碳排放权交易中的行政黑名单制度研究

陈思宇

（福建社会科学院法学研究所，福建福州350001）

一、问题的提出

我国碳排放权交易（以下简称“碳交易”）制度正处于探索和构建阶段，鉴于碳交易市场本身的特点和我国环境监测和环境管理中存在的问题，政府对重点排放单位的碳排放和碳交易行为进行合理有效的监管是碳交易市场有效运行的重要保障。信用管理制度作为碳交易监管的重要手段，试点省市的相关法律文件和国家发改委2014 年底发布的部门规章《碳排放权交易管理暂行办法》（以下简称“暂行办法”）都对此进行了专门规定，其中行政黑名单制度是信用管理体系中最严厉的措施。

在国家发改委《暂行办法》颁布之前，黑名单制度已经出现在各试点省市的规范性文件中。(1)除了深圳市和北京市是地方人大立法以外，天津、上海、广东、湖北和重庆以及最新发布的《福建省碳排放权交易管理暂行办法》（2016 年9 月22 日）都是以政府令的形式发布管理办法，属于地方政府规章。参见齐绍洲、程思：《中国碳排放权交易试点比较研究》，载《中国低碳发展报告2015》，第7 页。其中湖北省明确提出建立碳排放黑名单制度，要求主管部门将未履行配额缴还义务的企业纳入本省的相关信用记录，通过政府网站和新闻媒体向社会公布。(2)《湖北省碳排放权管理和交易暂行办法》第43 条。湖北省虽明确提出实施黑名单制度，但其内容并未比其他试点省市的信用管理措施更严厉，甚至更为宽松，例如上海市还要求将配额管理单位的违法行为向工商、税务和金融等部门以及相关项目审批部门通报。其他几个试点省市的规范性文件虽未使用“黑名单”的概念，但基本都规定了内容相似的信用管理制度对碳交易参与机构和人员进行事后监管。(3)如《北京市碳排放权交易管理办法（试行）》第19 条、《天津市碳排放权交易暂行办法》第29 条、《上海市碳排放管理试行办法》第40 条、《广东省碳排放管理试行办法》第32 条、《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》第65 条。相较之下，重庆市的信用管理措施宽松一些，只要求对违反报告义务和配额清缴义务、经过主管部门责令限期整改而逾期未改正的排放单位可以公开通报其违规行为(4)《重庆市碳排放权交易管理暂行办法》第36 条。，并未规定建立专门的企业信用系统或者将违法违规行为纳入已有的企业信用信息系统(5)如《北京市碳排放权交易管理办法（试行）》第19 条就规定市发改委会同相关部门将违规行为予以通报，并向企业信用信息系统主管部门提供相关信息。北京市“企业信用信息网”由市工商局下设的“市企业信用体系建设推进办公室”负责建设和维护。。福建省虽非首批试点省市，但在2016 年9 月也通过了《福建省碳排放权交易管理暂行办法》，建立省级碳交易平台，在信用管理方面原则性地要求省级碳交易主管部门为市场参与者建立信用档案，纳入信用管理体系。

考察和比较7 个试点省市颁布的地方性法规或地方政府规章中关于信用管理措施的规定可以发现，尽管各地的措施内容不尽相同，但基本模式可以归纳为三个步骤：将违法违规主体信息纳入信用档案—向相关部门（工商、税务、财政、金融或者国资监管机构等）通报其违法失信的行为—向社会公布，典型的如天津和上海。其他试点省市中，有的虽未规定将企业的违法失信行为通报给其他有关部门，但规定须将该信息提供给本市企业信用信息管理机构,通常是工商行政管理部门，并予以公布，比如北京和深圳；有的虽未明确规定通报制度，但其他条款实质上包括了通报制度，比如重庆市；(6)《重庆市碳排放权交易管理暂行办法》第36 条规定了对逾期未整改的违法失信的配额管理单位的处罚措施，其中第2、3、4 款涉及到申请财政补助资金，各级政府及有关部门组织的节能环保及应对气候变化方面的评先评优活动以及国有企业领导班子绩效考核评估。这些处罚措施的施行要以通报相关单位为前提。也有的试点省市仅规定发改部门为碳交易参与机构建立信用档案并发布相关信息，并未规定将信息通报给其他有关部门，如广东省。虽然制度设计有差异，但是总体来讲，碳交易试点省市目前通行的信用管理制度采用的是记录—通报—公告的模式，并且信用管理措施主要针对重点排放单位，并未涉及到其他的碳交易参与机构和人员，这也符合我国目前碳交易制度中监管职权的划分：省级碳交易主管部门主要负责对辖区内重点排放单位的监管，交易机构和核查机构的相关业务情况则由国家碳交易主管部门监督和管理。

