利益相关者视域下“双减”实施的博弈困境及突破

●刘书生 刘德华

回顾新中国成立以来的教育发展会发现，减负始终是基础教育改革发展面临的重要议题，［1］虽然出台了大量的减负政策，却收效甚微。2021 年7 月24 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”），以前所未有的高度和力度实施义务教育减负。“政策执行本质上是相关政策主体之间基于利益得失的考虑进行的一种利益博弈过程”，［2］“双减”实施中的群体基于自身利益得失产生利益博弈，进而影响“双减”实施。因此，本文在利益相关者视域下，分析利益群体的利益诉求，阐释由利益博弈产生的困境，最后提出突破博弈困境之道。

一、“双减”实施中利益相关者的利益诉求及矛盾

基于利益相关者理论分析，“双减”实施中的利益相关者主要包括中央政府、地方政府、学校、校外培训机构和家长等群体。在“双减”实施中，这些利益群体由各自需求产生利益诉求，同时这些利益诉求往往存在某种矛盾。结合利益诉求和利益矛盾分析，为阐释利益群体在“双减”实施中产生的博弈提供支撑。

（一）利益相关者的利益诉求

1.中央政府的利益诉求。作为最高层级政府，中央政府担负着构建高质量教育体系、构建良好教育生态促进青少年健康成长等重要职责，是“双减”的规划者、制定者和推动者，在“双减”实施中居于主导地位。从学生为本的理念出发，中央政府的利益诉求在于有效达成“双减”目标，学生和家长负担得到有效减轻，学校主阵地建设取得实质进展，规范校外培训机构治理，基础教育得到高质量发展等。

2.地方政府的利益诉求。地方政府是某一区域的公共事务管理者，承担着区域内的政治、经济和教育等公共事务发展的职责。地方政府既是中央政策的执行者，也需要结合区域内的具体情况做出适当调整。地方政府在具体实施中，一方面追求区域公共利益，另一方面追求政府或部门甚至是公务人员自身的利益。从地方政府性质和“理性经济人”出发，地方政府在“双减”实施中的利益诉求在于促进区域教育质量发展，满足公众及学校的教育资源需求，完成中央政府任务和指标形成“双减”实施的政绩等。

3.学校的利益诉求。学校是有序开展系统教育的组织机构，核心职责是促进学生全面发展为社会输送人才。基础教育类学校作为教育部门管理的事业单位，却仍然具有相对程度的独立性，即使按要求实施“双减”，也仍需考虑到教师利益、升学率、学校荣誉和学生需求等众多影响因素。因此，从学校职能和众多影响因素出发，学校在实施“双减”中的利益诉求是满足学校自身发展要求，提升教师工作满意度和利益，提升学生学习质量和身心发展，获取充足的“双减”实施资源等。

4.校外培训机构的利益诉求。校外培训机构是在市场经济中由市场这只“看不见的手”推动产生的营利机构。作为经济组织，校外培训机构就是以盈利为目的、追求利润最大化。从性质来看，校外培训机构在“双减”实施中的利益诉求是实现自身持续盈利、机构顺利转型、员工再就业等。

5.家长的利益诉求。中小学生是“双减”最核心的作用对象，但是中小学生年龄较低、判断能力不足，受到家长的极大影响。家长通过情感和经济等方式在很大程度上左右着学生的选择，在教育上的利益诉求甚至决定和代表着学生的利益诉求。作为理性的家长更多考虑的是学生的分数、升学甚至是未来阶层跃升等，因此在“双减”实施中的利益诉求在于提升学生成绩和竞争力、升入好学校、身心发展以及提升教育满意度。

（二）利益相关者的利益矛盾

1.整体利益与局部利益的矛盾。整体利益是关乎全局、全国发展的利益，与之相对的局部利益是某区域、某部门甚至是某个人的利益。中央政府诉求的构建高质量教育体系、强化学校主阵地和构建良好的教育生态就是典型的整体利益，公众诉求高质量发展教育并满足公众及社会发展需要都属于整体利益。而地方政府诉求自身的政绩、学校诉求资源和教师利益、校外培训机构诉求经济利益以及家长诉求升学率等都是局部利益的体现。从局部利益来看，诉求自身利益无可厚非，但是各利益群体之间的利益诉求存在较大差异，在实施“双减”时，各利益群体之间会产生利益矛盾甚至与整体利益产生矛盾。

