论失信联合惩戒中的信用修复机制

周建超

（南昌大学法学院，江西 南昌 330031）

信用修复作为失信联合惩戒制度中的重要构建一环，是推动当代中国社会诚信体系建设的重要手段，为我国的信用体系建设起着至关重要的角色。国务院在2016年5月下发的《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》中明确指出，要建立完善信用修复机制，建立有利于自我纠错、主动自新的社会鼓励与关爱机制，支持有失信行为的个人通过社会公益服务等方式修复个人信用。中国人民银行联合国家发改委于2017年10月发布《关于加强和规范守信联合激励和失信联合惩戒对象名单管理工作的指导意见》中指出，要推进自发主动地修复信用，从而加强规范信用修复的流程。截至现在，信用修复的定义还尚不清晰，其特点、法律属性尚不清晰，在实践中，信用修复也还存在着立法、执法、司法甚至监管缺失。因此，为进一步探索失信联合惩戒中信用修复制度的发展，有必要对信用修复制度进行重新的梳理和探讨。

一、失信联合惩戒中信用修复的内涵与特点

（一）失信联合惩戒中的信用修复内涵

信用修复，是对发生失信行为造成的信用折损进行修复，使信用恢复圆满状态。根据国标（GB/T22117-2008),“信用修复”被定义为：“依法改善对受信方的负面记录和评价，允许受信方对其失信行为的客观原因进行解释的技术手段。”而信用修复制度，是指失信的主体按照国家有关法律法规或者为社会大众所为接受的某些方式，为纠正自身的失信行为，从而提升自己的履约能力和践诺能力，提出申请重新恢复自身的信用，由国家有关部门依照法定的程序和条件通过批准的一项机制。［1］

（二）失信联合惩戒中信用修复的特点

信用修复绝不是简单的“漂白记录”，也不是简单地“退出惩戒”，与一般行政行为区分有其独特之处：一是信用修复制度区别于其他行政制度有对失信主体加以“改善”的特点。在国标的信用修复定义中有两个关键词很好地解释了何为信用修复制度的改善性，其分别是改善评价和改善记录；二是信用修复制度虽给予失信主体一个改正自身错误、重塑自身信用的良好机会，但是有限度的。国家发改委日前印发通知①《国家发展改革委办公厅关于进一步完善“信用中国”网站及地方信用门户网站行政处罚信息信用修复机制的通知》，发改办财金【2019】527号，进一步明确了“信用中国”网站及地方信用门户网站行政处罚信息信用修复机制，对于存在公示期限尚未届满、涉及严重失信的处罚和修复后一年内再次被处罚等情形均不予信用修复，在《信用修复指南》中也对各类限制性修复范围作出了列举性规定；三是信用修复与其他行政行为的区别还在于其对行为人具有保护性。这种保护性不仅体现在为失信人重新进入社会与市场提供了制度上的保障，更是对失信人权利的保障和利益的维护，为失信人提供了弥补与悔改的机会，让其能够重新进入社会当中进行正常的社会生活与市场交易。

二、失信联合惩戒中信用修复制度建立的必要性

失信联合惩戒作为一项重要的行政措施，对行政相对人的权益能够产生重大影响，而信用修复作为信用体系的重要一环，有其建立的必要性。

（一）保障行为人权利

信用修复制度对于失信主体来说，是行政相对人对行政机关过滥惩戒行为的防御。若是持续的对行政相对人进行惩戒势必会影响失信主体的权利义务，当失信主体的失信行为已经发生变化，不良影响已经消除，那么停止联合惩戒措施并对失信主体信用进行修复的问题也就产生了，作为失信惩戒的救济机制之信用修复机制能够更好地保障行政相对人的权利。

（二）规范信用执法

对于行政机关而言，信用修复制度是社会信用监管和失信惩戒制度的纠正措施。行政机关在行政执法过程中违反比例原则及尊重保障人权原则，从而持续性地对行政相对人进行惩戒，会导致行政机关惩戒泛滥、惩戒僵尸化的情况。这些由于行政机关“作为”的滥用职权或“不作为”的消极管理失信惩戒都会影响法律制度的稳定性和可预见性。