在各试点省市的地方立法基本完成后，(7)最晚开始试点的重庆市于2014 年4 月29 日发布了《重庆市碳排放权交易管理暂行办法》。国家发改委于2014 年12 月10 日发布了《碳排放权交易管理暂行办法》。其中涉及信用管理制度的主要是第38 条、第39 条和第44 条。《暂行办法》第39 条是目前关于碳交易行政黑名单制度最明确和最重要的规定(8)2017 年3 月发布的《碳排放权交易管理条例》（送审稿）未规定黑名单制度。，它不仅是国务院碳交易主管部门建立黑名单的法律依据，也是各省市制定碳交易监管法律制度相关规定的重要参考和制度基础。该条明确规定国务院碳交易主管部门建立“黑名单”制度，将严重违法失信的碳交易参与机构和人员纳入“黑名单”并依法予以曝光。第44 条规定省级碳交易主管部门负责将因违反第40 条（报告义务）和第41 条（清缴义务）而被处罚的重点排放单位的情况通报给工商、税务、金融等部门，并予以公告，这与目前各试点省市规定的信用管理制度的内容极为相似。

从内容上看这两条均属于对碳交易市场参与者的信用管理措施，但却有明显的区别。首先是适用条件不同，前者适用于严重违法失信行为，后者适用于所有违法失信行为。其次是适用主体不同，前者是由国务院碳交易主管部门，即国家发展改革委建立和管理，后者则是由省级碳交易主管部门实施。再次，两者的适用对象也不尽相同，前者适用于所有碳交易参与机构和人员，包括核查机构、交易机构和排放单位，后者仅适用于重点排放单位。最后是内容措施不同，前者仅规定了将纳入黑名单的机构和人员曝光，后者则规定要将违法失信行为通报给其他相关部门并予以公告。

如果说《暂行办法》第38 条、第39 条和第44 条组成了关于信用管理制度的规则体系的话，结合试点地区的相关规定，却让人对包括黑名单制度在内的信用管理措施的内容和适用条件更加迷惑。一方面，同样是严重违法失信，为什么对重点排放单位（第44 条）的监管措施要严于对核查机构和交易机构等其他碳交易参与机构和人员（第39 条）？因为根据第44 条的规定，除了公告之外，还要将重点排放单位的违法失信行为通报给其他相关部门，而通报通常是为了部门联合惩戒，其惩罚力度和威慑力明显更强。另一方面，单就重点排放单位而言，既然对一般违法失信行为都规定了通报制度（第44 条）并有可能对其实施部门联合惩戒，为何对于严重违法失信行为却只规定了纳入“黑名单”并曝光（第39 条）？

由此可见，《暂行办法》第39 条和第44 条并未构成一个逻辑自洽的规范体系，其核心问题在于对不同严厉等级的信用管理措施的内容和实施条件规定不明，由此导致黑名单制度和一般的信用管理制度之间的界限不明，标准不一，理解和适用混乱。这在地方经济社会发展差异巨大、全国碳交易市场刚刚建立，且目前各种行政黑名单制度出现滥用的情况下[1]，不利于碳交易市场的长期稳定发展。

