财政专项资金预算绩效管理思考

吴丽鑫

武汉市新洲区财政局 湖北 武汉

预算管理一体化系统上线，为实施预算绩效管理带来了机遇，项目支出均纳入预算管理一体化系统。财政专项资金是财政支出的重要组成部分和大额资金的主要渠道，涉及科技、文化、交通、水利和民生等各个领域。在当前形势下，预算单位需要不断提升财政专项资金的配置效率与使用效益，在财政专项资金预算绩效管理方面实现新突破。

一、财政专项资金预算绩效管理现状

2018年9月印发了《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》），对全面推行预算绩效管理进行了顶层设计，进一步重申了绩效管理的重要性。《意见》针对当前预算绩效管理中的突出问题，提出需要在三个层面下足功夫：一是优化财政资源配置效率和提升使用效益；二是实施全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理；三是实现预算管理和绩效管理一体化。

近年来，各级政府部门进行了一些有益的尝试，预算绩效管理改革取得了一些好的经验和做法。预算管理一体化系统上线，为实现科学化、标准化、信息化的预算绩效管理提供了有力的技术支撑。

1.改革目标方面

目前，税收优惠政策陆续出台，财政收支矛盾有所增加，风险压力增大，部分财政资金的利用率低。如何科学合理地配置财政资金，是我国财政体制改革的关键。要想有效节约财政资金，将财政资金用在社会经济发展薄弱环节和国家重点扶持领域，就必须不断提升管理水平，优化财政资金支出结构。

2.改革途径方面

专项资金项目的基本信息、绩效目标表、绩效指标等，都纳入预算管理一体化系统。在政策层面，预算绩效管理迈出了实质性步伐，要求对每一笔财政专项资金实施全过程的预算绩效管理。专项资金按照“谁主管、谁负责”的原则进行资金申报和分配，专项资金项目主管部门与财政部门联合制定专项资金管理办法，设置相关的绩效指标。财政部门以财政专项资金的绩效评价结果为重要依据，安排以后年度的预算资金。

3.改革方式方面

通过将统一、标准的管理数据库嵌入预算管理一体化系统，实现了专项资金项目储备、预算编审、预算调整、资金拨付、会计核算等工作的标准化、自动化，通过对专项资金全流程实行动态监管，提升了财政专项资金的使用效益。预算管理一体化抓住了预算管理的关键内容，强调结果导向、成本效益、责任约束，促进预算绩效管理工作不断规范。

二、财政专项资金预算绩效管理存在的问题

1.预算绩效意识不强、认识不足

预算绩效管理是近年来预算管理改革的“点睛之笔”，是“花钱必问效、无效必问责”的具体举措。当前，部分预算单位的绩效意识不强，常常是财政部门“唱独角戏”，相关单位缺乏重视。在实践中，一些单位认为预算绩效管理仅仅是财务管理的一部分，由财务人员单独完成财政专项资金绩效申报，造成绩效评价工作流于形式，绩效评价结果无法应用。

2.事前绩效评估机制不健全

目前，部分地区仅在省级层面强制要求开展项目事前绩效评估，基层单位还没有形成长效机制。一些地方虽然制定了预算绩效管理制度，但是制度内容不合理、可操作性不强。绩效评估机制不健全，导致预算目标和绩效目标设置存在偏差，绩效指标不合理、不精准，影响了预算绩效管理工作顺利开展。

同时，财政专项资金的事前绩效评估情况，直接影响项目立项的科学性、可行性、合理性、合规性。一些单位进行项目事前绩效评估时，未能了解财政专项资金的政策目标，导致绩效评估的真实性、准确性和有效性受到影响。

3.预算编制和资金分配不合理

首先，预算编制不规范。一笔财政专项资金往往涉及多个业务科室，财务人员与业务人员之间容易出现工作脱节，导致预算编制不合理，影响了预算绩效管理工作质量。

其次，资金分配不合理。部分单位在分配财政专项资金时，采取部门分配模式，导致财政专项资金存在碎片化、部门化的现象。这既不利于对财政专项资金进行有效监管，也无法及时分析资金使用问题，造成项目整体效益不高，影响了财政专项资金的使用效率。

