行政法视野下农村公物的利用与管理

任晓萍

（黑龙江大学 黑龙江，哈尔滨 150000）

1 公物的概述

1.1 公物的起源

现代公物制度源于法国，也被称之为公产，最早关于公物的叙述可追溯到罗马法。罗马法中的公有物包括人类共同享有、全体罗马市民共享和政府团体拥有的，从中可以看出罗马法时期的公有物具有共同利益含义。公物的公，有公有、共有、共享的含义，公对私，而公物与私物却不是对立的关系，公物除公有公物还包括私有公物，虽为公物但所有权仍在私人手中，国家除开拥有公有公物，还包括公有私物，即国有资产，是国家私有，用于国家投资等，这些资产并不直接为社会公共利益服务，是以扩大财产和为公共预算获取收益方式间接地服务于公益。

许多学者对公物特性进行研究，其中有相一致的部分，也有不同的看法。依据学者研究，公物特性有不可转让、不得因时效取得和不能成为强制执行标的三种，这是公物与民法上的物所不同的性质，或是说为实现公物功能的和最终目的而不能拥有的性质；另一种表述是公物具有不可让渡性、不受时效限制、不得成为民事强制执行标的以及不得被征用，但这四种特性都不是绝对的。

目前公物理论比较成熟的有法德两国，美国的自然资源公共信托理论中关于自然资源等的管理和利用也是行之有效的。我国没有行政组织法，一般会将公物制度规定在行政组织法中，如法国；缺乏统一的行政组织法，我国行政法的内容比较分散，公物制度也并未建立，学者对称为公物还是公产仍有争论，法国倾向于公产，德国倾向于公物，这两种取向受到两国的民法的影响，我国关于公物的含义也需要基于我国民法，结合实际；在具体法律法规中关于公物明确规定的多是公物拍卖内容，其他涉及公物的方面，散见于具体法中，而且公物的范围是十分模糊的，不止是中国，世界范围内的公物范围也不是明确的，不仅是因为公物理论发展时间短，还因公物本身的复杂程度，对公物的认识加深过程中，公物的范围也在不断扩大。

1.2 公物的概念

大陆法系国家习惯于给要研究的法律现象下明确的定义，抽象出的定义反映出现象的普遍特征，以普遍性为主进一步研究具体现象之间的差异性，作用于实际生活，其中以德国为最，这也与德国的法律观念、德国人严谨的态度有着很大的关系，探索公物的定义、概念参照德国的理论是十分必要的。此外，美国在公物方面的实践也是取得了很大的成效，探索公物概念除了参照德国理论，同时也需要了解美国公物实践。

公物在生活中十分常见，我们都或多或少使用过，村口的道路、路边的路灯以及村民共同使用的由国家建设或自然形成的设施。公物的公不仅是指公共使用，美国还将公物的公意为公众所有，当然每个国家情况不同，我国的公物大部分属于国家所有，也存在法律规定的集体所有。公物的物的内涵随着社会发展不断拓展，最初物仅指有形物、有体物，是我们看得见、摸得着的物，在现代生活中物还包括无形物，比如电力资源。根据日常生活中的公物现象，我们能够发现一些公物是公众为日常生活需要普遍地、不需要特别许可就能使用的，一些公物是为了满足行政主体需要而被行政主体特别使用的而非行政主体所有的，比如行政主体为了办公使用的办公大楼、警车；还有第三类的公物是根据特殊的审批许可而被使用的公物，比如学校使用的物。公物的概念需要反映的公物现象普遍的特征，通过上述描述我们可以得出公物是体现公共利益、具有公共服务功能的本质特征，也就当然属于受到公法调整的范畴。

1.3 公物的分类

公物分类最常见的有自然公物和人工公物、法律上公物和事实上的公物、公众用公物和行政用公物。自然公物与人工公物是按照物的形成和现存状态区分的，自然资源是先天在自然界随时间形成的属自然公物，人工公物是后天按需制造的；法律上公物与事实上公物的差异在于是否受到公法调整、是否经过法定程序使之成为受法律规制的公物，事实公物事实上供公众使用，但未经程序也不受法律调整，公物所有权人享有完整充分的物权，可随时排除公众使用的事实；按照利用主体分公众用和公务用，将适用于公众的公物称为公众用公物，如广场和路灯，行政主体为公共利益作出行政行为所需的物是公务用公物。

除自然公物存在即被默认是公物外，其他种公物不是自然就称之为公物的，是需要程序使物变成公物，这涉及了公物法律关系的产生，还可能发生变更，甚至消灭。对公物的构成要件普遍认为需要形体要件和意思要件两种，形体要件指的是事实上已经存在能够满足公共需要的公物存在或已经着手建造，可能是有体物，也可能是无体物。意思要件是作为公物提供者的政府需要意思表示通过法定程序将物变成公物，类似物权法上的公示原则——需要登记这种公开的方式，是对双方权利的保障，公示公信原则来对抗第三人；政府作出意思表示后，由物变身公物其物本身性质发生变化，具备公物特性，其他人不可在公物功能范围外使用，否则要承担相应的责任，待公物功能失去，便恢复它物权法上的性质，公物法律关系灭失。

