“双减”政策执行的现实困境及纾解路径——基于多重制度逻辑的视角

●邓 亮

2021 年7 月24 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，并出台了一系列政策（以下简称“双减”政策），来强化校外培训机构治理，全面减轻学生学业负担。精准纾解我国“双减”政策执行的现实困境，重构协同治理教育生态，是减轻义务教育阶段学生课业负担，促进学生健康发展的关键性议题。“双减”政策作为一项系统民生工程，其执行关涉诸多利益群体，多元利益主体间相互交织的关系形塑了该政策复杂的利益场域。“教育政策作为一种规则实践抑或是实践的规则，不仅是外在的制约结构，更是政策实践中各方参与者行动结构化的产物。”［1］由此可见，“双减”政策执行既需要政府部门的主导，更需要中小学校、培训机构以及社会公众参与，协同共治。因此，本文试图借鉴多重制度逻辑框架，分析政府、学校等多重利益主体在“双减”政策执行中的行为逻辑及其互动对政策执行带来的现实困境，进而为纾解“双减”政策执行困境提供思路。

一、多重制度逻辑分析框架及其运用

制度逻辑概念的提出者，美国学者弗利南德（Roger Friedland）和阿尔弗德（Robert R.Alford）认为，制度逻辑是指由一系列规则、文化和信念秩序等构成的对人的认知和行为产生影响的制度安排和行动机制［2］。制度研究引起了制度研究者的广泛关注，新制度主义学派认为“任何制度秩序都会根据各自的中心逻辑，建构其组织原则与制度安排，从而塑造主体的行动机制与行为方式”［3］。制度逻辑的相关研究成果为揭示社会行动主体在不同制度逻辑领域采取不同的行动策略提供了有效解释。我国学者周雪光在制度逻辑理论基础上结合中国社会转型特征，提出了多重制度逻辑的概念与分析框架，并指出社会存在多重制度逻辑，大规模的制度变迁是处于不同利益场域中的组织和个人基于自身的制度逻辑相互影响和协同作用下形成的［4］。多重制度逻辑分析框架逐渐运用于社会学、管理学以及教育学等学科领域中。“教育学视野中的多重制度逻辑分析框架，强调教育改革是涉及多重机制协同运作的过程，彰显教育改革中不同主体的相互影响和相互作用”［5］。因此，借鉴多重制度逻辑的分析框架来阐释各行为主体在“双减”政策执行中的互动博弈，能更清晰地揭示不同行为主体的相互作用及背后的行动逻辑，探究政策执行的现实困境。

在运用该分析框架时，笔者认为需进一步理顺多重制度逻辑分析的基础、重点和保障。其一，找准逻辑主体是运用多重制度逻辑的基础。“双减”政策涉及政府部门、中小学校、培训机构以及社会公众等多重利益主体，各主体在其制度逻辑中会产生不同的行动机制。具体而言，“双减”政策执行内化于中央政府的行政控制逻辑、地方政府的科层制逻辑、培训机构的市场竞争逻辑、学校的生存发展逻辑之中。其二，关注逻辑主体的行动机制是多重制度逻辑分析的重点。基于多重制度逻辑的分析框架，应重点关注政策执行中各行为主体的动态博弈，而非仅着眼于政策本身或政策制定上。虽然国家层面颁布了“双减”政策及其相关的政策文件，提出了减负的要求与措施，但政策制定并不直接表示政策价值和政策目标的实现，政策执行作为一个复杂的动态过程，受诸多因素影响［6］。多重制度逻辑关注“双减”政策中的不同主体如何以不同制度逻辑作为参照系来做出行动选择。其三，建立宏观制度安排与微观行动主体间的联系是多重制度逻辑分析的保障。将行为主体置于整个社会大环境下进行考察，揭示其背后的相关利益及其作用机制，而不能将行为主体置于“真空”环境中。“双减”政策执行是在真实情境中的动态变化过程，而非静态不变的。在“双减”政策执行过程中，各制度逻辑主体之间的行为是相互影响并不断发生改变的。