继《暂行办法》之后，国家发改委在2016 年发布了《碳排放权交易管理条例》（送审稿），共6 章35 条；国务院机构改革之后主管碳交易的生态环境部于2019 年4 月公布了《碳排放权交易管理暂行条例》（征求意见稿），不分章节，共27 条。后者不仅条款数量大大减少，在信用管理方面也只有一条“信用惩戒等其他措施”，并没有规定黑名单制度。送审稿和征求意见稿对信用管理制度的模糊处理，也体现了立法者对黑名单制度的审慎态度。

信用管理制度是由一系列措施组成的规制手段的集合，黑名单制度只是其组成部分。在碳排放权交易中是否有必要实施黑名单制度，其实施的对象、条件、程序和退出机制应当如何设置，如何准确把握当前实施的黑名单制度以及如何解决其规定中难以自洽的部分，不仅对碳交易的规制具有现实的意义，对我国目前正在建设的信用管理体系，尤其是环境保护领域的信用管理体系也具有样本分析的价值。

二、碳交易中的行政黑名单制度

准确理解碳交易中黑名单制度的关键在于如何解释《暂行办法》第39 条规定的黑名单制度的条款，是对其进行严格的文义解释，仅仅将纳入“黑名单”的机构和人员“曝光”？还是进行扩大解释，即其也包括了部门间通报和联合惩戒？

从法律体系内部的协调性、黑名单制度的实施目的以及与目前实施的其他行政黑名单制度比较来看，碳交易中的行政黑名单制度应当包括部门间通报和部门联合惩戒。

（一）体系解释：构成逻辑自洽的规范体系

如果采取扩大解释，既能理顺第38 条和第39 条的关系，也能解决第39 条和第44 条的矛盾关系问题。第38 条原则性地规定国家层面和省级层面为所有碳交易参与机构和人员建立信用档案，并纳入相关的信用管理体系。而第39 条的黑名单制度针对严重违法失信碳交易参与机构和人员。两者就是信用管理制度的一般规定与特别规定之关系。否则依目前实施的信用管理系统均向社会公开的惯例，如果第39 条规定的黑名单只是公开，那么其与第38 条的内容就有重复之嫌，对“严重”违法失信的机构和人员并无更严厉的举措，那么立法者对此专书一条目的何在？

更重要的是，如果采用这种解释，第39 条和第44 条的关系也得以明晰。从国务院和省级碳交易主管部门的监管职权划分来看，一方面国务院碳交易主管部门并不直接监管重点排放单位的碳排放和碳交易行为，而是由省级碳交易主管部门对其进行监督和管理（《暂行办法》第37 条）。因此由省级碳交易主管部门将严重违法失信的重点排放单位上报国务院碳交易主管部门，由后者依法定程序决定是否将其列入黑名单就比较合理；这与第44 条规定的通报制度也可以衔接，因为“通报”既指同级部门之间的通报，也可以包括上下级部门间的通报，具体到第44 条，省级碳交易主管部门不仅要通报工商、税务和金融等同级其他相关部门，也应该通报上级碳交易主管部门。国务院碳交易主管部门将列入黑名单的重点排放单位名单通报给其他各相关部门不仅有利于横向实施部门联合惩戒，也可以加强各部门内部纵向的信息共享。否则如果省级碳交易主管部门要与同级其他相关部门实施联合惩戒，而国务院各部门之间不实施联合惩戒，可能会在同一系统内部各级部门之间造成不便和混乱。另一方面，根据第20 条、第27 条和第36 条的规定，对交易机构和核查机构的监督和管理由国务院碳交易主管部门负责，所以对这两者实施黑名单制度只能由国务院碳交易主管部门完成。因此第39 条和第44 条的关系实质上就是对重点排放单位实施的黑名单制度在目前央、地两级监管体制下的具体体现[2]。