（三）信用修复与失信惩戒相得益彰

当前，全国上下都推行建立诚信之风。面对行为人的失信行为，建立起了多部门联合惩戒措施。让行为人不敢失信、害怕失信。一旦被列为失信被执行人，生活、工作都会处处受限，他们需要为自己的不诚信行为付出代价。但是，有不少行为人在被惩戒之后，意识到了自身不诚信的错误，想要及时消除自身不良影响，改正失信行为。信用修复可以为失信被惩戒人以激励、警示和教育的意义，让他们及时采取措施，早日恢复信用，迷途知返。所以要给失信者机会以改正。这不但需要失信人有自我悔改的心，也需要为失信人提供修复自身过往失信行为的机会。信用修复和失信联合惩戒应当是共同推进、共同完善，否则对于社会诚信建设无法起到长效作用。

三、失信联合惩戒中信用修复的法律属性分析

（一）申请信用修复是一种程序性的权利

从权利的角度，信用修复作为一种权利区别于人格权等法定权利，其本身并不具有实体权利性质且不能为主体带来实体现实利益。从信用修复的过程上来看，大多数情况下只有经过申请才可能进行修复行为，这与人格权所不同在于，人格权不以申请作为前置程序，当行为人的人格利益受损，可以进行自我修复，例如名誉的重新塑造等，从而达到权利状态的恢复。且从现行实定法角度来看，信用修复更倾向于一种程序性权利，认为信用修复不具有自恢复的功能，其程序的启动，只能通过申请从而进行。

（二）信用修复是对行政行为的废止

失信联合惩戒是由行政执法机关根据法律法规对失信人所采取的一系列惩戒措施，是一种广泛意义上的行政行为，其包括有资格限制、市场禁入、财产处罚等。由行政主体对行政相对人进行增加实体性义务或者剥夺行政相对人的实体权利，如果将惩戒措施一直持续性地维持下去，必然会对失信主体的合法权益造成严重侵害。所以，我们将信用修复引入失信联合惩戒制度中来看，若是失信人已经履行义务，完成行政机关所要求的任务，达到了对失信行为的纠正，其不良影响已经发生了变化，原本的惩戒措施已经不符合行政相对人现在的状态，那么就应该将原来对失信人所实施的失信联合惩戒措施进行废止，也就是允许行政相对人申请进行信用修复，从而更好地保障行政相对人的权利。

（三）信用修复是对权利的保障和利益的维护

失信联合惩戒措施是对失信人人格利益或财产权利的减损。失信人由于信用的缺失导致了其权利的不全，行政相对人通过履行义务来进行信用修复。这种信用的修复是对行政相对人人格利益的补全，也是失信主体的自我救赎。行政相对主体在违约或者违法的前提下，对失信行为进行纠错，从而使其受损的权利状态恢复圆满。如果失信人放纵其失信状态而不顾，势必会对其自身利益造成损失，只有将自己的信用损失尽可能地弥补或者填平恢复，才能实现其权利行使的正常化，实现对自身利益的维护。

四、我国信用修复制度实施问题整理

（一）信用修复法治供给不足

目前，信用修复在我国仍然是一个新兴的市场管理机制，其还存在着不少的技术空白和制度缺失，需要国家在具体方面给以更为明确的规范指引。其在法治供给方面存在以下问题：

1.法律位阶低

我国在信用修复有关方面的立法有着法律位阶较低的情况。通过在北大法宝法律法规数据库对“信用修复”进行检索，截至2021年4月1日，在国家法律立法层面，与“信用修复”一词有关的法律条文有五部行政性法规和三十四部国务院的部门规章；而在地方立法层面，与“信用修复”一词有关法律条文包括有九部地方性的法规和十部地方政府规章，四百零六篇地方性法律文件以及三百一十五部地方性的工作文件。可见对于信用修复方面的立法仅有少数的行政性法规，而其他大多数是属于地方立法层面。