2 公物的利用

公物利用涉及到公民对公物的使用范围和程度以及什么情况下对公物的使用权利受阻时可以请求排除阻碍、恢复原状或其他代替方式，避免因不合理的反射利益产生纠纷、发生冲突矛盾。

公民的公物利用权利是随着社会发展而不断发生变化的，从自由经济发展到国家干预经济至今的福利国家，政府更加重视公共基础设施的建设、对公民基本权利的保护，以及催生行政法的发展；近代以来行政权膨胀，引起法学家对国家机器的忌惮，控权限权思想体现在行政法律规定中，而公民权利地位上升是一种对权力的制约，服务型政府等现代理念也催生了政府为公众提供更好的服务，公物作为一种行政手段，是行政主体针对行政相对人作出的行政行为。公众的公物利用渐渐成为公认的一种权利，得到认可和一定程度的保护，这种权利开始是由国家主导的，作为一种由行政主体作出的授益性行政行为，可能因政策和实际环境改变而发生变化，若一直被定性为反射利益，很难得到救济。公众对公物的利用是分层次、程度和范围的，对公物利用性质进行代表性研究的主要有法国、德国及日本，除此之外，我国台湾地区也有相关的理论。公物利用体现了公共目的和公共利益，同时关系到个人切身利益，公物利用主要分为一般使用和特别使用，这是德国的划分日本是进一步将其细分，分为一般使用、许可使用和特许使用；从一般到特别这是随着利益程度加深或涉及特殊利益时需要更严格的程序，当这种利益因客观原因消失时更能得到救济，一般使用的条件下，因公共利益与个人利益联系程度不深，可救济程度浅，当公物利用与个人利益关联性加强或环环相扣时，允许救济自己公物利用的权利；法国公物利用分为共同使用和独占使用，其中独占使用包括特别独占使用与普通独占在公务用公物利用过程中，尤其是采购环节容易滋生腐败，因公务用公物用途由行政主体决定，涉及行政内部，如果信息公开不及时、不透明就会使得公务用公物利用成为一种权力的寻租地。

公众用公物在公众使用过程中也存在着问题，一些公众用人工公物设计并不合理，如广场选址不合理、公共设施质量标准不合格致使部分器材无法利用，过街天桥同人行横道毗邻失去建立的功能和目的；近年来发生了多起恐怖的基础设施的重大事故，是围绕着桥梁、公路和地铁沿线这些与公众息息相关的生活中难以避免必然产生联系的出行方式，事故发生突然，营救困难，致使多位公民死亡，严重侵害了公民生命财产安全，破坏了生活秩序；有的事故调查结果已出，如无锡桥面侧翻是由于车辆超载所致，事故车辆是如何违规上桥、且在相关法律有具体规定下仍旧致使悲剧酿成，法律没有得到执行的原因是复杂的，广州地铁沿线塌陷还没有一个详细的调查结果，如何保证公民正常使用公物，保障公民公物利用权，使其合法更合理，使得公物利用有法律、制度保障，保护公民权利，督促行政主体履行义务等的这些要求更需要完善的公物制度。

合理掌握公民公物利用的限度，避免权利滥用更要求我们对公物利用作出分类，可以在借鉴德国、日本、法国这些公物理论研究更发达的国家，结合我国现存公物现状和特点，形成我国公物利用层次，分类不宜过细，这会使得行政主体操作困难，公众难以区分，增加矛盾纠纷，我更倾向德国分类方法，可为日后公物制度发展留下空间。除开公物致害需要国家赔偿的这种特殊情况下，在一般情况下，当为公众提供便利的公物消失或受阻的情况下，公众的权利是否可以得到救济仍存争议，产生了多种学说，在实际上像西方一些国家实际上还是支持公众的这种得到救济的权利。与人工用公物相对的是自然公物，我国宪法规定了自然资源全民所有，但由于自然资源的有限性和我国人口众多的实际情况，实际上这种全民所有是一种国有，总书记强调绿水青山就是金山银山，在这种大环境下，我们更要重视对自然公物的保护，前些年，一些景区为自身利益进行不合理改造，有关部门将景区委托公司企业管理，景区监管者与开发利用者的委托与被委托的关系无法保证公物利用的合法合理，致使我国环境被破坏，公共利益受损，也侵害了公民的公物利用，自然公物不仅关系到公众的民法权利、行政法意义上的权利更关系到宪法上的权利，甚至关系到国家命运，要从行政法层面保护好公众的公物利用权利，限制行政主体的权力，防止以权谋私，以牺牲环境为代价；现存的景区强制性涨价、景区内不合理的改造，以及景区内居然出现私人住宅这种现象，都急需对公物有明确的认识、有严格的法律规定并得到切实有效的执行，以及来自于行政主体自身和社会的监督管理。在农村，有着丰富的自然资源，存在很多国家级自然景区，需要得到足够的保护，这不仅能带动农村经济增长，还能促进农村生态文明建设。