（二）目的解释：对严重违法失信行为的惩戒

从黑名单制度的实施目的来看，建立黑名单是对严重违法失信行为的惩戒和威慑，为了达到这一目的，通常会采取向社会公布违法失信行为和部门联合惩戒的措施。(9)有学者认为以被纳入“黑名单”者在后期是否被限权为标准，可以将“黑名单”分为非限权的“黑名单”和限权的“黑名单”，前者是指该名单除了对社会公布以外，并不限制其享有的其他合法权益；后者是指对上单企业的权利进行必要的约束和限制，其法律依据是《行政许可法》第78 条、第79 条。详见向均锋：《企业诚信行政“黑名单”制度研究》，中南民族大学硕士学位论文，2015 年，第13 页。如果仅仅是曝光其违法行为，第44 条已经规定了对违反报告或清缴义务并被行政处罚的企业不仅要向其他部门通报其情况，还要“予以公告”。此处的“公告”和第39 条的“曝光”有什么不同？如果说两者的主要区别是由于行为主体不同带来的影响大小不同：第44 条的行为主体是省级碳交易主管部门，对应的公告途径主要是省级碳交易主管部门的政府网站和省级新闻媒体(10)如《湖北省碳排放权管理和交易暂行办法》第43 条；《上海市碳排放管理试行办法》第40 条；《深圳市碳排放权交易管理暂行办法》第65 条第1 款。，第39 条的行为主体是国家碳交易主管部门，对应的曝光平台也主要是国家碳交易主管部门的政府网站，但在如今网络使用如此广泛迅捷的情况下，在省级政府网站公开和在国家部委政府网站公开的后果并无多大差别。而且根据我国《政府信息公开条例》第13 条的规定，除了行政机关主动公开之外，公民、法人和其他组织还可以申请政府信息公开。因此，如果违法信息主要通过网络以及新闻媒体公开，而且公众还可以申请信息公开，那么不管通过何种途径“公告”或是“曝光”，在信息公开方面的影响程度和持续时间并无实质性的区别。

既然在信息公开方面无实质区别，黑名单制度就应该具有其他方式来保证其具有更大的威慑力和监管力度，以区别于对一般违法失信行为的信用管理措施。目前实施的其他领域的行政黑名单制度主要通过主管部门对企业加强监管（如加大执法检查的频次）和部门之间对企业实施联合惩戒这两种方式来实现。主管部门作为黑名单的建立者和管理者加强对违法企业的监督和检查顺理成章，联合惩戒才是黑名单制度的核心内容，它不仅符合《社会信用体系建设规划纲要2014—2020 年》对失信行为进行惩戒的目的，也是真正能对失信企业和个人起到警戒和威慑作用的管理措施。实施联合惩戒的基本条件就是跨部门和跨地区的信息交流和共享，如果尚未像北京和深圳等省市那样建立覆盖整个行政区域、跨部门的统一的（企业）信用记录系统(11)除此以外，如“信用宁波”网等全市统一的公共信用信息发布门户，归集了各个部门关于公民、法人和其他组织的信用信息，也是部门之间信息沟通和共享的有效途径。，部门之间的通报制度就成为建立信用信息体系的前提条件。尤其是全国统一碳交易市场建立以后，同级政府部门之间、上下级政府部门之间的信息交流和共享就是企业信用管理体系建立必不可少的条件。由此看来，将市场参与者的严重违法行为通报给相关部门和进行部门联合惩戒是密切相关的两个步骤，前者是后者的基础，后者是前者的目的。除非建立功能完备的统一的企业信用信息系统(12)目前运行的主要是全国信用信息共享平台和“信用中国”、“国家企业信用信息公示系统”等网站。，实现对所有相关信息的网络化管理，否则部门之间的通报制度依然有其存在的必要，是黑名单制度顺利实施的重要条件。