2.长远利益与眼前利益的矛盾。长远利益是关注未来长时间的利益，而眼前利益则是关注短期内的甚至是当下的利益。利益群体都存在长期与眼前利益的选择，虽然长期利益对利益群体更重要，但是大多数群体仍然选择眼前利益。“双减”实施中，作为政策制定者的中央政府选择以学生为本为出发点，所以更看重长远利益；作为公共部门的地方政府和事业单位的学校，既有长远利益的考量也有短期利益的思考，但是在选择中，短期利益会优先于长期利益；而作为营利者的校外培训机构和个体的家长，虽然也会考虑组织和个人的长远发展，但是校外培训机构更看重眼前的营利情况，家长更看重眼前学生的成绩和近期的升学情况。多数群体都关注眼前利益，但是眼前利益却千差万别，这就导致诉求各自眼前利益时产生冲突甚至影响长期利益实现。

3.既得利益与未得利益的矛盾。既得利益是已经获得的利益，而未得利益是存在的但是还未得到的利益。中央政府诉求的构建高质量教育体系、强化学校主阵地和构建良好的教育生态，地方政府诉求的教育发展政绩，学校诉求的执行资源，普通公众诉求的高质量教育，都属于未得利益。校外培训机构获取的经济利益，教师违规补课获取的额外收益，学生通过补课带来的升学成绩等等，属于既得利益。大多数群体存在既得利益和未得利益的选择，即使未得利益更重要，更多利益群体也会倾向于选择没有风险的既得利益以及风险更小的未得利益。实现教育减负的利益诉求存在极大的风险，教育增负却能低风险地实现利益诉求。这就导致“双减”实施中，利益群体选择既得利益而放弃了更重要的未得利益。

二、“双减”实施中利益相关者的博弈困境

“双减”实施中，利益群体有不同的利益诉求，谋求利益时产生利益矛盾。为了在利益矛盾中实现诉求，利益群体采用多种手段相互博弈，进而形成博弈困境，最终影响“双减”实施效果。分析这些博弈困境，阐释博弈困境的具体表现，为突破博弈困境提供依据。

（一）中央政府与地方政府产生的博弈困境

在我国的政治体制中，中央政府是“双减”的制定者及执行者，作为区域管理者的地方政府是中央政府的“派出机构”，更多扮演的是执行者角色，双方不同的利益诉求更多表现为整体利益与局部利益。

“双减”中规定“要求从政治高度来认识和对待”［3］和实现“1 年内有效减轻，3 年内显著成效”的目标，在中央权威的高位推动下，各省级政府快速出台区域内的“双减”，在省级政策文本中体现“从严治理”“全面规范”等规制性特点。在具体实施中，地方政府执行迅速，在查处校外培训机构时甚至出现“破门而入”“掐脖子”等不当行为并引发舆论危机。［4］这表明，在“晋升锦标赛”［5］治理模式下，为了凸显自身政绩，地方政府偏好某些特别的政策工具。政策工具就是达成政策目标的手段。按照迈克尔·豪利特和M·拉米什的划分，政策工具可划分为强制性、自愿性和混合性工具。［6］强制性工具是以规则和直接行动方式对组织和个体施加影响，例如规制、直接提供等；自愿性工具是政府介入少，由民间力量或市场运作，例如通过家庭、市场和自愿组织等提供；混合性工具是介于强制性工具和志愿工具之间的那部分工具，例如信息与劝解、补贴等。从各地的具体“双减”文本和有关新闻报道中看到，地方政府强制性工具使用过于频繁，而自愿性和混合性工具使用较少。

中央政府与地方政府利益博弈使地方政府陷入政策工具使用结构不合理的困境中。诉求局部利益导致地方政府一方面未能充分调动其他主体的积极性，另一方面承担了市场等方面的工作，使得执行效果不佳。

（二）地方政府与学校产生的博弈困境

地方政府具有管理社会公共事务职能，按照上级政府要求制定区域内的具体政策，运用公权力要求学校实施“双减”。作为地方政府管理的学校，在实施中仍受到教育评价、资源和教师等影响，为了自身利益而与地方政府产生博弈。地方政府的利益诉求是达成区域内减负目标，属于未得利益；而学校利益诉求是已有的升学率、家长满意度等，属于既得利益。因此，二者的利益诉求更多地表现为既得利益与未得利益。