4.财政专项资金使用不规范

首先，预算管理一体化系统会先收到批复的预算项目信息，而纸质文件传达存在滞后性，影响了项目实施进度。

其次，存在“重申请、轻监管”的问题，财务人员大多只对财政专项资金进行核算和支付，对项目的整体情况不了解，对绩效指标不了解，无法有效监管财政专项资金的使用过程。

最后，缺乏行之有效的绩效评价机制。部分单位的绩效自评工作存在走过场的现象，财政部门也没有定期对重大项目开展绩效评价，导致财政专项资金的使用效益不高。

5.绩效评价结果应用不足

首先，预算绩效评价具有专业性强、涉及面广、工作量大的特性，财政部门自身的力量不足，复合型人才短缺，无法高效地进行预算绩效评价。第三方机构对财政政策不熟悉，专业知识结构存在缺陷，导致绩效评价结果质量不高。

其次，预算管理一体化系统还处于开发完善阶段，没有覆盖财政专项资金绩效评价的全过程，绩效评价结果也没有跟预算资金安排挂钩。

最后，未建立预算绩效问责机制，问责主体、程序、责任不明确，具有一定的随意性，无法发挥绩效评价结果对预算单位的约束和激励作用。

三、财政专项资金预算绩效管理的优化建议

1.加大组织宣传力度，增强绩效意识

财政部门要精心组织、大力宣传，贯彻落实财政专项资金预算绩效管理工作部署，增强预算单位的绩效意识。

首先，积极运用新媒体等形式，大力宣传绩效管理理念，不断加强各单位对绩效管理的认识，营造良好的绩效管理氛围。

其次，精心组织安排培训活动，将预算绩效管理与具体的业务工作相结合，开展专题培训，督促各单位的相关人员熟悉制度规范，掌握绩效评价方法。

再次，在项目实施过程中落实预算绩效管理工作。财政部门可以成立宣讲团，针对财政专项资金量较大、项目较为复杂的预算单位，可以上门进行宣讲培训，使相关工作人员了解政策、掌握方法。

最后，编制翔实的培训资料，制作PPT和学习视频，提升各单位的预算绩效管理水平。

2.完善事前绩效评估机制

财政部门要加强组织和协调，引导预算单位完善内部管理体系，不断完善事前绩效评估机制。

首先，加强各部门之间的配合。地方政府部门可以根据相关政策文件，结合当地的实际情况，制定事前绩效评估细则，明确部门职责，不断压实工作责任。

其次，落实“应评尽评”要求，通过预算管理一体化系统，实现事前绩效评估全覆盖。按照绩效评价的相关要求，财政部门进行有力督导，严格进行事前绩效评估，并对评估结果进行审核。同时，还可以邀请具有资质的第三方机构开展事前绩效评估作为补充，根据评估结果严把项目“入库关”。

最后，实行“二上二下”评估模式。结合预算编制“二上”进度，进行分组审核，也可以进行“点对点、面对面”的现场评审，提升预算审核的针对性，为预算绩效管理提供支持。

3.设置合理的绩效指标，强化绩效运行监控

设置合理的绩效指标，是预算绩效管理工作的重要条件。通过建立科学合理、细化量化、可比可测的财政专项资金绩效指标体系，为预算绩效管理打下坚实的基础。

首先，强化学习交流。财政部门可以牵头成立预算绩效管理工作专班，前往工作成效较好的地区学习交流，借鉴已经取得的成果和经验，充分利用预算管理一体化系统，结合实际情况，指导各预算单位建立绩效指标体系，并将绩效指标和标准导入预算管理一体化系统，将绩效指标设置从“填空题”转变为“选择题”，将复杂问题简单化、标准化、信息化。

