政策转型视角下黑恶犯罪长效治理机制研究

李晓东，张则超

（中南财经政法大学 刑事司法学院，湖北 武汉 430073）

一、问题的提出

2021 年5 月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于常态化开展扫黑除恶斗争巩固专项斗争成果的意见》，指出要牢固树立以人民为中心的发展思想，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，持续保持对黑恶势力违法犯罪的高压态势，形成有效震慑。[1]该意见强调了人民的主体性和多元治理机制的完善，强调了“人人有责、人人尽责、人人共享”价值理念和路径支持，标志着我国打击黑恶犯罪已进入常态化治理阶段。在过去的扫黑除恶专项斗争中，国家改变了以往“运动式打击”模式，融入“打早打小”“露头就打”和“打虎拍蝇”“巩固基层政权”等治理举措，将其升华为“运动式治理”模式。为期三年的扫黑除恶专项行动，虽然在短期内打击了黑恶势力的嚣张气焰，使得黑恶犯罪数量明显下降，但其仍然是通过高密度的资源投放，包括政治资源、警务资源、司法资源、宣传资源等多方面，从而在短时间内取得相应“高收益”的结果，从长远来看，其治理效果依然有限，打击黑恶犯罪仍然是一个重要课题。在多次的专项行动中，就刑事政策而言，其历史发展脉络和内在逻辑如何？同时，按照模式化的演进路径来看，如何保证扫黑除恶的效果，实现黑恶犯罪比率的根本性降低？换言之，如何将“运动式治理”模式内化为“常态化治理”模式是今后扫黑除恶所要研究的重点问题。

黑社会性质组织犯罪与恶势力犯罪经常被一起进行考量，是因为恶势力被视为黑社会性质组织的萌芽阶段，具有阶段性的密切联系。两者在行为特征、组织特征和经济特征方面也具有极高的相似性，但当前仍需注意的是两者之间的实质区别和实质共性究竟为何。学界的主流观点认为黑社会性质组织的根本特征为非法控制，[2]暴力具有强制力，暴力的根本目的在于侵害他人的合法权益，进而获取不正当的权益，而控制就是通过暴力行为使受害者不敢反抗或不能反抗，形成心理强制，进而达成获取利益的目的。黑社会性质组织的“非法控制”具有更严重的危害性，即具有一定的区域性或行业性，严重破坏正常的经济、社会秩序。恶势力犯罪在危害程度上应然轻于黑社会性质组织犯罪，其核心特征为“为非作恶、欺压群众、扰乱社会秩序”，[3]其落脚点最终仍然在社会秩序。黑恶势力犯罪最终会作用于社会秩序，恶势力对于社会秩序（一定区域或一定领域）会造成较大的影响，而黑恶势力对社会秩序会造成重大影响，达到控制社会秩序的程度（一定区域或一定领域）。这既是黑恶势力犯罪的严重危害性，也是其本质特征。[4]因此，有必要从秩序构建的视角出发，如何恢复国家对基层社会秩序的控制权抑或消除黑恶势力对基层的控制权是本文需要解决的核心问题。

二、黑恶犯罪治理“刑事政策”的实践演进

黑恶势力并非一个法律概念，而是一个刑事政策概念。刑事政策的实践演进直接决定着黑恶犯罪的实践逻辑和治理逻辑，通过研究刑事政策的实践演进，可以凝练我国黑恶犯罪治理的经验，探寻黑恶犯罪长效治理的发展方向。刑事政策演进历程可以从不同时期和不同阶段的国家法律法规、政策文件等方面得到具体反映。从总体上看，我国对于黑恶势力的治理呈现鲜明的对策学特征，即是国情、政策与法律三方互动的产物。因此，在梳理打击黑恶犯罪刑事政策的演进历程时应当注重三元互动关系，更加明晰不同阶段的时代背景、政策选择和法律选择。就法律的价值取向来说，它从来都是建构性的，通过正式的制度性规范，实现对社会的控制，进而追求对秩序的构建与社会的稳定。[5]同时，法律在实然运行的过程中也是对社会现实的回应，会受到刑事政策的影响，厘清现实、政治与法律三者之间的动态关系，能够更清晰地认识自新中国成立以来，我国打击黑恶犯罪刑事政策的历史发展脉络和实践逻辑。

