以“四化建设”推进国有资产共享共用

柯秧秧

宜昌市点军区财政局 湖北 宜昌

一、“过紧日子”背景下国有资产共享共用的必要性

保持勤俭节约是我们历来坚持的优良传统，强调“过紧日子”对当前我国经济高质量发展和宏观调控转型尤其重要。由于疫情增加全球经济的不确定性，我国经济外需缩减的概率提升，同时大宗商品价格上涨增加了中下游企业的成本，制造业的生存发展变得更为艰难。为了构建友好的营商环境，政府会继续坚持既有的减税降费政策，从而面临财政收入下降的局面。同时，中央政府坚持“房住不炒”的理念，严格限制流向房地产行业的信贷资金，因此在较长时间内政府土地出让收入也存在较大压力。而另一方面，要推进科技创新以解决“卡脖子”问题，推进经济结构调整以实现“双碳”战略，完善社保体系以实现共同富裕，这些都需要较多的财政资金支出，因此财政收支矛盾显著。西方发达国家通常采用发行巨量国债来缓解财政收支矛盾，实际上是在消耗世界资源以支撑其财政支出。政府债务过高不仅会提高社会杠杆率从而威胁金融安全，而且会推升市场利率从而加重中小企业的债务负担，因此并非解决财政收支矛盾的“万能良药”。坚持“过紧日子”的思想可谓另辟蹊径，试图在传统的扩大政府债务水平和降低政府支出之间找到另一条道路。

《行政事业性国有资产管理条例》（国务院令第738号）的颁布，为行政事业性单位如何“过紧日子”提出了标准和措施。“过紧日子”不意味着要“一刀切”缩减所有开支，反而要加大对科技创新、绿色发展、乡村振兴等领域的投入。“过紧日子”也不要仅仅着眼于资金侧，还要想办法提升资产利用效率。《国务院关于2019年度国有资产管理情况的综合报告》显示，截至2019年末，全国行政事业性单位国有资产总额37.7万亿元，其中，行政单位资产总额11.8万亿元，事业单位资产总额25.9万亿元。如何推进国有资产整合利用、盘活闲置资产成为“过紧日子”的重要举措。《行政事业性国有资产管理条例》第十八条明确指出，县级以上人民政府及其有关部门应当建立健全国有资产共享共用机制，采取措施引导和鼓励国有资产共享共用，统筹规划有效推进国有资产共享共用工作。因此，有必要分析国有资产共享共有推进过程中存在的经验和问题，在此基础上进行国有资产共享共有机制设计，从而提升国有资产使用效率，实现“紧日子”和“好日子”的平衡。

二、共享共用制度典型案例——成都“现代公物仓”建设

公物仓制度最早于2008年提出，并在青岛、常州、上海等城市得到了较好发展。2009年成都市开始探索“公物仓”模式，并且根据需求和技术变化不断迭代其服务模式，其发展历程共分为三个阶段。

第一阶段为实物仓模式（2009—2016年）。主要使用仓库模式，将单位闲置的办公设备和家具等进行集中存放和分配。这一阶段，闲置的办公物资需要运送到公物仓，当其他单位需要时再运走，所以仓储和运输成本较高，而且运输过程中可能会出现损坏，影响相关设备的使用寿命。不仅如此，办公物资的管理和匹配也存在一定难度，导致共享资产使用率并不高。

第二阶段为“实物仓+虚拟仓”并行模式（2017—2020年）。将闲置资产信息在网上展示并进行撮合，不需要相关物资运到实物仓储存，而是在撮合成功后直接运送到需要该物资的单位，降低了仓储和运输成本。同时，构建的信息平台可通过网页、手机端多种模式接入，提高了相关物资的信息获得概率，进而提高共享资产使用率。

第三阶段为租售一体模式（2021—）。在原有物资调剂的基础上，加入租赁模式。办公设备租赁可以为党政机关组建临时机构、举办大型会议活动、临时突击性工作更方便快捷地提供办公设备、耗材和维修服务，实现办公设备循环利用。安全无纸化会议系统主要面向党政、军工、企事业用户，解决重要会议的无纸化需求，可提供会议签到、资料分发、意见表决和自动销毁等功能，帮助会议组织者大幅提高办会效率、降低成本。同时，响应国家“双碳”战略，推广智慧节能云管控平台、雨回收利用系统在线检测平台和中央空调综合节能系统等设备的租用。

三、国有资产共享共用推进中存在的问题

2020年以来多个城市响应国家号召，开展国有资产共享共用的试点工作，取得了一定效果，不过在主体参与、运营成本、财物核算和法律规范等方面存在一些问题。

1.单位参与国有资产共享共用的积极性不高

虽然部分城市建立了共享共用机制，不过实质推进效果一般。有些单位不愿意将质量较好的办公物资调剂出去，共享共有的标的物往往是质量较差的办公物资，导致需要办公物资的单位更倾向于购买全新物资。较多高校相继推出实验设备共享平台，不过运行效果并不好。很多实验设备是教师用自己的科研经费购买，对实验平台共享有一定抵触心理。同时，实验平台共享增加了管理部门的工作难11114*/度，也削弱了其推进共享共用的主动性。因此，如何理顺共享共用机制、调动各单位参与积极性成为推进国有资产共享公用的关键问题。我们要牢固树立“过紧日子”的信念，避免“面子”工程短期运动式改革，需要扎根的共享战略来充分调动各单位参与的积极性。