其次，加强绩效指标审核。专项资金项目主管部门应该按照具体详细、可衡量、可达到、与政策相关等要求，对各单位上报的绩效指标进行审核，并将审核结果作为财政专项资金分配的重要依据。财政支出业务科室根据各项目需要取得的成效，审核项目主管单位提交的绩效指标，并将审核结果作为预算编制的重要前提。财政绩效管理部门从绩效指标的完整性、相关性和适当性等方面进行最后把关。

最后，强化绩效运行监控。财政部门和预算单位需要加强协调，坚持绩效监管与资金运用同步，加强动态监控。针对重大项目可以成立工作小组，按照专项资金拨付的时间节点，对照前期的绩效目标申报表，开展定期或不定期核查，对财政专项资金的支出情况、项目实施情况进行动态监控。通过加强日常监控，及时发现问题并采取纠偏措施。

4.推进信息化建设，完善绩效评价方法

要想高效地开展预算绩效管理工作，需要将项目库、绩效指标体系、绩效评价体系等嵌入预算管理一体化系统，形成一个有机体系，促进预算绩效管理提质增效。

首先，预算单位加强财政专项资金的绩效自评工作。在预算管理一体化系统中设置财政专项资金绩效自评模块，绩效自评工作由预算单位登录系统完成。财政部门对预算单位的绩效自评情况进行抽查、复核、综合评定。对于财政专项资金执行率低，以及项目执行与绩效目标存在较大差异的项目，不采纳绩效自评结果；同时，根据实际情况对财政专项资金进行相应调整，直至取消预算资金安排。

其次，以“财政+第三方”的模式开展绩效评价。当前，部分财政部门邀请第三方机构开展绩效评价工作。从短期来看，选取具有较好资质的第三方机构，能够提高绩效评价质量；但从长远角度来看，应该充分利用预算管理一体化系统，通过合规程序建立第三方机构库、专家库，实现信息共享，推动绩效评价工作高效开展。同时，财政部门既是绩效评价的组织者，也是绩效评价实施的全程参与者，应该充分利用财政工作人员的政策优势与第三方机构的技术优势，不断提升绩效评价工作质量，提高绩效评价报告的公信力和权威性。

5.强化绩效评价结果应用

加强预算绩效管理，能够有效地发挥约束作用。财政部门和各单位应该按照绩效管理的相关要求，不断落实责任，提升预算绩效管理的约束性，切实做到“花钱必问效、无效必问责”。

首先，完善配套政策。地方政府部门需要对现行的绩效管理制度进行梳理，制定具有可操作性的实施细则。财政部门应该加强与审计、监察等部门的沟通，形成监管合力，推动预算绩效管理工作落到实处，提升财政专项资金的使用效率，避免各种风险问题。

其次，完善约束激励机制，健全奖惩制度。财政部门要加强对预算单位的指导和监督，针对绩效评价工作较差的单位，定期进行通报，督促相关单位限期整改。对于发现的违规行为，需要依据相关法规进行追责。对于绩效评价工作优秀的单位可以进行表扬，对绩效管理优秀人才进行奖励，并纳入人员选拔任用的参考范围。在条件允许的前提下，设立奖励专项资金，督促各单位不断完善绩效管理。

最后，将绩效评价结果与预算资金安排挂钩，充分发挥预算绩效管理的“指挥棒”作用。每年对财政专项资金进行综合绩效评价，分析项目绩效评价结果差异过大的原因，根据绩效评价结果奖优罚劣。根据绩效评价结果排名，对于排名靠前的单位，在预算资金安排方面予以倾斜；对于排名靠后的单位，适当核减下一年度的预算资金，促进预算单位不断提升财政专项资金使用效率。

四、结语

综上所述，加强预算管理一体化系统建设，为财政专项资金预算绩效管理带来了新的契机。借助预算管理一体化系统，能够有效收集、整理和分析预算绩效管理的数据信息，切实提升财政专项资金的使用效益。财政部门和预算单位需要加强联系，增强绩效意识，建立健全制度体系，以预算管理一体化系统为载体，完善绩效指标库，积极探索和创新绩效评价方法，积极应用绩效评价结果，发挥预算绩效管理的约束和激励作用，不断提升财政专项资金预算绩效管理水平。