（一）第一阶段：1949—1979 年“消灭”的刑事政策阶段

新中国成立时，我国存在一定数量的黑社会组织，主要指残存的“青帮”“洪帮”等大量会道门组织势力，这些会道门大多与特务组织勾结，成为威胁人民政府与国家稳定的重要因素。为应对当时较为严峻的社会状况，在以“阶级斗争为纲”的时代背景下，中央人民政府于 1951年2 月颁布《中华人民共和国惩治反革命条例》，开启了取缔黑社会组织的先河。中央人民政府通过采取“革命式”“推翻式”“毁灭式”的方式，一方面，在短时间内将黑社会组织迅速肃清，使得社会不稳定因素大大减少，社会治安得到了有效提升。另一方面，也扩大了打击范围，打击面过大则易造成冤假错案。此时，中央人民政府所颁布的《中华人民共和国惩治反革命条例》相当于法律，可见当时的法律服务于政治目的，更服务于国家为实现“秩序”价值的根本遵循。同时，该条例规定十一个罪名，均有死刑和无期徒刑，在一定程度上是通过重刑主义对黑社会组织进行打击，目的是从严从重从速消灭黑社会组织，由此实现了社会治安的稳定。此外，在经济方面，我国在此阶段实行高度集中的计划经济体制，自上而下执行统一的计划经济政策。由于市场经济受到限制，在一定程度上消除了黑社会组织赖以生存的土壤。因此，通过政治斗争、严刑重罚的法律手段与高度集中的计划经济体制相结合的方式，黑社会组织在中国销声匿迹。故我国1979年《中华人民共和国刑法》并没有涉及黑社会性质组织犯罪。

（二）第二阶段：1979—1997 年“严打”的刑事政策阶段

革命旨在打碎旧的国家机器,建立新的政治秩序。若革命者在建立起全新的政治制度之后仍选择继续革命斗争,革命的积极作用将会减弱甚至开始产生较大的消极作用。[6]国家领导者认识到政治革命对国家的负外部性后，采取了“改革开放”和“家庭联产承包责任制”的方式，将国家的工作重心转向经济建设，逐渐由计划经济向市场经济转变。国内营造了一种较为宽松的经济发展环境，社会管控减弱，人口流动增强，贫富差距也逐渐扩大，思想观念更加多元化，社会矛盾也不断增加。此时，我国的犯罪率出现攀升，加之境外黑社会势力的积极渗透，人们为寻求更快的上升渠道，采取非法手段获取经济利益和社会地位，因此，我国黑恶势力复燃，并逐步呈现出组织化的特点，社会治安形势严峻。基于此社会发展现状，我国于1995 年召开第八届全国人民代表大会第三次会议，在《政府工作报告》中指出，应“坚决铲除黑社会性质的犯罪团伙和流氓恶势力”，[7]并在此后连续两年的《政府工作报告》和《最高人民法院工作报告》中明确指出应严厉打击流氓恶势力。[8]从恶势力一词提出的时代背景和过程看，其提出于《政府工作报告》中，并不是以立法的形式提出，其行政属性更加明显。因此，恶势力概念更偏向于政治概念。在一定程度上，政治对于社会现实的回应往往快于法律做出的回应。随着社会现实中黑恶势力的不断发展以及政治所做出的快速反应，法律被动做出回应。显然，单靠1979 年《中华人民共和国刑法》中规定的“集团犯罪”“共同犯罪”已无法适应当时的犯罪形势，难以有效打击“死灰复燃”的黑恶势力。因此，为应对当时严峻的社会形势，《中华人民共和国刑法》（1997 年修订）明确规定了组织、领导、参加黑社会性质组织罪，为打击黑恶犯罪提供了法律依据。

（三）第三阶段：1997—2017 年“从严从快”的刑事政策阶段

随着改革开放的扩大和推进、香港的回归、2001 年加入世界贸易组织以及社会主义市场经济不断完善，黑恶势力为实现非法牟利、非法控制以及组织化而出现了快速发展的情况。为了遏制黑恶势力的发展势头，2000 年底，我国首次开展“打黑除恶”专项斗争，之所以采用“斗争”的形式，是力求通过第一阶段阶级斗争的方式，形成打击黑恶犯罪的高压态势，进而快速消灭黑恶势力。2000 年，最高人民法院出台《关于审理黑社会性质组织犯罪的案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），就是为了配合“打黑除恶”专项行动，但遗憾的是《解释》中并未涉及恶势力的相关问题。可见，政治仍然通过运动式专项斗争的形式首先对社会现实情况做出回应。与此同时，法律通过司法解释的形式对政治运动予以配合，形成打击合力。因此，法律对于社会现状的反应速度不断加快，力求及时回应社会秩序需求。各部门也注重相互配合，追求最大的打击成效。到2002 年全国人民代表大会通过《中华人民共和国刑法》第294 条第一款的解释，删除了认定黑社会性质组织的必要条件之一“保护伞”特征，①此举是立法对黑社会性质组织犯罪新发展主动做出的认定标准调适。虽然黑社会性质组织大多数仍然有“保护伞”，但已经不是其犯罪构成的必要条件，更能够有效地打击和遏制黑社会性质组织的发展态势。因此，黑社会性质组织的认定标准得以确定——组织特征、经济特征、行为特征和非法控制，而其本质属性为非法控制。[9]2006 年，第二次“打黑除恶”专项斗争如火如荼地展开。随后，2009年底，最高人民检察院、最高人民法院、公安部出台了《办理黑社会性质组织犯罪案件座谈会纪要》(以下简称《纪要》)，《纪要》中首次明确了恶势力的相关概念，并阐明了黑社会性质组织与恶势力的关系，认为恶势力是黑社会性质组织的萌芽阶段，但该《纪要》最终并没有上升为法律。在实践中，虽然黑社会性质组织和恶势力均有了文本性规定，但对恶势力缺乏相关法律规定，恶势力仍然为一个政治上的概念，这在很大程度上造成了实践中更注重对于黑社会性质组织的打击，而忽视了对恶势力的打击。由于缺乏对恶势力的打击，造成黑社会性质组织难以根除，形成了每次专项斗争后黑社会性质组织犯罪“先降低，后反弹”的现实困境。