2.立法分散

对于信用修复，尚无专门针对信用修复的法律，多见于一些与信用管理相关的法规之中。在我国，国务院各部门针对税收、交通、贸易等部分重点领域关于信用修复进行了规定。例如，我国交通运输部曾发布的《公路水路行业安全生产信用管理办法（施行）》，团中央、国家发改委同中国人民银行共同下发的《青年信用体系建设规划（2016-2020）》，在税收政策领域，国家税务局颁布了《重大税收违法失信案件信息公布办法》。［2］各省、直辖市、自治区也在其各自管理范围内制定了针对不同领域的信用修复管理办法。可见我国关于信用修复的立法是比较分散的，不同领域的信用修复办法不一，不利于我国信用管理体系的统一化和规范化。

（二）信用修复执法缺失

1.缺乏统一标准

信用修复制度的运行流程制度缺乏标准化的管理。根据各省信用管理部门公示流程，我们将浙江省的信用修复机制与江西省的信用修复机制进行对比，两省的信用修复流程步骤存在着诸多差异，例如浙江省比江西省在最后多出信息共享这一步骤。将信用修复信息公示于全国信用信息共享平台，是保障当事人权利、公开透明信用执法的重要环节。我们将江西、云南和浙江三省关于信用修复公示期限进行对比：江西省信用修复的公示期为1个月，浙江省信用修复公示期为5日，而云南省尚无规定关于信用修复机构公示的期限。公示期限太短会进而导致不够公平的弊端；公示期限过长则会给信用修复主体的日常生活造成麻烦，而云南省这种对公示期限无具体规定的行为则导致地方政府在处理事务时给群众带来困难。不仅是江西、云南和浙江，全国大多数省份关于信用修复的程序期限都大相径庭。

2.执法机关角色定位不清

当前，行政机关的角色出现了既是管理者又是监督者还是服务者的情形。这样的三重角色会导致行政机关拥有更为宽泛的自由裁量权，如此一来不利于对行为人的权利保障；并且行政机关充当三种角色，会导致大量案件堆积，严重影响行政执法效率。行政机关应当只是信用修复市场的监督者，防止第三方机构与失信人串通，滥用权力。

（三）信用修复执法的监管缺位

在信用修复制度的实践过程中，监管主体的缺失和监管力度不强，是我国信用修复制度的一大弱点。

1.监管主体的缺失

对于信用修复的监督主要来源于两方面：一是权力机关内部之间的相互制约和监督；二是社会公众对于公权力的监督。然而，在我国信用修复制度的实践过程中，内部监管存在着缺位。“谁认定，谁修复”是我国信用修复的一项基本原则，虽然由实施惩戒的机关来对原本其认定的失信行为负责进行修复，一定程度上节约了行政成本，但是，如此一来容易导致权利的滥用、社会公平的缺失；其次，对于来自于普通民众的监督力量无法起到有效作用。信用修复制度虽然存在着程序和结果的公开步骤，但是，从现有信用修复公开效果来看，由于公示信息可能涉及到大量个人信息，公开的透明程度也就难以提高，社会公众对于信用修复的监督也就差强人意。

2.缺乏对信用修复过程的监管

当前，我国信用修复缺乏对于修复全过程的监督，往往只注重于“查错纠偏”，而疏漏了对于过程之外的监督。现行信用修复机制的监管对于公权力的约束集中体现在受理当事人的申请和作出信用修复的决定，而缺乏对于像行为人提出异议、相关人员辩解、以及信息公示等诸多其他步骤的有效监督。这些程序性事项也应当得到有效的全过程监管；其次，信用修复的管理仍然不够精细。例如对于信用修复的事后监管就存在着缺失，失信人在进行信用修复后其活动就无法得到监管，只是把修复的过程纳入了监管，有时候监管的缺失会严重削弱之前信用修复的效果，增加失信人再次失信的风险。信用修复应该是一个长期得到关注的动态过程，各部门之间配合实现对失信人修复过程和修复事后的全过程监管。

（四）缺乏对行政机关不履行义务的法律责任追究

在信用修复的过程中，失信人处于弱势地位，缺乏权利救济。在我国信用修复机关既是裁定机关又是修复机关，如此一来，在信用修复的过程中，行政机关所作出的行为容易导致行政机关对失信人的侵权。例如滥用职权、亦或玩忽职守等，都会导致行为人的权益受到侵害。信用修复不仅关系行政相对人的权利，并且影响着公共利益。行政机关持续性地进行惩戒，或者惩戒过当，以作为的方式滥用职权或者以不作为的方式不履行修复义务都会使得行政相对人的合法权益受到执法机关的侵犯，处于弱势地位的失信人应该采取何种办法捍卫自身权益，对于失信人来说还存在着困难之处。