（三）类推解释：社会信用体系建设应具有统一性和关联性

相较其他行政管理部门实施的黑名单制度，碳交易中的行政黑名单制度并没有明确规定部门间通报和联合惩戒制度。虽然此处不存在类比适用的问题，但是从社会信用体系建设的整体性和协调性上来说，行政黑名单制度的适用条件、适用标准和后果应该具有一定的统一性和关联性。从目前颁布的关于行政黑名单制度/严重违法失信名单制度的部门规范性文件来看，国家工商行政管理总局《严重违法失信企业名单管理暂行办法》第3 条以及文化部《文化市场黑名单管理办法（暂行）》第2 条关于“立法目的”均明确规定（部门）联合惩戒是黑名单制度实施的目的之一。(13)国家食品药品监督管理总局于2012 年业已发布《药品安全“黑名单”管理规定（试行）》；2015 年12 月31 日国家工商行政管理总局发布《严重违法失信企业名单管理暂行办法》；2016 年1 月6 日文化部发布了《文化市场“黑名单”管理办法（试行）》的通知。比之更早的是国家食品药品监督管理总局于2012 年已发布《药品安全“黑名单”管理规定（试行）》。2016 年6 月陕西省颁布的《陕西省违法失信“黑名单”信息共享和联合惩治办法》(14)2016 年6 月30 日陕西省发布《陕西省违法失信“黑名单”信息共享和联合惩戒办法》。也明确规定黑名单制度的主要目的之一就是实施部门联合惩戒。从上述已经颁布实施的规范性文件可以总结出目前黑名单制度的基本模式：纳入黑名单—主管部门采取更加严格的监管措施—与其他相关部门信息共享和联合惩戒—向公众公开。这一模式也与目前碳排放权交易各试点省市实施的企业信用管理措施大致相同，尤其是对信用管理措施规定比较详尽的上海市和天津市。

与上述部门不同，生态环境部目前尚未有关于环保领域严重违法失信企业信用管理方面的专门规定，目前已经发布的“黑名单”主要是污染物排放严重超标的企业名单，且生态环境部在发布信息时并未使用“黑名单”这一概念，主要是新闻媒体在新闻报道时使用[3]。但是多个省市已经出台的环境保护黑名单制度的规范性文件均实行了失信联合惩戒制度，如《贵州省环境保护失信黑名单管理办法（试行）》(15)浙环发（2016）28 号，2016 年7 月22 日。第1 9 条第6 款、《浙江省环境违法“黑名单”管理办法（试行）》(16)黔环通（2015）227 号，2015 年10 月12 日。第12 条；或者通报制度，如《广东省环境保护厅关于将环境违法企业列入黑名单向社会公布的通知》第2 条(17)粤环函（2015）92 号，2015 年1 月22 日。。

虽然没有部门规章，生态环境部最近关于环保领域信用管理的规范性文件也进一步证实了黑名单制度应当包括部门间信息通报和联合惩戒制度。2016 年7 月原环境保护部发布了《关于对环境保护领域失信生产经营单位及其有关人员开展联合惩戒的合作备忘录》，在第一项内容“惩戒对象”中明确规定联合惩戒的对象为在环境保护领域存在严重失信行为的生产经营单位及其法定代表人、主要负责人和负有直接责任的有关人员。这与《暂行办法》第39 条规定的黑名单制度实施对象“严重违法失信机构和人员”具有一致性。

综上所述，《暂行规定》第39 条只规定了建立黑名单制度的职权主体（国务院碳交易主管部门）、适用条件（严重违法失信）、适用对象（所有碳排放权交易的参与机构和人员）以及实施形式（纳入黑名单并曝光），但是对黑名单制度并没有明确的定义。这对于黑名单制度的实施，尤其是全国统一碳交易市场形成后的信用管理体系会产生不利影响，其权利救济的途径也会处于不确定状态。综合考察上述有关“黑名单”制度的规范性文件可见，实施黑名单制度的对象主要是“严重”违法失信的企业，黑名单制度的措施既有主管部门加强监管也应包括部门之间联合惩戒，黑名单的进入和退出都应有法定程序，应该明确被列入黑名单企业或个人的权利救济途径。根据上述特点，碳排放权交易中的行政黑名单制度，应该是由国务院碳交易主管部门（生态环境部）负责实施的，以对碳交易参与机构或人员实施行政处罚为前提的，将严重违法失信的重点排放单位、核查机构、交易机构和其他从业单位和人员纳入黑名单，依法通报其他相关部门或以其它方式实现部门之间的信息共享并向社会公布，实行信用约束和联合惩戒的制度。