尽管我国通过多次实施“打黑除恶”专项斗争的方式，对黑社会组织犯罪进行打击，但是并未从根本上消除黑恶势力的生存空间。随着“打黑除恶”专项斗争的推进，黑恶势力的生存空间也不断发生变化，其逐步转向国家权力渗透较弱的基层政权空间，有些黑恶势力甚至借助财力或宗族势力把持基层政权和自治组织，其核心成员也在高压环境下逐步完成由“黑”向“红”的身份蜕变。从此领域和身份来看，体现了黑恶势力往往具有高度适应性和灵活应变性。因此，需要对历次“打黑除恶”专项斗争进行反思与总结。从“严打”到“打黑除恶”的历次斗争中，都是以“打”为主，采取“从严、从快”的政策取向，重打击而轻预防。在传统刑事政策惯性思维下，重打轻防的理念和实践往往导致打击涉黑涉恶犯罪严重依赖刑罚手段。在司法机关所把控的“权力真空”下，为追求打击成效，可能滋生降低认定标准、顶格处罚、扩大打击范围等行为，近则违背宽严相济的刑事政策，中则难以健全对黑恶势力犯罪的控制机制，远则无法有效治理涉黑恶犯罪，陷入“治乱”的恶循环。[10]因此，即使政治方面和法律方面已经尽可能对社会现实做出回应，并形成了打击合力，但运动式的打防策略在一定程度上并不能完全与长效治理策略相契合，需要对政策和法律等控制手段进行调适，做出相应的转向和完善。

（四）第四阶段：2018 年至今“宽严相济”的刑事政策阶段

尽管我国十分重视对黑社会性质组织犯罪的打击，但是并未从根本上消除黑恶势力的生存空间。近年来，黑恶势力向基层政权渗透，甚至操控基层政权和自治组织，黑恶势力的核心成员借助合法形式实现非法控制，不断转换自身身份和策略。面对黑恶势力犯罪产生的严重危害，党中央和国务院决定开展一次更为全面、彻底的“扫黑除恶”专项斗争。2018 年1 月11 日，中共中央、国务院下发《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》（以下简称《通知》），扫黑除恶专项斗争在全国范围内启动。《通知》仍然将“扫黑除恶”作为一项政治运动开展，但与先前不同的是，《通知》是从中共中央层面提出，明确提出严打“保护伞”“打早打小”、除恶务尽、深挖彻查等要求，作为对于黑恶势力威胁基层政权稳定的现实回应。同时，将打击黑社会性质组织与恶势力两手并抓，进而阻断黑社会性质组织的产生萌芽，注重从源头上治理黑恶势力犯罪。《通知》中强调注重政治效果、社会效果、法律效果的统一，实现了现实、政治与法治三驾马车同向而行的效果。以党中央和国务院的名义发出通知，注重了政治优位，形成政治势能，更有利于整合各方力量，共同实现对黑恶势力的治理，高占位也有助于保障治理效果。

这次“扫黑除恶”专项斗争在总结前几次专项斗争经验的基础上，更加注重对恶势力的打击。为避免以往打击过程中“重实体、轻程序”的弊端，这次专项斗争十分注重合法性、程序性、规范性。最高人民检察院、最高人民法院、公安部和司法部出台了《关于办理黑恶势力犯罪案件若干问题的指导意见》（2018）、《关于办理恶势力刑事案件若干问题的意见》（2018），明确了“恶势力”犯罪的概念和认定标准，在一定程度上有利于司法实践对黑社会性质组织犯罪和“恶势力”犯罪进行区分，并对当前黑恶势力的新表现进行总结、归纳、解释，为在现实中更好地认定恶势力提供明确依据。例如对软暴力的解释，将司法实务中的常见手段进行一般性的总结提炼。如当前黑恶势力惯用的软暴力手段包括围而不打、打而不伤、伤而不重；同时还包括利用恐吓、辱骂、骚扰等手段使对象屈服，形成无形的心理强制等。[11]从当前“扫黑除恶”专项斗争的效果来看，相较之前，更注重对恶势力的打击，进而从源头根除黑社会性质组织犯罪。运动式的打击行动已经越来越不适应当前的社会治安形势，谋求新的方式，才能跳出“治乱”的循环怪圈。在由“打”到“扫”的转变中，没有变的是对黑社会性质组织犯罪的严厉打击态度，变化的是以打防结合，探索更有效的黑恶势力犯罪治理机制。因此，“扫黑除恶”专项斗争更符合当前的法治理念，具有更加完备的法律依据，契合宽严相济的刑事政策；将政治与法治相互配合，由打击思维向治理思维转变，充分利用社会力量，形成治理合力，巩固基层政权。最终，通过现实、政治与法治同向而行，在治理黑恶犯罪中，将实践中的问题反馈解决能力、国家治理政治势能和法律预防打击犯罪能力有机整合，形成合力，逐步消解黑恶势力，预防黑恶犯罪。然而，当前的治理路径仍然是通过政治权力和法律规范等强社会控制手段予以实现，但对于多元社会力量的责任体系、多元主体的自主意识、社会资源的合理配置等内容仍然需要进一步优化完善，从而实现控制方式的转型和升级，进一步提升对黑恶犯罪的治理效能。