五、信用修复机制完善构想

（一）加强信用修复相关法治供给

提高信用修复制度的法律位阶，要从顶层设计开始进行，是实现信用法治体系建设的有力保障，能够促进社会对信用修复的接受程度，提高信用修复在社会信用体系的权威性。我国现行信用修复立法存在着法律位阶低、立法分散等问题，且对于信用修复，尚无专门针对信用修复的法律。因此，应当梳理现行失信联合惩戒中的信用修复相关的法律制度进行整合，由全国人大或国务院进行专门立法。如此一来，既能够提升信用修复制度立法的法律位阶，增强信用修复制度的专门性、权威性，也能够更好地保障失信被执行人的权利。

（二）协调信用修复的司法与行政联动

推进信用修复制度建设是一个系统性整体工程，信用修复制度的建设与执行有重点有难点，仅依靠政府信用主管部门是无法高效完成的，与司法部门的联动是一个不错的解决办法，利用司法部门的强制执行力与法律公信力能够有效的助力信用修复机制运行。以江苏省镇江市为例，全市5372家企业申请信用修复，其中因法院将其纳入失信名单的占79.24%，推动这些失信企业及时进行信用修复，司法部门成为了主力军。［3］对于这些失信人，司法部门能够精准发力利用已知案件信息引导其进行信用修复，同时也可以通过全国法院被执行人信息公开网等平台督促其进行信用修复。深化信用修复司法与行政联动机制，能够更好地巩固信用修复执行体系，为信用修复的开展提供司法保障。

（三）健全完备的信用修复执法体系

1.统一信用修复执法流程标准

在我国尚无统一化的信用修复流程，不同省市地方，不同部门行业对于信用修复的流程标准都存在着很大的差异，导致失信人一处失信只能一处修复，提高了修复成本。所谓修复流程包含了修复的方式、修复的步骤和修复期限等。差异化的修复流程，会导致失信主体不愿主动修复、难以修复。只有规范化修复流程，才能更好地保证失信人的合法权益，减轻了失信人修复负担，解决不同区域信用修复制度的矛盾冲突，也是构建现代法治政府的应有之义。

2.建立公私合作的信用修复机制

我们可以发现，在欧洲、美国、日本等国家，信用修复已经实现了市场化发展。在政府的监管下，由市场机构帮助具有不良信息的主体进行专业修复，有效地提高了信用修复效率，减轻政府负担，同时由一批专业信用修复机构组成的行业协会，也极大程度上促进和完善了信用修复规范化、市场化的进程。在我国，信用修复业务仍然是以政府为主导，尚未能够有效地发挥起市场本身的作用。随着我国信用体系建设的不断深入与发展，对于有不良信息修复的主体在不断增加累积，通过建立起一批市场化、专业化、法治化的信用修复机构来解决当前主体信用修复问题是有必要的。探索一条“政府+市场”的信用修复模式，能够为市场主体提供更为独立、权威的信用修复服务。与此同时，随着市场化的信用修复业务发展，在政府指导和行业协会的组织下能够及时探索形成信用修复业务的行业标准，为我国征信业务的不断成熟贡献力量，对化解市场上失信主体的信用纠纷与提升城市治理效能提升国家信用管理水平具有重要的现实意义。

（四）建立信用修复执法的监管体制

1.完善信用修复机关层级监督机制

信用修复的内部监督是限制公权力滥用的重要组成部分。由上级机关对下级行政机关所作出的行政行为进行审批、备案，能够有效地规范权力的使用。上级行政机关主动地对下级行政机关所作出的行政行为进行深入了解和实际调查。依据《宪法》第一百零八条的规定，上级行政机关有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当决定。说明由上级行政机关对下级行政机关所作行政行为进行监督是有法可依的。根据国务院下发的《全面推进依法治国纲要》指出，要探索建立行政机关上下层级之间的各种监督方式，完善现行上下层行政机关监督体系。在现行信用修复流程中，信用修复机构在作出修复决定后只是上传省级信用信息平台，而缺乏了内部有关部门进行监督的机制，所以施行层级监督的方式，由上级行政机关对下级行政机关所作出的行政行为进行监管，可以有效完善信用修复监督主体缺失的困境。