二、多重制度逻辑下“双减”政策执行的现实困境

目前，我国政府部门、培训机构、中小学校等逻辑主体在“双减”政策执行过程中更多是独立式割裂行动，只依据自身的职责与利益立场来推进“双减”政策，而未能有效依循多重制度逻辑来促进政策执行的联动协作，造成“双减”政策在实施过程中面临诸多现实困境。

（一）供给结构与需求结构的政策失衡

政策执行过程中，政策供给侧与需求侧之间的结构匹配是“双减”政策发挥系统协同、效能增值的关键保障。当前，我国“双减”政策供给结构与需求结构存在明显失衡。从“双减”政策的出台可知，国家采取的是渐进式改革模式，这既符合我国教育改革的基本思路，也有利于维护中小学校和校外培训市场的稳定。但渐进式改革模式下中央政府难以及时且准确地掌握基层组织的新情况与新问题，易造成“双减”政策供给与需求的结构性失衡。一方面，从政策供给侧可知，“双减”政策是迫于现实问题而制定，在政策制定的过程中，新产生的问题并不能及时反映在政策中，导致政策滞后现象出现。另一方面，从政策需求侧可知，下级部门的政策执行主体会基于自身的利益，对需要上报的信息出现谎报、虚报等利己主义行为，使得上级行政部门很难准确掌握真实的信息，只能将下级部门过滤后的信息融入政策制定中，对一些主要问题进行模糊性的规定，使得中央政策的供给难以满足现实中的需求。例如，校外培训机构的转型发展，学校课后服务质量评价等都未得到及时的国家政策供给。

此外，“双减”政策背后低水平、低层次的教育资源供给难以满足主体多元化、高层次的教育消费需求也是政策供需错配的表现。这种供需结构偏差就是因为政府部门、培训机构、中小学校以及社会公众等多重逻辑主体相互协商能力不足，未从整体教育生态视角重视资源与要素的配置，导致“双减”政策供给侧与需求侧出现资源耦合隐忧。

（二）教育属性和经济属性的利益偏差

“双减”政策实施蕴含多重目标，其中最为核心的是国家、学校的教育目标与培训机构、广大家长的经济目标。在教育属性和经济属性中，“双减”政策的教育属性应是必然追求，但必须兼顾其经济属性。审视“双减”政策内容可知，中央政府作为政策决策者，未有效顾及多方利益。例如，“双减”政策中提出“推动教育资源均衡发展，促进教育公平”是追求教育性；“各项负担显著减轻，人民群众教育满意度明显提升”是追求经济性。但在政策具体实施过程中，仍然存在教育属性与经济属性之间的利益偏差。一方面，“双减”新政下，课外辅导机构关停，从理论上能减轻学生负担，减少家庭教育开支，但在实际操作层面，由于孩子升学择校及考试压力依然存在，包括小升初的竞争压力、中考的录取率压力。校外培训机构“退场”后，大量的家庭教育需求无处安放［7］，供给端被大量取消，但需求端的需求依然存在，这样的需求则会催生出新的供给方式，甚至很可能会出现另外一种极端情况，即原来的教辅机构以政策擦边球的形式继续存在。这无疑会变相增加家庭的教育成本，与政策文本中减轻家庭教育支出目标相冲突。另一方面，高收入家庭会加大孩子的教育投入，高端私人家教会如雨后春笋般冒出，而低收入家庭因为经济负担无法支付这种教育费用，这更进一步扩大了教育不公平，与政策文本实现教育公平目标相违背。

此外，面对国家“双减”政策的打压，培训机构作为以盈利为目的的组织机构，会依循自身经济逻辑追求机构利益的最大化，不同类型和规模的校外培训机构会采取不同的策略以减少经济损失，甚至趁着政策转型期扩大市场价值。例如，面对国家“双减”政策压力，大量小规模的培训机构为及时减少经济损失，会直接采取关门倒闭，出现“老板跑路”“员工失联”的市场乱象［8］。而一些大中型校外培训机构会想方设法打政策擦边球，既然政策规定周末、节假日不能进行学科培训，那就将所有的学科培训活动时间安排在周一至周五的晚上，甚至通过改头换面以线下书店或线上讲座的方式开展各种各样的学科教学培训活动。这些以不正当方式存活下来的机构，因为减少了大量的竞争对手，其规模以及盈利也变得越来越大，影响政府部门对校外培训机构的系统整顿与有效治理，最终阻碍“双减”政策目标的实现。