三、黑恶犯罪治理“社会控制”的理论转型

通过对我国刑事政策演进历程的分析，可以发现对于黑恶犯罪的治理逐渐从“不规范到规范”、从“政治政策引领法律完善到政治政策辅助法律实现”的转变，但政治、政策、法律均属于社会控制中的强制性手段，而这种控制必然会伴随着资源的大量投入和社会面大范围的规训、惩戒。因此，强压力下的社会背后必然是公民自由和权利的减损，社会活性的降低以及资源黑洞的滋生。在明晰当前治理方式所产生负外部性后，应当从社会控制的其他视角寻找可行的路径，通过可行的方式，降低强社会控制的力度，实现权利与权力的平衡。

（一）当前黑恶犯罪的治理路径分析

黑恶犯罪始终围绕“秩序控制”因时而变，无论是刑事政策，还是法律构建，其最终目的都通过“权力”或“司法”的强制力强化“社会控制”，而黑恶势力便在国家的“社会控制”所留白的空间进行活动，此种空间即是国家强制力难以完全触及的具有社会发展活力的空间。在长期与国家强制力的角力决斗过程中，黑恶势力形成了敏锐的嗅觉，这种嗅觉能明确辨别权力嬗变的边界。因此，黑恶势力在犯罪模式上能够灵活转变，诸如在组织管理方式上向公司管理模式转型，在经济获取方式上向新兴行业蔓延，在行为方式上向软暴力、违法行为与犯罪行为之间的模糊地带发展，[11]其实现控制的方向和方式均有一定的变化。在这种强调秩序建构和控制强化的政策背景下，国家力量和黑恶势力的博弈始终存在，由此可见，只要存在权力控制的空白点，便会产生黑恶势力的立足之处，黑恶犯罪难以完全根治。而学界对黑恶犯罪的研究也往往从国家权力控制的角度出发，提出相应的对策，诸如王永浩提出“构建反腐败、打击黑恶势力违法犯罪与基层组织建设的联动机制，在法治轨道上规范基层政权组织和自治组织的运行”；[10]金泽刚、王振华提出“依托政党、国家和社会公众的协调配合，共同构建起对该类犯罪的社会化综合治理体系，以彻底铲除黑社会性质组织赖以生存的土壤”；[12]李亚可提出“打击黑恶势力犯罪需要重视专项斗争的政治效果、实际效果和法律效果；需要提升办案队伍的办案能力；需要以情报为支撑，强化合成作战机制；需要提升智慧警务能力；需要加大审讯力度。”[13]以上举措的思维逻辑均是补足控制漏洞，通过政治、刑事司法等手段强化公权力对基层的综合控制，进而压缩黑恶势力的活动空间，使其无法形成控制。这固然是解决之道，但是从另一个侧面而言，一旦国家对基层的监管过严过死，难免会使基层的运转失去活性，在一定程度上就会阻碍经济和社会自组织的发展，减损公民的权利和自由，进而产生强控制所引发的负外部性。

（二）社会控制论的理论基础分析

社会控制论是由特定的社会性组织实施的、有意识的、有目的的社会制度统治系统。[14]以此而论，社会控制论具有鲜明的方法论特征，是国家通过对社会现实中呈现的各种具体情形进行管理或治理，进而实现社会的安全、秩序等价值所采取的一系列手段、程序、措施或政策，其具有鲜明的功利性、工具性、多样性等特征。[15]社会控制理论将社会结构划分为自发性结构与自觉性结构。[16]其中，自发性结构聚焦于解决个体需求，个体往往将道德、价值观等社会符号作为参照，在社会生活中依据他人对相关行为所可能产生的反应和态度进行衡量，进而产生自我行为的约束和控制。[17]自发性控制主要依靠个体自身的道德、价值理念进行自我约束，其源于高度的道德自觉、主体性和同理心。而自觉性控制则是出于整体利益、集体利益或集团利益，由社会代理人（管理人）主动构建的社会联结方式。[16]其主要方式包括政策、法律、法规等控制手段，控制手段的推出凭借其强制力，使得个人不得不将其内化为自觉遵守的准则，否则将面临惩罚，从而实现整体、集体或集团对社会的控制。因此，自觉性控制的背后是强制力，是具有规训和惩戒性质的行为准则。