2.构建信用修复过程动态监督

信用修复是一个漫长的过程，在修复的过程之中也存在着一系列行为的动态变化。不应当把对信用修复行为的监督限制于信用修复过程的监督，即受理申请和行政机关作出修复决议的监督，还应当对异议、抗辩、以及公示等过程纳入监管范围。可以构建起一个信用信息共享平台，利用起人工智能、大数据、区块链等技术让信用信息“活”起来，对失信人信用修复的全过程实施监管，同时也是对行政机关在处理失信人失信记录的过程监督。失信人、行政机关、监管机关通过分别设置不同的查询权限，都可以通过信用信息平台查询到修复过程数据记录。这一全过程动态监督既保证了失信人的信用修复全程序参与的权利，也对行政机关的所有行政行为留下记录，保证了失信人的知情权，提高了信用修复的公开透明度。

（五）强化行政机关责任追究

失信人在进行信用修复的过程中可能遇到行政机关以作为的方式滥用行政权力或者是行政机关以不作为的方式拒不履行修复义务，这些情况都会给行为人的合法权益造成损害。有异议的失信人可以向上一级信用修复机关提出异议申请以寻求权利救济之外，各级人大常委会和其他国家机关也应当积极参与到对行政机关的监督过程中，强化对行政机关的责任追究。例如设立专门机关对行政机关所作出的信用修复决议予以监督，完善信用修复监督机制，防止行政机关出现以权谋私，或者拒不履行修复义务的情形。提高信用修复的权威性与公平正义性。除公权力监督追责外，社会公众及舆论媒体也有权对于信用修复机关所作出的行为提出疑问和进行报道，对于异议，信用修复机关应当积极作出回复，这也是行政机关应当履行的义务。如此一来，公权力监督与社会监督相结合，强化了信用修复机关的责任监督和追究，确保了信用修复制度稳定运行，也保障了失信人的合法权益。

（六）深化信用修复与国民经济各领域深度融合

中共中央公共厅、国务院办公厅下发的《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》（中办发〔2022〕25号）旨在构建新发展格局，促进信用修复体系高质量发展，深化推进信用修复机制与国民经济各领域各环节融合。当前，各领域各行业均在积极有序推进信用建设，不同行业的信用修复应当有其针对性设计，以生态环境领域信用修复为例，其涉及企业环保信用评价标准、企业排污修复标准等专业化内容，探索信用修复在金融、生态环境、工程建设等不同领域的制度设计，做到分类修复、分类监管，建立行业信用修复类型化机制，为信用修复机制提供更为精准的助力。

小结

当前，随着国务院《关于健全完善守信联合奖励和失信联合惩戒制度 加快推进社会诚信建设》（国发〔2016〕33号）的发布，失信联合惩戒制度在我国全社会全方位各层次都在积极开展施行。政府、社会和行业为主导的三位一体“社会共治”模式正在形成，不断加强对失信主体的约束作用。失信惩戒制度为社会的信用体系奠定了坚实的基础，为失信人建立起一道牢固的枷锁。通过失信联合惩戒制度的威慑力使得社会上的每个人崇尚信用，畏惧失信，给新时代中国特色社会主义的市场经济发展增添了和谐的氛围。但是惩戒不是目的，而仅是促进社会诚信体系建设的一种手段。要让失信主体更好地回归信用社会，恢复守信状态，势必要加强失信联合惩戒背景下的信用修复制度的建设。通过失信主体的信用修复来达到整个社会的信用修复，从点到面，共同构建起一个诚实信用的社会模式。信用修复制度既是失信主体个人对失信行为的救赎，也是对政府行政权力的限制，当失信主体在完成信用状态的恢复后，就应当对之前的行政联合惩戒行为进行废止，给以行政相对人予以新的保护。我们要不断加强信用体系的普法宣传，行政机关做好“守门人”，失信主体做好“裁缝工”，失信主体在行政机关的帮助下自愿地去扭转失信局面，走向守信的队伍中去，为社会的和谐、诚信秩序的建立不断提升发展助力。