（三）培训乱象和监管失效的运营风险

全方位的政策监管是推进“双减”政策执行的关键。目前，“双减”政策的执行并未成立专门的政策监管部门，加之我国教育行政部门并没有直接的行政执法权力，而是需要工商、卫生、消防等其他相关部门的配合与支持。首先，我国校外培训机构的监管机构目前较为单一，主要是工商行政管理部门，但工商管理部门对校外培训机构的监管范围、标准以及职责等都未做出明细化的规定，导致市场上充斥着大量缺乏办学资质和条件的培训机构。其次，对培训机构负有监管权的社会大众，因个人利益的考量并未对培训机构进行全方位的有效监管，甚至面对相关记者或媒体的采访时谎报信息。正是由于相关政府部门以及社会媒体不能对培训机构进行有效监管，导致市场上的各类培训机构在“利益诱惑和生存需求的双重刺激下，通过更名等方式混淆大众视听，打着素质拓展和思维训练等名义超范围开展学科类培训，从而达到躲避市场监管、暗中开展违规培训的目的”［9］。甚至有报道称，资本力量与家长需求重新结合，培训机构将培训场地由线下转为线上，变成游击式的地下市场，造成政策执行阻力升级，政府监管难度增加。最后，法律上对违规举办校外培训处理的制度尚不健全，主要的惩罚措施就是责令停业、罚款、没收违法所得等形式。对于培训机构来说，哪怕被宣布取缔了，改天照样可以开门营业继续招生，实在不行就换个地方继续办学。虽然“双减”政策正在实施，但由于监管缺位以及惩罚不到位，导致培训机构能够以不正当的方式继续开办下去。

（四）目标偏高和参与不足的两难协同

在“双减”政策实施过程中，教育部又印发了《做好2022 年暑期校外培训治理有关工作》《关于进一步加强中小学生睡眠管理工作的通知》以及延迟课后服务等系列政策文件，间接地提高了“双减”政策的目标要求，使“双减”政策执行目标升级。但在这些政策的实施过程中，政府部门更多是基于自身职责立场推进政策实施，并未引导教师和家长参与行动，导致政策目标偏高与多重逻辑主体参与不足的困境出现。

“双减”政策涉及培训机构以及学生家长等众多社会群体的相关利益，其执行应形成政府为主导，社会多元力量共同参与的联动格局。地方政府作为上层国家机构与下层社会大众的纽带，在“双减”政策执行中应积极通过宣传、沟通、反馈等行为与社会公众进行良性互动，听取来自社会公众的声音，并充分利用社会的力量与智慧推动政策落实。但基于功利主义价值取向使得地方政府“忽视少数弱势群体利益，政策制定倾向自利性，政策执行倾向利己化”［10］，甚至在政策执行过程中，面对复杂的任务过程和组织激励的要求，只遵循“向上负责”的行政方式，不能充分听取培训机构相关人员以及以学生家长为代表的社会公众的声音，没有为其参与政策制定与执行提供渠道。例如，一刀切地强制性关闭所辖地区的培训机构，完全不考虑社会培训机构的利益以及家长们的现实需求，针对培训机构卷款跑路等不良行为，不能有效保护学生及其家长的正当利益。

“双减”政策的目标是通过减少学生学习负担，增强学生学习效果。因此，“双减”政策在减轻学生校外培训负担的同时，对于教师的教学质量以及学校的课后服务开展提出了更高的要求与挑战。这不仅需要教师在课堂教学中保持良好的教学效果，同时也要求教师提供更多元的课后服务。由此，中小学教师的工作量和工作时长增加，教师面临着更大的教学与管理上的压力。一方面，教师要将更多的时间和精力投入学生学习与成长中，且由于课后服务是非营利性活动，加上“双减”政策减轻家庭教育开支的目标，教师难以从课后服务中获得丰厚的工资报酬。另一方面，课后服务并不是传统课堂的延伸，学校教师大都没有经过课后服务的专业化培训，对于如何有效开展课后服务仍处于摸索状态，不知道如何去实施多样化的课后服务，这让本来工作量就很大的教师们感到更加疲惫和无所适从。面对这多重的压力，教师群体在减负工作中存在认识和行动上的不一致，即在理论上知道“双减”政策的重要性，但在实践上却没有任何行动，选择逃避责任，没有能力和精力来执行“双减”政策。