通过对两种控制方式的界分，可以明显发现，当前对于黑恶犯罪的治理主要通过国家强制力，强化对个人行为的外在控制，其应然地属于自觉性控制。自觉性控制的优势在于往往依靠程序化的传播方式、功利主义的利益衡量与强制性的控制工具，此时的社会控制往往具有广泛性、稳定性和有效性。但科层制下的控制结构也使得信息传播速率较慢甚至失真，难以对社会中多元化且个性化的需求做出及时有效的回应，缺乏自身人格化和自主性。[18]

（三）自发性控制与自觉性控制的分析

从自发性控制和自觉性控制两者的关系来看，两者呈现互补性，中间并不存在天然的鸿沟。自发性控制通过道德、价值观等方式使社会中个体得以形成自我约束，而法律作为自觉性控制的手段，其只是最低限度的道德，且源自于民众的生活经验。因此，自发性控制和自觉性控制具有同源性，只是自发性控制已然内化为个体的行为选择，而自觉性控制依靠具有强制力的法律为中介，促使其内化为个体的规范性行为选择。同时，法律、政策等内化为个体的行为选择之后，一部分不可避免地内化为个体的习惯、信念或道德，进而通过文化基因的方式成为自发性控制的一部分。②从这个角度来说，自发性控制与自觉性控制是密不可分的，甚至在一定活动中可以相互转化。然而，由于两者之间的内化方式具有极大的差异性，从自发性控制内化为自觉性控制需要经历漫长的时间，且并不是所有的法律、政策都能够通过内化为文化基因的方式予以传承。因此，两者具有天然的差异性。从两者关系角度重新审视黑恶犯罪的治理路径可知，治理黑恶犯罪既需要关注自发性控制，也要关注自觉性社会控制。在之前“扫黑除恶”专项斗争通过适用政治势能和法律政策等强控制手段治理黑恶犯罪的过程中，其过多地关注自觉性社会控制，而在一定程度上忽视了自发性社会控制。但在推进扫黑除恶长效治理的当下，应当更加关注自发性社会控制，补足治理模式短板，实现治理黑恶犯罪由“自觉到自发”、由“短期到长效”的“社会控制”理论转型。

四、黑恶犯罪治理“社会政策”的实践转型

从打击黑恶势力的实践来看，其最终目的是通过强力打破黑恶犯罪所带来的社会控制，通过整合资源的方式从法律、政治、政策等多方面实现对黑恶犯罪的治理，通过自觉性社会控制约束民众的行为方式。综合运动式治理所具有的负外部性以及我国应当更注重自发性控制的培育这一发展方向，可以反向推知我国对黑恶势力的治理举措所应当具备的效果，即打破黑恶犯罪的非法社会控制，强化自发性社会控制，进而在历史与现实、国内与国外的丰富社会实践中寻找到可能的实践，用以适应当前黑恶犯罪治理的效果需求，实现黑恶犯罪治理真正的根源治理、系统治理和常态治理。

（一）适应需求：转型路径应然具备的两个效果

当前对于黑恶犯罪的治理路径应当向自发性社会控制转型，需要解决的关键问题是寻找一条什么样的路径实现转型。为此，需要找到一条培育个体自发性与治理黑恶犯罪相联接的可行路径。阮方民教授认为黑社会性质组织的重要特征具有两个层次性：其初级阶段的行为目的是经济性的，即非法地牟取经济利益，而其高级阶段的行为目的是政治性的，即非法获取对社会的全面控制。[19]其根源性动机是获取一定的经济利益，通过经济利益改变所处的社会地位。从深层的社会原因着眼，黑恶犯罪之所以发生是由于经济利益分配不均衡导致诸多负面结果，诸如社会心态失衡、社会存在感缺失等，加之社会利益分配逐步趋于稳定，不同个体间经济地位相对固化，导致其经济和社会地位难以在一定时期内改变，便产生了通过暴力或非暴力手段攫取经济利益的犯罪行为。因此，如何改变社会经济利益分配格局，实现相对公平是解决黑恶犯罪的根源性方法和可行的路径。同时，黑恶犯罪之所以区别于其他犯罪还在于其所具有的控制性，在一定程度上形成了心理强制，使暴力或软暴力相对人不能反抗或不敢反抗，需要民众自觉突破黑恶势力所施加的心理强制。基于以上分析，可以找到消解黑恶犯罪的另一条路径，即如何消除黑恶势力的社会控制，激发民众自身的能动性，进而不屈服于黑恶势力的强力控制。