教育评价影响到学校实施“双减”。长期以来，对中小学评价“只看高等学校的升学率尤其是升入重点大学的比例，升学率对一所普通高中发挥了‘一俊遮百丑’的功能”。［7］虽然在持续不断地“破五唯”，但是“在基础教育领域‘唯分数’‘唯升学’的沉疴痼疾仍在”。［8］“唯分数”“唯升学”仍然是对学校的主要评价标准，导致学校仍然以升学率、分数等为导向。若严格执行“双减”，学校发展受到影响，不符合学校发展利益，学校执行“双减”的积极性下降。

实施资源影响学校执行“双减”。在“双减”实施中，学校存在资金、师资力量、场地和器械等物资资源不足的情况，为了完成政府要求只能变通执行，以致出现走样情况。《法制日报》调查发现：“学校的课后服务就是让学生做作业，很难开展多样化的活动，难以满足学生多样性的需求。”“虽然各地课后服务原则上是自愿参加，但据记者了解，一些学校在推行时却有点走样。”［9］

教师直接影响学校执行“双减”。教师是校内“双减”的具体执行人，按要求全面实施“5+2”延时服务，并开展补习辅导以及文体、艺术等兴趣活动。这些活动极大地增加了教师工作量。根据北京师范大学发布的《全国“双减”成效调查报告》显示，47.2%的教师每周工作时长超过40 小时，60.3%的教师认为课后延时服务的工作量加大；但是，有12.7%学校反映课后延时服务教师补贴没有任何保障，有19.5%的教师参与课后延时服务未收到报酬。［10］工作量增加却没有得到相应报酬，教师利益未能得到满足，教师实施“双减”意愿受到影响。

地方政府与学校博弈导致学校及教师执行意愿不强的困境。为了持续保持既得利益，学校及教师未能严格按照“双减”要求执行，影响到政策实施效果。

（三）地方政府与校外培训机构产生的博弈困境

地方政府运用公权力，监管区域内的校外培训机构按要求实施“双减”。校外培训机构也有实施“双减”的义务。但是作为逐利的市场主体，校外培训机构依然会利用各种机会逃避监管，追求经济利益。地方政府的利益诉求是降低区域内中小学生校外培训负担，属于未得利益；而校外培训机构诉求的是持续获得经济利益，属于既得利益。因此，二者的利益诉求更多地表现为既得利益与未得利益。

校外培训机构实现利润最大化的主观目的和客观情形依然存在，为校外培训机构违规培训提供了空间。主观上，校外培训机构作为市场化产物的经济组织在短时间内难以转变营利的特性，如部分地方出现了非学科培训肆意涨价、过度销售、制造焦虑的做法等。客观上，一方面培训需求大量存在，短时间内教育发展不平衡和优质教育资源不足的情形不会改变，家长仍然希望通过校外学科培训来提升学生的分数和竞争力，为校外培训机构提供了发展机会，这导致“保姆式家教”［11］等变相培训出现；另一方面，由于监管手段、人员等方面的问题导致监管不力，如教育部通报江苏省查处的“内外勾结、监管失职”案例，［12］为校外培训机构发展提供了发展空间。

地方政府与校外培训机构博弈的结果是培训机构不规范培训。为了维护既得利益，校外培训机构以涨价、不申请、不注册、不定点教学等方式逃避监管，中小学生校外培训压力并没有减轻。

（四）家长与各方博弈产生的困境

家长受传统“唯分数”以及内卷等观念影响，为了实现升学率、阶层跃迁等目的，始终把学生当前的分数、排名等放在最重要的位置，始终希望学校及校外培训机构能够提升分数及升学率。政府和学校实施“双减”的利益诉求是学生未来的健康发展。所以，家长与政府、学校的利益诉求更多地表现为短期利益与长期利益。

随着“双减”的实施，在中央政府的压力和地方政府监管下，学校和校外培训机构发生了巨大变化。一方面，学校作业量和考试减少但升学考试制度未变革，家长担心学生当前的“应试能力”降低，为不能升入名校产生焦虑；另一方面，短时期内校外培训机构迅速减少，具体表现为线下的校外培训机构压缩83.8%、线上的校外培训机构压减84.1%，［13］教育培训资源出现真空，家长“把补课和学习完全等同起来，当不能再补课时，家长就认为孩子不能学习了，便焦虑起来”。［14］这两方面因素叠加导致部分家长的焦虑不降反升，进而对“双减”产生怀疑。

因此，家长与各方博弈的结果就是陷入放大的焦虑情绪中。在放大的焦虑情绪影响下，家长为实现自身及学生的短期利益，一方面为违规培训提供市场，产生变种培训，给学生增添学习压力，给家庭增添经济压力；另一方面，“双减”不能限制家长的违规选择，增加了“双减”实施成本和压力。