3 公物的管理

公物管理是指作为给公众提供公共服务的国家要对公物进行管理，保证公物功能的充分发挥、保障公众对公物的正常使用，维护社会秩序；以及发生公物致害时的国家赔偿等。我国《国家赔偿法》仍旧未将公物致害纳入国家赔偿，是受到民法和侵权法调整，法国、德国、日本等国家都将公物致害赔偿纳入国家赔偿范围，这是现代行政从权力行政转向给付行政的必然趋势，公物管理权是政府因公物成立而在公物上享有的公法性权力。自然公物或是人工公物大部分范围下都已经有具体的法律规定，那么在已有规定下，仍旧出现了景区林中别墅这类违反规定、侵害公共利益破坏自然资源的现象，是在已有规定下的执行不力、监管不足，很多学者提出了目前公物管理的问题：由于管理的复杂性以及行政主体人力、能力有限，在很多公物服务方面采取了委托或合作的方式，引进私有经济体制介入公有制经济是有助于盘活经济，私有经济更加灵活反应社会需求，接纳公司企业进行公共行业是改善垄断的局面，是很好的出发点，但是，公司企业这类私有经济最大目标还是获取利益，无法全心全意为公众服务；接受委托的公司企业作为资源或服务的开发者以谋利为根本目的，在提供公物服务过程中就会损害公众公共利益，而作为监管者的行政主体由于与接受委托的公司企业千丝万缕的联系也无法尽到切实的监管义务，从而引发了很多荒唐的事件，如2005年圆明园内计划建造水上公园，圆明园是最为珍贵的文物，是我们共同的宝贵财产，建造改造却未征得公众认可，行为也没有被享有监管权的行政主体制止，类似事件屡见不鲜，这类事件发生后，大多数是因公众或媒体发现而得到社会抵制进而叫停，可是还存在这着很多这种不合理改造事件，公众和媒体的能力是有限的。

近年来，公物引发的事故呈递增趋势，在公物领域的权力滥用也引起普遍关注，权力寻租在公物利用中也无法避免，且处在民愤激荡的风口浪尖，权力寻租是指手持公权力者以权力为筹码来谋求自身经济利益的一种非生产性活动。若想改变这种局面，我认为可以参考肖泽晟老师的观点，即为确保公物的开发和利用的决策是公正、透明，能够实现公物的公共用途，同时兼顾实现公物的经济功能，将公物管理者与公物开发和利用者分离，并保持相互间的有效制约，这种方法是十分合理的，分权制衡思想从始至终都是法学领域重要的理念，把管理权与开发利用权分开，避免双方利益一致，能一定程度保护公物、保护公众公物利用权，除此之外，还需要进行信息公开，信息公开也能够起到制约权力的作用，对景区的改造信息进行公开，必要时需要听证会类程序，加大公众和媒体的监督，加强有关信息的信息公开；其次，对行政主体委托监管要有严格法律规定，防止以权谋私；还要将尽快将公物致害尽快纳入国家赔偿范围内，否则权益遭受侵害的民事主体只能依据《民法通则》（现已颁布民法典）、《侵权责任法》所确立的建筑物危险责任寻求司法救济，由此产生了诸多司法适用上的难题，民事主体获得法律救济的实际效果也并不理想。

农村公物管理处在比较薄弱的环节，一方面，农村较城市而言管理资源比较匮乏，保护公物意识不够强，寻求救济能力比较弱，这也受到农村人口流失的影响，青壮年向城市集聚，农村人口年龄普遍较高，无法应对公物管理中出现的问题，或是提出问题也没能得到及时的解决，最终问题不了了之。对于农村表现出特有的公物保护方面的问题，需要引起重视，倡导资源向农村倾斜，借助乡村优势发展农村经济，促使农村人口回流，期待颁布更多助农政策，重视农村行政组织结构建设，形成内外部有力监督。

4 总结

公物是社会公共生活中非常重要的组成部分，关系到国计民生，但即使这么重要，公物还没有得到应有的重视，亚里士多德说过，属于多数人的公共事物常常是最少人照顾的事物，在实际生活中确实如此，改善目前不良的公物利用、管理坏境需要各方的共同努力，我国对公物的研究还不够成熟，还需结合西方已有成果联系国内实际早日形成符合中国国情的公物制度，作为与公众生活息息相关的公物也继续公众提高意识，呵护公物，发现公物利用、管理出现的问题要及时反映，监督行政主体行使公权力。