（二）转型路径：“责任型”社会福利政策

基于以上分析，进一步实现经济利益分配的相对公平与激发个体自发性可以通过一定的社会政策予以实现，而这种实现的过程必然是长期性、渐进式和长效性的。李斯特认为，社会贫困是滋生犯罪的温床，更是遗传因素发生质变的培养液。若想要从根本上降低犯罪率，最优的刑事政策莫过于实施有效的社会政策以改善劳动阶级境况。“最好的社会政策，也就是最好的刑事政策。”应讲求堪称为最好且最有效的刑事政策的社会政策。[20]其指明了社会政策和刑事政策的关系，社会政策与刑事政策相互融通，在一定程度上可以相互转化，而且两者的共同目的均为力求保障社会的每个个体都能自立、自尊和自爱地生活。因而，社会政策的本质在于人性的发展、城邦的长成及其“优良生活”的实现，所谓善治是也。[21]

黑恶势力成员的最初动因往往是贫穷。一方面，其成长期间可能面临家庭甚至家族的外部成长环境的贫穷；另一方面，其自主生活期间仍然面临内源性贫穷的困扰。[11]我国通过一系列日益完善的兜底式社会保障政策解决贫困人口的健康、教育等福利问题。例如2014 年的《社会救助暂行办法》，明确包括“最低生活保障”“特困人员供养”“受灾人员救助”“医疗救助”“住房救助”“教育救助”“就业救助”“临时救助和鼓励”“支持社会力量参与社会救助”等社会救助项目，并通过转移支付、精准扶贫等政策使社会救助在兜底脱贫工作中发挥核心作用。在政策性红利面前，虽然贫困人口的基本物质生活具备了政策性兜底保障，逐渐摆脱了绝对贫困的状态，但这种社会保障政策难以从根本上解决贫困人口的精神贫困问题，即缺少必要的劳动技能和现代的社会价值观念。[22]部分已脱离物质贫困的人群可能因此逐渐养成依赖心理，最终使社会群体间的差距逐渐拉大，相对贫困问题日益凸显。而且，随着代际的衍生，需要国家通过社会保障政策进行救助的人群可能会越来越多，由此引发的“养懒汉”等不良现象，导致中央和地方政府的财政负担日益加重，最终会形成逐渐扩大的资源黑洞，我国也会因此掉入西方福利国家的泥淖。

通过以上分析，可以看出兜底式的社会福利政策在短时间内会减少国家绝对贫困群体，但其无助于社会中个体的纵向涌动，且横向的扩散反而进一步促进社会的固化，使得相对贫困的群体越发稳定而壮大。基于享受国家福利政策的相对贫困群体始终处于返贫和脱贫的模糊界限之间，在缺乏正常的上升渠道和自发性上升动力情况下，便很容易诉诸于暴力等非法手段寻求经济利益，来解决自身对于财富的需求。从黑恶犯罪所针对的普通民众来看，他们往往畏惧黑恶势力可能实施或将要实施的打击报复或其背后强大的“保护伞”势力，正是民众的“敢怒不敢言”导致黑恶势力控制范围的进一步扩张。如何消除民众对黑恶势力的恐惧感，激发民众通过法律等途径实现对黑恶势力的反抗是社会政策需要解决的问题。

从社会福利政策着手，实现社会福利政策由“兜底型”向“责任型”转向是一项长期的、渐进的、理念的路径转型，可以从根本上实现对黑恶势力的治理。“责任型”福利政策背后隐藏着一种思维逻辑，即责任与奖励相对应，社会的良性运转需要个体积极履行自己的职责，而职责履行的多寡和好坏在很大程度上决定了奖励获得的多寡。这种逻辑路径旨在调动民众的积极性，积极有所作为，是一种竞争式社会福利政策，其思想源自熊彼特主义，即制度经济学家熊•彼特提出的关于竞争和创新的思想。它指的是竞争力取决于个人和集体在资源、科技、生产、组织或市场中的创新能力，这些能力不仅指狭义的经济因素，也包括广泛的超经济因素。[23]熊彼特主义将竞争思想融入国家的政策和制度构建中，在其理念下整个社会都是竞争主体，而不仅仅只是国家，国家的竞争力提升需要社会中的各主体、其他合作国家等多元力量共同努力。将这种理念适用于当前的福利政策中，可以明晰地体现出，其意在培养民众的自主性，将培养合格的且具有创新能力的公民作为每个家庭的责任，而社会中个体都有责任通过自己的行为创造财富、维护社会的稳定和进步，从而获得相应的社会福利。在这种“权利型”福利政策下，民众为了进一步提升自己的经济水平，在竞争社会中，积极提升自己的知识水平和能力，从而实现追求上的自发性；同时为了保障稳定的社会环境，民众又会突破黑恶势力的心理强制，通过积极作为营造良好的社会环境。这种社会政策既能够促进个体的自发性控制，又能够贯彻政策所发挥的自觉性控制。因此，该福利政策是一种兼具“自发性控制”与“自觉性控制”的复合性控制政策，相较于一味的自觉性控制，具有渐变性、根本性等优势。