三、“双减”政策执行困境的纾解路径

精准纾解“双减”政策执行的现实困境，需依循多重制度逻辑，急需由政府部门“单中心主体”的线性模式转变为政府部门、培训机构、中小学校和社会公众等“多中心主体”的系统模式。多中心主体协同治理要求政府部门、培训机构、中小学校以及社会公众等多重逻辑主体通过跨部门的协同来参与“双减”政策实施行动，并注重政府高位统筹下多重逻辑主体的协同联动，塑造治理生态协同效应［11］，共同推动“双减”政策有效落地。

（一）创设政策供需匹配机制，弥合政策供需结构失衡

中央政府作为“双减”政策制定主体，应重新审视政策本身及其执行过程中存在的不足，加强顶层设计，进一步明确“双减”政策的价值定位。一方面，加强“双减”政策的舆情监测［12］，积极追踪政策执行情况，完善政策配套体系，实现政策供需之间的平衡。中央政府应该成立专项调查小组，深入一线进行调研，全面了解我国各地区“双减”政策执行以及实践探索的经验和不足，将新出现的理论与实践层面的问题及时反映到新的政策制定中。譬如，对于课后服务工作存在的收费以及评价等新问题，要积极出台配套的可操作性政策，为“双减”政策落实保驾护航。与此同时，要鼓励地方政府加强政策创新，监督其政策执行效果，对于不同区域、不同类型的学校实施分级分类管理，为“双减”政策的执行提供制度保障。另一方面，政府部门要协同培训机构、中小学校以及社会公众等多重主体，聚焦不同主体在“双减”政策中的利益需求和价值诉求来制定、调整和出台政策，让不同政策执行主体能够明确自身在“双减”政策执行中的价值定位。例如，对于培训机构，中央政府应明确其可以开展体育、艺术等培训活动，促进学生全面发展与健康成长的价值定位，并要地方政府保障此类培训机构的正当利益，在不违反政策、法律情况下加强政策保护，而不是一刀切地强制性关停。

（二）融合教育属性和经济属性，满足多重主体利益需求

首先，政府部门和培训机构要积极协商，努力寻求多重利益间的均衡，确保“双减”政策教育性与经济性的融合。“双减”政策在具体执行过程中不能打着教育公平的旗帜，过度损害教师、家长以及培训机构的相关利益。在要求教师参与学校课后服务工作中，应充分保障教师正当的报酬，通过政策支持和财政补贴引导教师提高课堂教学水平和课后服务质量，而不是让教师无偿投入课后服务中；在对培训机构进行规范和整顿时应妥善处理，而非强制性的一刀切，破坏市场秩序，损害家长利益。政府部门应当鼓励和支持非学科类培训机构的发展，满足社会公众对多样、优质教育资源的需求。

其次，培训机构应主动转型升级，规范自身市场行为，实现其经济性与教育性的调和。在“双减”背景下，校外培训机构应主动向素质教育、职业教育等转型升级，成为我国学校教育的“有益补充”。校外培训机构应该聚焦学生在校学习之外的艺术、体育、科技等方面的个性化资源，为学生的全面发展提供多样化的课程选择，为学生的全面发展提供重要补充，丰富学生的校外生活。同时，在教学方法等方面积极创新，以优质的教育质量吸引家长的关注。更为重要的，培训机构应该积极依据国家政策要求规范自身的市场行为，在追逐机构利益的同时，关注广大家长的需要以及学生全面成长的内在需求。通过自身品牌塑造，通过自己的培训绩效赢得家长等社会公众的信赖。此外，校外培训机构应该关注学校课后服务的未来发展趋势，通过各种合法渠道积极参与到学校的课后服务工作中，通过自身的持续努力推出具有品牌特色的课后服务内容，让政府和学校通过购买其课后服务内容的方式获取可持续发展的空间。