三、突破“双减”实施中利益相关者博弈困境的对策

从前文分析可知，“双减”执行中的博弈困境本质上是利益群体在“理性经济人”驱使下产生的利益博弈结果。结合利益群体的利益诉求及博弈困境的分析，发现博弈困境由教育评价、实施机制、实施资源及具体措施等共同作用产生。因此，本文从评价改革、协同机制、实施资源和实施手段四个方面提出突破博弈困境之道。

（一）深化教育评价改革

充分发挥教育评价的“指挥棒”作用，改变利益相关者固有的利益关注，调整利益观念。从教育评价的目的、制度、评价体系和保障等几方面深化教育评价改革，调整相关主体利益促进政策实施。明确教育评价目的，就是以实现全面育人为目的，将德智体美劳教育贯穿到育人的全过程，监测育人过程中立德树人落实情况，促进学生的全面发展与成长。建立健全教育评价制度，把中央《深化新时代教育评价改革总体方案》与各地实际相结合，制定具体的教育评价制度，既符合中央要求又符合地方实际，既有理论性又有操作性，实现教育评价的规范化。完善教育评价体系，从评价主体、对象、内容和方法上完善评价体系；在评价主体上，遵从“管、办、评”相分离的原则，引入第三方评价，充分发挥评价的公平性、独立性、专业性和权威性；在评价对象上，改变过去只评价学生的做法，把地方党委、政府、学校、教师和学生等纳入评价中，实现全面评价；在评价内容上，改变“唯分数”“唯升学”的单一评价内容，摒弃单一的注重“智”，增加德、体、美和劳动教育的权重，注重学生“德智体美劳”全面发展；在评价方法上，引入大数据、人工智能等新型评价方法与传统方法相结合，提供更加科学的测量、诊断和评价。在评价保障上，注重保障教育评价的公平性，针对不同区域和学校的差异，要实施“一校一策”，避免出现“一刀切”的情况；注重保障评价的专业人才，通过培训等方式培养教育评价专业人才，掌握教育评价的技能和素养，以胜任复杂且专业的教育评价工作。

（二）完善协同机制

“双减”执行的协同机制就是协同“双减”执行中的地方政府、学校、校外培训机构和家长等利益相关主体，形成一个多方协同合作的完整的“双减”执行协同体系，从协商、互动的思路出发，达成“双减”共识，使“双减”执行中的利益相关者及相关资源能更好地融合、合作，产生协作效应，从而更好地实现减负、提质的“双减”目标。

地方政府履行社会管理职能，能够把“双减”与区域内具体情况相结合。所以，在协同体系中，地方政府处于主导地位，中央政府为协同体系提供政策及资源等方面支持。通过恰当的方式，地方政府协同各利益相关主体突破博弈困境。首先，构建协同平台。地方政府、学校以及家长与校外培训机构代表加入协同平台，交流执行中的信息，制定执行的阶段性目标，协商解决执行中的困难，达成执行共识，协同下一步执行步骤。其次，降低“看不见的手”和“理性经济人”的作用。在协同体系中，树立“双减”的减负、提质目标，站在学生角度而不是利益角度思考政策执行。各利益相关者从局部利益转向整体利益，从眼前利益转向长远利益，促进学生全面发展。最后，创造良好的教育环境。树立正确的政绩观、教育观和学生成长观，尊重教育规律和学生成长规律，多方协同共同创造良好的教育环境，杜绝盲目补习产生的“剧场效应”，共同推进学生全面发展。

（三）提供充足的实施资源

1.提供充足的学校资源

为学校提供充足的物质资源，满足“双减”执行中的资源需求。中央和地方政府划拨专项资金弥补执行所需资源，也可以适当收取学生费用弥补资金不足，所有专项资金统一收取、统一管理，不得挪用。通过灵活的招聘方式，按照学生的多元需求引进不同专业教师；打破传统编制化管理，实施市场化等多形式管理，发挥教师的积极性。完善校内的操场、阅览室等硬件设施，提供充足的学习场地满足教学需求；积极沟通协调校外的博物馆等场地，根据各地区各学校的具体情况以租赁、购买等恰当形式引入社会资源，弥补校内资源不足。