“责任型”福利政策的核心目的是关注个体的成长空间，激励个体成为对社会负责、博爱的合格公民，着重关注自发性社会控制，培育积极公民权，其主要功能是建立社会连带感和社区效能感，其具体举措应当包含：鼓励家庭培养具有责任感、归属感的合格公民；个体应当积极工作，敢于奉献自我，实现自身价值；个体应当积极举报相关犯罪行为或提供犯罪线索，参与社区犯罪预防，监视可疑行为，维护社区安全，尤其是鼓励举报黑恶势力以及其背后保护伞这类需要个体具备较高社会责任感的行为；鼓励民众积极参加社区志愿服务、公益活动，提供志愿服务，进而依据个人对社会所作贡献的大小，综合衡量其价值，依此来实现社会福利的相对分配。

（三）域外经验的本土化

1.英国“后福利时代”的刑事化“社会政策”

英国从2010 年以来，推行“大社会运动”，即政府将更多的权力和资金下放给社区、慈善机构和公众，以转变政府的管理方式，进一步提高公共服务的效率和水平，建立志愿工作文化，并建立了“公民—工人”模式，旨在关注个体，每个家庭都要负责培养自己的下一代，让自己的下一代成为国家这个大社会的核心发展力量。[23]除了激发民众的自发性，英国中央政府尝试将社会控制和犯罪预防活动延伸到司法机关所及的范围以外。“社区警政、犯罪预防小组、‘更安全城市’(Safer Society)计划、‘经由环境设计的犯罪预防’(Crime Prevention through Environmental Design)、商业促进区(Business Improvement Districts)、邻 里 守 望(Neighborhood Watch)、城市管理当局（City Administration），这些相互重叠与联系的活动汇聚在一起，开启了一个新的犯罪控制体制，采行新的‘日常生活的犯罪学’以指导其行动、塑造其技术。[24]在刑事化的“社会政策”中，英国更注重其他社会治理力量的引入，通过中央政府主导的一些专项计划，以社区和家庭为单位，充分发挥多元主体的能动性与志愿性，投入到犯罪的预防和控制中。在犯罪的预防和打击中，英国政府的社会控制已经兼具了自发性和自觉性两种类型，其依赖的力量体系已从“司法型”专门力量向“伙伴型”的多元社会力量转换。

2.美国“责任主义”的社会保障政策

美国社会一般存在两种反贫策略：其一是将消除贫困作为反贫计划目标，此目标成功的标志为受益者能通过反贫计划成为自力更生的人。其二是将消除贫困发生的根源作为反贫计划的目标，此目标成功的标志是在反贫计划实施后受益者的生活状态优于反贫计划实施前，计划的连续性是他们生活质量提升的基础和保障。[25]对于反对贫困的手段均需借助政府力量予以推进，但两者的价值取向截然不同：一种是奉行“责任主义”的脱贫观，将激发贫困人员的自觉性为出发点，鼓励贫困人员积极就业，进而获得相应的权利，诸如贫困补贴、教育培训等资源；另一种是奉行“权利主义”的脱贫观，将消除贫困视为国家责任，通过国家兜底保障，实现贫困人口脱贫，这种方式很容易使国家陷入“福利国家”的陷阱。如克林顿在执政期间，曾阐述如下福利观：凡是享受了国家福利的国民理应接受国家安排的教育与职业培训，来提升自身的家庭照料能力和谋生能力。“只要具有工作能力的人，都必须去工作，否则将不会再有人为你的慵懒买单。”[26]克林顿认为，只要民众存在就业意愿和就业能力，并能积极参与劳动市场竞争，政府就有责任确保劳动的民众享有其应得的报酬，但只有个人尽责才能得到政府的保障，这是一种个人“权利本位”和国家“责任本位”异位的社会保障观，更强调个人的责任，同时国家仍然会履行相应的责任，有所不同的是以个人是否履行责任为前提。

为此，美国实施了“贫困家庭临时补助”项目(Temporary Assistance to Needy Families，TANF)，其目的是给贫困家庭提供经济支持，使得儿童生活在自己家庭的同时，鼓励就业，防止福利依赖。[27]克林顿政府时期还做出如下规定，如“社会福利的最长领取期限为5 年,且必须在2 年内找到工作才能领取相应福利；18 岁以下的单身母亲必须在校就读或有监护人陪同居住才能领取福利金。”[28]这些措施既在一定程度上培养了公民积极的就业观，消除了贫困，还通过设置福利门槛，强化公民责任，提升了公民的社会贡献度和社会参与度，实现公民由“无为”向“有为”的转型。在美国的社区警务实践中，其所推出的“邻里守望项目”便是依托于民众对社区安全的责任感，民众通过积极参与志愿活动，如实、详细地向警务人员反映社区内存在的各类治安问题及安全隐患，与警察携手共建平安社区。[29]当然，项目顺利实施背后也离不开居民履责后的激励机制。