（三）严格市场准入和审批制度，建立数据化监管系统

推进“双减”政策执行，整顿和规范培训机构市场乱象势在必行。在校外培训机构治理中，为突破各部门条块分割，需严格加强市场的准入制度和备案审批制度，并通过建立数据化驱动的监管系统加强对培训机构的全方位监管。首先，教育行政部门应依据“双减”政策目标与要求，积极联合工商、民政、卫健等相关部门，制定培训机构的市场准入制度和审批制度。“政府部门对学科和非学科培训需设立两套严密的市场准入标准细则，明确可操作性的市场准入负面清单”［13］。同时，还需要建立弹性化的市场退出机制，对于不符合要求的培训机构进行强制性退出，打造校外培训机构良好生态。其次，政府部门应协同网络媒体和社会公众建立基于数据化证据支持的循证监管系统［14］，强化对校外培训机构的有效监管。成立由行政人员、专家学者、社会大众等组成的“双减”政策监督机构，依托教育大数据、教育人工智能等先进技术，建立立体化的数据驱动监管体系，对校外培训机构行为以及“双减”政策执行情况进行实时动态监督。此外，还可以通过引入第三方评估机构，引导网络媒体与社会公众线上线下相结合的全方位监督，切实减少校外培训机构的不良行为。

（四）精准定位政策目标，畅通社会力量参与渠道

“双减”作为一项教育改革政策，有其特有的政策目标，即减轻学生作业负担和校外培训负担，政府部门及社会公众不能一味拔高其政策目标，甚至将学校教育质量的提升、教师能力的发展以及学生的全面发展等众多期待都寄托在“双减”政策上，让其承受繁重的负担。依循多重制度逻辑理论，各行为主体不能仅立足自身职责和利益立场给予“双减”政策过高的目标，而应充分考虑到其他行为主体在“双减”政策执行中的利益诉求，精准定位“双减”政策的目标，使政策目标在各逻辑主体间实现利益均衡与共识。只有精准定位政策目标，才能准确找到政策执行着力点，有序推动政策落实。

对“双减”政策目标进行精准定位后，政府部门还应积极畅通参与渠道，为其他利益主体参与政策执行提供支持。其一，地方政府部门在落实国家“双减”政策时，需要认真贯彻国家关于“双减”政策要求与精神，在“双减”政策制定、执行和评估等全过程中积极培养教师、家长等目标群体对政策价值的理性认识，增强对政策的认同以及对政策执行的支持［15］，以强化“双减”政策实施的协同联动，形成多元共治格局。其二，由于“双减”管理遵循属地管理和主管部门牵头、相关职能部门分工负责的原则，为此，可在地方政府层面构建“双减”相关部门之间的相互监督机制，形成由政府统一领导，工商、教育、民政、卫健、食药监、公安消防以及街道根据各自职能各负其责、统筹协调的监管机制，以有效减少政策执行主体的劣性互动行为。其三，在充分发挥中小学主体作用的同时，应积极鼓励学校开展课后服务。课后服务作为“双减”落地的有效措施与有益补充，也将成为中小学办学质量的重要指标。学校应鼓励教师积极参与课后服务，着力塑造一支涵盖校内外教师的专业化课后服务团队，全力打造形式多样的特色化课程，为学生的全面发展提供课程支撑。同时引导具有课后服务资质的市场化机构参与，丰富课后服务供给，充分满足家长对于课后服务的不同需求。最后，积极引导和支持以社会媒体为主的第三方力量对当地“双减”政策执行情况展开监督，畅通监督反馈机制，促使地方政府认真执行政策。国家政府部门应要求省级地方政府部门成立由各相关部门人员组成的专项小组，根据各自职责定期或不定期地开展对“双减”的检查和指导，对于不合理的行为进行查处，并督促其做出改正。通过多元社会力量的主体性参与，有助于精准实现“双减”政策目标。