教师是执行“双减”最重要的资源，要充分满足利益、保障权利、畅通诉求渠道、重视教师意见。在待遇上，保障教师的薪酬待遇，使教师的工作付出与收入相匹配，增加教师的获得感，消除教师因收入不足而违规补课现象。在任务上，减少填报材料和各类评比等非教学工作，减轻教师工作负担，使教师有充足的时间和精力用于教学。在工作时间上，核定教师工作总时间，合理安排教师上课时间，弹性安排教师上下班时间，增加教师时间安排的灵活性，提升教师时间安排的自由度。在提升工作能力上，通过组织教师参加校内外不同类型和层级的培训，提升教师专业素养和技能，增加知识技能储备，以胜任“双减”中的新任务。

2.提供优质的课后服务资源

以优质的课后延时服务满足校外培训机构关闭后家长对教育资源的需求，是缓解家长焦虑和提升教育质量最直接、最有效的方式。从总体规划、制度和质量保障等方面提升课后服务质量，缓解家长忧虑。

具体而言，地方政府可结合区域实际情况，规划课后服务发展目标，协调各方资源，实现课后服务全覆盖，减少各校之间的服务差别，保障开展课后服务的场地、资金和师资等要求；学校结合政府规划以及学校实际，做好课程规划、教师教育规划等工作。做好制度规范，按照教育部《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》的要求，结合本地区实际，制定区域内课后服务的实施制度；学校根据自身实际，按照“一校一策”原则，制定课后延时服务的实施制度，满足家长和学生的具体需求。做好质量保障工作，从内容、师资、场地器械、时间、服务来源和质量标准上提升课后服务质量。

（四）调整实施手段

1.以恰当的工具结构优化地方政府治理手段

在执行“双减”时，地方政府需要有效组合强制性、自愿性和混合性政策工具结构，实现优势互补，克服单一政策工具的局限性，以满足众多政策客体和多变情景需要。在面临拒不执行或变通执行时，地方政府应及时采取命令、管制等强制性工具纠正其不良行为。例如，出现不合理执行时立即责令其改正，出现新情况新问题时应出台新的规制。使用强制性政策工具时，应避免措施不当以及频繁使用。通过市场化、自愿组织等自愿性工具，诱导政策客体自愿执行。例如，引入市场化工具诱导学校购买优质课后服务，诱导社区、家庭为课后服务提供优质资源。使用自愿性政策工具时，应注意诱导因素的合理使用。通过信息劝导、补贴等混合性政策工具，调动政策客体的积极性。例如，以税收方式降低校外培训机构转型后的税率以支持其转型。

2.以综合治理方式完善校外培训机构治理手段

综合治理是应对变种校外培训的有效手段，通过跨部门联合执法和分类管理，全方位、多方面促进校外培训机构按要求实施“双减”。

一方面，跨部门联合执法治理校外培训。单一执法部门已难以应对多样化、多形态的校外培训，跨部门联合执法成为治理趋势，应成立由教育管理部门牵头，市场、金融和网信等多部门共同参与的跨部门监管机构。另一方面，实施校外培训的分类管理。按照教育部《关于进一步明确义务教育阶段校外培训学科和非学科类范围的通知》，区分学科类和非学科类培训。积极引导学科类培训向非学科类培训、职业教育和成人培训等方面转型，提供资金和税收等方面的支持政策，解决其转型中的困难。除了资本、教学资质等监管外，对其办学环境、师资等严格监督，规范其教材使用、教师来源、收费标准、营销手段等。针对线上培训的特点，充分利用全国校外线上培训管理服务平台以及其他互联网平台和技术，对线上培训的软件、时间、网络安全以及教学内容等方面严格监管，特别是线上培训的注册登记，要实现跨地区的有效监管。

3.以家庭教育指导服务体系转变家庭教育手段

通过家庭教育指导服务体系的帮助和引导，转变家长的教育观，形成“不补课≠不学习”的补习观，使家长正确认识“双减”对于学生的重要性，缓解家长对分数、培训的焦虑。全方位的家庭教育指导服务体系由政府提供专项资金和政策支持，政府、学校和社会协同参与构建服务体系。通过资助、政策引导等形式，政府引导自愿服务组织、社区等向家庭提供政策宣传与解读、教育知识指导。通过向教育咨询专业组织购买服务，政府为家长提供教育培训、学生成长规划等专业教育服务。学校通过家长会、亲子活动和家访等活动对接家长的不同需求，引导家长认识“双减”的必要性和重要性，使家长正确认识考试、作业和培训在学生全面发展中的作用和地位，扭转家长错误的教育认识，消除家长的不必要焦虑。