3.他国经验之中国镜鉴

我国对于黑恶势力犯罪的治理已转入长效治理阶段，其治理方式也由单一的法律控制转向多元治理，群众能否有效参与到扫黑除恶的长效治理中是能否根除黑恶势力的重要支撑。我国实现治理效能的提升需要坚持“以人民为中心”的问题导向型治理模式，[30]而以人民为中心就是需要构建“人人有责、人人尽责、人人共享”的社会治理共同体，[31]其前提便是人人有责，规范不同主体的权利义务，核心在于人人尽责，不同主体通过权利义务的落实实现社会共治，共享社会发展成果。因此，我国在打击黑恶势力犯罪的同时，更应当从黑恶势力犯罪的根源上进行治理，包括进一步消除贫困根源，激励民众摆脱“控制”，履行相应的权利义务。当然，我国不乏社区警务、群防群治、社区矫正、专门的安保力量等多元主体参与到犯罪的预防和打击中，但其成效并没有达到预期，究其原因在于多元主体的自发性没有得到激发，没有形成责任意识。在资源分配上，存在不同主体、不同空间分配的差异化，仍然注重对传统司法机关的资源投入，而对于社区、社会组织等主体的资源投入较少，难以发挥其效果，亦缺乏相应的配套激励机制，难以使参与主体获得满足感、荣誉感和幸福感。因此，在建立黑恶犯罪治理的长效机制时，更应当注意通过责任型社会政策的方式运用，既可促进相对贫困群体成为积极的“就业人”，进而实现从根源上“脱贫”，根除黑恶犯罪产生的“贫困根源”，又可以“履责—奖励”的方式激励多元主体参与，提升多元主体的自发性控制，促使民众突破黑恶势力的心理强制，将揭发、检举、报告黑恶势力及其相关犯罪线索视为自身应履行的责任。此举措也可进一步避免我国陷入“福利型国家”的泥淖，促进国家社会政策的转型，提高资源的利用效能。

具体举措包括：国家的“反贫”政策方面，建立个人积极就业程度与政府扶助程度的等级对接机制；积极开展再就业培训，设立再就业培训底线标准，保障失业群体获得再就业的基本技能；设立最长社会救济金领取年限以及失业者再就业的最长期限。基于以上社会政策，可以从根本上培养民众的社会责任感，实现个体的自发性。在刑事政策方面，国家可以设立若干实验性社区项目，如邻里守望计划、犯罪预防计划等，通过社区项目提升民众的参与积极性，促进其提升主体自觉性；设立若干奖励和激励基金，鼓励民众积极履行社会责任，进而获得相关奖励，尤其是针对黑恶势力所实施的非法控制行为，更要鼓励民众敢于反抗、敢于说出，进而以黑恶犯罪作为治理起点，进而辐射到其他的犯罪类型和治安隐患，巩固基层政权；鼓励民众积极参与志愿组织或合法社会组织，通过再组织化的方式，借助群体力量打破黑恶势力的控制，构筑社会安全责任共同体，共建平安中国。

五、结 语

从“刑事政策”转向“社会政策”是对当前扫黑除恶工作的大胆尝试，也是从“运动型治理”转向“常态化治理”的重要举措，还是从“自觉性控制”转向“自我发性控制”的可行方法。构建责任型社会福利政策是刑事化社会政策的一次大胆的尝试，将犯罪治理的身影隐藏在社会政策之中，通过潜移默化的方式提升民众的价值意识和自我责任感，这是社会政策所应然包括的目的和功能，从而能够从根源上消除黑恶犯罪的滋生空间，突破黑恶犯罪的核心特征—非法控制。当然，对于黑恶犯罪的治理仍然离不开法律、政治、刑事政策等自觉性控制手段，只有将自觉性控制与自发性控制相互配合、相互衔接、整合优化后，才能在黑恶势力的治理上达到事半功倍、加快治理进程的效果。

注 释：

①立法解释删除黑社会性质组织“保护伞”特征，原因在于当时的典型案例—深圳罗湖区李成录案，其律师以缺乏《最高人民法院关于审理黑社会性质组织犯罪的案件具体应用法律若干问题的解释》中黑社会性质组织犯罪的“保护伞”一项特征，缺少一项要件，对其“组织、领导、参加黑社会性质组织犯罪”的罪名提出异议。在当时“严打”大环境下，给司法机关出了一大难题。

②文化基因主要指先天遗传和后天习得的，主动或被动，自觉与不自觉而置入人体内的最小信息单元和最小信息链路，既具有历史性又具有现实性，主要表现为信念、习惯、价值观等。参考文献：

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