形式，均为两主体。除了中办、国办发布“三重一大”决策制度外，地方以及国有企业也对这些内容进行了深入的探究，在“两主体论”之外，这些由地方和国企自行制定的文件、细则中，出现了“三主体论”和“四主体论”。

对于设置有董事会的企业，党委、董事会、总经理办公会三个机构为三主体，进行“三重一大”事项的决策。在三主体的基础上，新增“职代会”，即为“四主体论”。四主体论强调，凡是涉及企业职工权益的重大事项必须上职代会，由职代会进行决策，通过方可实行。从《公司法》的角度来看，《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》中主推“两主体论”更符合其规定。在《公司法》中，总经理办公会只是总经理按需召开的会议，并不属于企业的常设机构。总经理办公会的职权也非法定形式，将其作为法定决策的主体更不可取。但是在实际工作中，企业的实际决策、董事会会议这两者之间常不能同步，为了快速进行决策，董事会也会根据事情的轻重缓急来挑选一些与生产经营息息相关的重要决策交给总经理办公会，由这里进行集体决策。所以总经理办公会属于事实决策机构，也是作为一个主体而存在的。职代会上所通过的事宜还需董事会或党委批准方可进行，所以职代会作为决策主体并不适宜。

综上，国企的决策主体有董事会、党委、总经理办公会三类。

（二）结构多元

《公司法》对于国有独资公司的董事会成员有着明确的规定，这个人数必须要大于等于五，而且这些人当中还要有职工董事存在。如果仅仅是象征性的纳入一名职工董事也是不可以的，《公司法》对于职工董事的数量也有规定，需要大于等于三分之一，否则就是违法的。职工董事是借鉴了德国的“员工共决”思路。在企业中还有外派董事存在，这是借鉴了美国的“独立董事”思路。且在国企中，还有股东代表、国资代表、经理层代表、党代表等。这些代表在国企中共同组成了决策机构，是一个多元化的董事会。

（三）成员交叉

国资委对国企实行“双向进入、交叉任职”制度后，企业中党委会、董事会、总经理办公会之间的成员高度重合。为改变这种情况，外部董事制度应运而生。如此一来，董事会的独立性问题解决了，同时也保持了企业中决策主体之间的相互平衡性。

（四）流程互联

企业总经理拟定需要经由董事会决策的事宜，拟定之后要召开总经理班子会或总经理办公会进行研究，通过之后才可正式报由董事会进行决策。如果事项重大，且属于党委前置研究讨论范畴内，那么第一步必须是党委集体以召开集体会议的形式进行研讨并且通过，第二步才是董事会进行决策。这些多元化的主体、结构的设置，对于企业中决策效率必然有所影响。在实际工作中，为提升工作效率，对多元的决策主体进行统一、整合，将一个协同的决策机构设置起来十分必要。决策主体之间的成员有重合，其决策流程又有互联，这些对于主体的整合、协同决策的实施都有积极作用。

二、财务决策管理内容的宽泛性

苏式财务对于国内的财务形式影响很大。国有企业借鉴苏式财务，以资金运动全过程管理为核心，围绕这个点设置财务体系。体系主要以资金运动为主线，包括有五大环节，即资金的来源、资金的耗费、资金的运用、资金的分配、资金的收回。资金运动有先后顺序，不具有可调整性和逆转性[2]。

在资金运动的五大环节中，其管理工作服从于企业的财务目标，是以实现企业财务目标而运转的。在管理中，讲究的是方法，使用的是工具。国企使用财务工具构成财务管理循环，这些财务管理工具有财务分析、财务战略、财务预算、财务控制、财务监督等。实际工作中，除了理论影响、法律的规定外，国企董事会决策权的行使还受到企业中所实行的集体决策制度与企业自身情况的限制。绝大多数的国企都是以集团形式进行运营的。集团公司的内部财务管理模式决定了其财务决策事项涉及的范围。子公司跟集团公司的财务决策权力并不相同，在实际工作中，大多数的子公司都无法进行独立的财务决策，其将部分财务决策上报后由集团审批或进行决定。总之，在企业中如果集中进行财务管理，力度越大，集中度越高，集团公司财务决策所涉及的范围越广。

三、财务决策管理标准的复合性

进行决策要有标准可依，有目标可追。在西方的主流财务学中，股东财务最大化是财务决策的最高标准，主要表现为价值最大化、利润最大化，究其根本，两种表现形式其实都是同一种意思表示，即追求利润的最大化[3]。西方的财务决策管理标准对于我国国有企业并不适合，国有企业的特殊性主要有以下几点：

1.传统理论中的企业被当作纯经济组织，在新兴理论中企业被当作兼具经济属性、社会属性的组织，但是我国国企并不适合这些理论。国企所具备的除了新兴理论中提到的两种属性外，还具备政治属性。国企的财务决策算的有经济账、社会账、政治账，而所有这些账中，政治账最重要。