2.国有资产共享共有的运营成本较高

闲置设备和物资需要有较大的仓储场所，在调剂成功后再运输到相应单位。部分办公物资，如木质办公家具，在运输过程中还有可能会发生损坏。除此以外，部分高校的设备共享平台建立后，原来自行保管的设备需要集中起来统一管理，而管理人员由于对一些专用设备缺乏了解无法判断设备状态，导致流转设备在使用过程中缺乏精准的监督管理。因此，要完善共享共有的各个环节，通过多种手段降低运营成本，从而提高资产使用效率。

3.国有资产共享共用的核算较为复杂

国有资产闲置资产流转过程中，确保国有资产流转过程中不出现丢失。因此，需要进行国有资产的账户管理和流转登记等工作。物资核算登记手续必须简单高效，否则会影响行政事业单位参与的积极性。除此以外，还涉及财务核算问题，尤其是租赁形式的共享共用如何确定租赁价格，这对于财政透明有直接影响。对于高校的大型实验设备共享，同样存在物资核算和财务核算问题。尤其是对外开放时，缺乏相应定价机制设计和财务制度可能会造成财务漏洞。

4.国有资产共享共用的操作规范不够细致

虽然出台了《行政事业性国有资产管理条例》，对国有资产共享共有进行了立法上的确认，然而国有资产共享共用涉及共享共用资产范围、运行机制和监督反馈等界定，缺乏细致的操作规范则很难执行。目前，仅有上海市2020年推出了《上海市市级行政事业单位国有资产公物仓管理办法（试行）》，对国有资产共享共用的具体细则进行了界定，大多数城市尚未形成相关操作规范。因此，制定操作细则、明晰运作规范对于推进国有资产共享共用至关重要。

四、国有资产共享共用机制优化设计

1.以常态化建设坚定共享方向

要避免国有资产共享共用陷入运动式改革，需要坚持常态化建设的思路，具体包括运营组织常态化和运作机制规范化。首先，设立常态化组织统一调配。根据《行政事业性国有资产管理条例》，可以在县级政府设立专门机构处理国有资产共享共有相关事宜。常态化组织设立后，需要做好和行政事业单位的对接工作，从而构建网络状的共享共有单元集合。其次，出台共享共有运作机制的规范化文件。由于国有资产共享共有涉及各行政事业单位的调剂工作，缺乏运作机制的规范性文件会增加执行难度。比如，各单位都希望采购新的办公物资，不愿使用旧的办公物资，因此什么情况下使用闲置资产需要明确规定。另外，关于共享共有中存在的核算和收费问题，也需要在规范性文件中加以明确。

2.以云端化建设打好共享基础

从成都和上海等城市成熟的公物仓建设经验来看，虚拟仓模式应该是国有资产共享共有的主流模式，因此需要加快云端化建设来适应这一模式。首先，要构建国有资产共享共有网络平台。各单位需要在国有资产清查的基础上，将可供共享共有的资源及时发布在共享共有网络平台上，从而丰富资源库。同时，也要作为反向的需求反馈工作，允许单位发布自身需求，从而实现更为有效的撮合。网络平台建设需要增加网络云等功能，缩减操作程序，提高运作效率。其次，要积极开展共享共有平台的对外开放工作。部分单位需要使用大型科研设备，共享共有平台需要响应这一需求。要设计外部单位的准入审核、使用监督和收费定价等机制，并考虑将上述体系在各层级网络平台间，以及其与征信系统等进行联网处理，将对外开放过程中所面临的不文明、不规范行为进行曝光，从而约束外部单位的行为。

3.以市场化建设提高共享透明度

国有资产共享共有涉及行政事业单位之间，以及行政事业单位与企业之间的交易，同时也涉及对外部机构商品和劳务的采购业务，因此应坚持市场化建设路线从而提升共享业务的效率。首先，要构建“内部定价+市场定价”双轨机制。在闲置物资配置上，可以采取低收费和免收费模式提高单位接收闲置物资的积极性；利用外部服务时，包括闲置物资的运输成本、会展服务租金等，要考虑通过招标等市场化机制来避免国有资产流失。其次，要构建国有资产的退出机制。对于部分已经无法使用或者无须使用的国有资产，可以考虑通过拍卖等方式进行市场化处置，从而提高资产管理效率。

4.以协同化建设推进共享共用

坚持国有资产共享共有是大势所趋，并要与其他治理机制协同发展。首先，共享共用与预算管理相互协同。在实施细则中，要求各单位在申请购买新资产前先确认公物仓中是否有闲置物资，能使用闲置资产的尽量使用闲置资产，并对各单位参与国有资产共享公用的情况进行考核评价，将考核评分作为预算分配的依据之一。其次，共享共用与内部治理相互协同。做好本单位的资产账本清算工作，明确单位资产中正常使用的资产、低效运转的资产、超标准配置的资产和其他闲置资产，提高本单位的资产使用效率，并将其与内部考核和绩效分配相挂钩。

五、结语

在减税降费和“房住不炒”的宏观背景下财政收入面临下降的压力，而同时防范系统性金融的任务会约束政府发债规模，牢记“过紧日子”思路成为解决宏观困境的有效路径。“过紧日子”也不要仅仅着眼于资金侧，还要提升资产利用效率。分析很多城市国有资产共享共用在主体参与、运营成本、财物核算和操作细则上存在的一些问题，坚持常态化、云端化、市场化和协同化的“四化建设”以优化共享共有机制设计，提升国有资产使用效率，构建节约型政府治理体系。