2.国内的国有企业与国外的企业不同。国外的企业所具备的是微观性，但是我们国内的国有企业其具备的是双重特性，即同时兼具微观特性和宏观特性，所以国外那种将企业当作微观组织来研究的理论放在国内是不适宜的。国企在运营过程中，不仅仅具有微观基础，在我国的宏观经济调控中，国企也发挥着重要作用。所以，国企在进行财务决策时，要看的标准不只是企业的微观小账，还要站在国家角度看宏观的大账。一旦企业利益与国家利益相违背，那么必然是要牺牲小我，成就大我，微观要服从于宏观。

3.我国的国有企业的经济性与盈利性并不等同。国企虽然是经济组织，但是终极目标并不都是追求利润最大化。甚至有些国企在成立之初就是因为要建设成为公益类的企业而存在的。即使是商业类的国企，那么如果政治利益、社会利益与企业的盈利性有冲突，必须要舍弃一部分时，那么要舍弃的也必然是盈利性。

四、实施财务决策方式的特别性

（一）集体决策

在国有企业中，在“三重一大”范围内的财务事项都要进行集体决策才能实行。但是“三重一大”范围内的有关“一大”“大额度资金运作”概念有几点模糊之处：

1.对于事项到底归属于“大额度资金使用”或“大额度资金运作”存疑。在实际工作中，归于哪类的情况都有，但是究竟哪种表述更为精确？“三重一大”最早提出时表述为“大额度资金使用”。直到2010年的文件中将表述改为“大额度资金运作”，并对其进行了一系列的解释。按解释的说法，“资金使用”项目是包含于“资金运作”的，“资金使用”范围较窄。

2.“大额度资金支付”事项是否需要进行集体决策存疑。大部分国有企业明文规定“三重一大”事项中包含“大额度资金支付”。政府审计、巡视巡查等工作的开展也以此为依据。但是文章的观点是：对于正常的资金支付是不需要进行集体决策的。一是没有相关的政策依据；二是在实际工作中，所有的涉及“大额度资金支付”事项都是按合同办理的，合同都不在“三重一大”范围，付款则更不需要进行集体决策；三是资金的运作是一个系列过程，并不是一个点，而是涉及许多的节点，不能全过程进行集体决策。文章的建议是：前期年度资金的预算等需要进行集体决策，但是正常的依据合同办事的资金支付并不需要进行集体决策。

3.“资金调度”“资金调动”概念模糊。《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》中概念为“资金调动”，但是在实际工作中，有的企业使用的是“资金调度”或者“资金调拨”。文章认为需要进行集体决策的应该是大额度的资金调动事项，“资金调动”一词合理性更强。

（二）党委前置研究讨论

党委前置研究讨论是推进党的领导与公司治理有机统一、建设中国特色现代国有企业制度的重要内容[4]。关于这部分，文章认为有几点需要进行进一步的得思考：

1.所谓党委前置是指的两会前置还是一会前置？实际工作中，两种情况皆有，以一会即董事会前置更为普遍。文章从财务决策角度看，主推一会前置。

2.关于党委前置研讨会所讨论的内容是“上会”的那些财务决策事件？是全部还是仅包括一部分？虽然这些在《条例》出台之初就有了明确的规定，但是随着之后相继出台的文件，党委前置研讨所涉及的内容不断被具化及扩大，且地区间的规定也不相同。文章看来，由于财务工作的专业性，某些财务事项可以不纳入前置研究中去，以减轻企业负担，加快工作效率。

3.关于党委前置研究抑或是决定，某些企业并没有分清楚。党委重点从“四个是否”对上会的事项进行研讨，然后以把关的方式对上会的事项进行建议，并不是要行使决策权，最终还是要经过董事会才能决策。

五、实施财务决策监督具有多重性

进行决策管理，就需要有监督、约束、制衡工作的介入。其中约束力度最强，监督力度最弱。国有企业的财务决策监督机制具有多重性的特点，文章针对企业财务决策的监督问题进行分析。按监督的客体进行分类可以分为：对决策结果进行监督、对实施过程进行监督、对决策过程进行监督。文章主要讲述对决策的过程进行监督。实施过程性监督可以对过程中的质量、进度、效果等进行控制，以确保决策的有效执行。

对决策的过程进行监督就是让监督的主体直接进行财务决策，参与全程。对决策现场实时进行监督，保障决策的合理合规。进行决策现场监督的主体主要有国资委所委派的外部董事、监事会、纪检监察监督三种。

关于国资委所委派的外部董事，其身份既代表了出资者也代表了企业董事。与独立董事不同，国企的外部董事有着明显的国资特点，在人员来源、数量，人员与企业利益关系等方面都有着显著的差异。监事会一般以参与董事会决议方式行使监督权力。当前纪检监察监督的职能兼具监察、纪检两项，而非成立之初的仅有纪检职能。一般通过参与国企董事会现场会议方式，对董事会决策实现过程监督。

六、结语

完善决策管理机制对于强化国企内部控制、优化治理结构有重要作用。国企财务决策管理机制特殊，与非国有企业有着天然的差别。随着党管国企、国资监管体制、国企外部监督、内部结构变革等一系列的改革变化，国企的财务决策管理机制也在不断改变。文章通过决策主体、内容、标准、方式、监督等几方面入手，对国企财务决策管理机制进行了探索与总结，希望有助于完善国企的决策机制。