三、黑名单制度的适用条件—何为“严重”违法失信？

根据《暂行办法》第39 条的规定，黑名单制度是对严重违法失信的机构或人员适用的措施，即一般违法失信行为并不会导致企业或其他机构被纳入黑名单。那么哪些行为属于“严重”违法失信的行为？第39 条并未规定。

《暂行办法》第40 条至第46 条规定了碳交易各参与方的法律责任。由于碳交易参与机构和人员众多（主要包括重点排放单位、核查机构、交易机构和主管部门），不同行为主体违法行为严重程度的标准也应该有所区别。首先，任何构成犯罪并被追究刑事责任的碳交易参与机构和人员都应当属于“严重”违法失信人员被列入黑名单。其次，第42 条核查机构的法律责任和第45 条碳交易主管部门的法律责任均有关于“情节严重”的规定，据此，如果核查机构受到国务院碳交易主管部门责令其暂停核查业务的行政处罚或者国务院/省碳交易主管部门及其工作人员受到行政处罚就属于“严重”违法失信行为，应当被列入黑名单。

尚不明确的是重点排放单位的何种行为属于应当被列入黑名单的“严重”违法失信行为？《暂行办法》第41 条和第42 条规定了重点排放单位不履行报告义务和清缴义务的法律责任。结合第44 条的规定，排放单位被行政处罚并不一定属于“严重”违法失信行为，有可能属于一般违法失信行为而仅适用第44 条。考察其他部门如国家工商行政管理总局和文化部关于行政黑名单制度的规范性文件中有关适用条件的规定可知，要么是在一定期限内多次被予以行政处罚或者因为严重的违法行为受到一次较重的行政处罚（如《严重违法失信企业名单管理暂行办法》第5 条第8 款被停止受理商标代理业务的；《文化市场黑名单管理办法（试行）》第7 条第2、3 款吊销或撤销许可证的情形）才属于“严重”违法失信行为。考察其他省市关于环境违法黑名单制度的专门规定，比如《浙江省环境违法“黑名单”管理办法（试行）》将“一年内因故意造成的同一环境违法行为受到两次以上行政处罚的”情形列入“黑名单”情形，并且规定了兜底条款：其他严重违反环境保护法律法规规定的行为，省级环境保护主管部门认为应当纳入“黑名单”的。《南宁市环境违法黑名单的管理制度》列举了9 种被纳入环境违法黑名单的行为，其中就包括被立案查处且经催告仍不履行行政处罚决定的，被依法责令改正拒不改正的。《贵州省生态环境保护失信黑名单管理办法》将黑名单分为排污单位黑名单、环境服务机构黑名单和环保技术服务从业人员黑名单三类，并列举了每种黑名单的适用情形。因此，排放单位的“严重”违法失信行为要么是屡次违法失信行为，要么是导致较严厉行政处罚的严重违法行为。但目前《暂行办法》对此并无明确规定，其它规范性文件也并未涉及于此，为了保障黑名单制度的有效实施，亟需立法者将黑名单制度的适用条件进一步具体化和明确化。

四、黑名单制度的适用程序

制定和实施黑名单制度必须符合正当程序是学者们的共识[4]。黑名单制度的列入、告知、申辩、复核以及移出程序都应当有明确的规定。部分学者认为行政黑名单制度应该设立异议和听证程序[5]，笔者对此持保留态度。黑名单制度的实施过程中告知和申辩程序是必要的，但是否需要设立专门的听证程序还有待商榷。首先，如果黑名单制度的法律性质是行政处罚，那么《行政处罚法》第42、43 条已经明确规定了听证的适用条件和程序，不必另行设置。其次，即使黑名单制度本身不被认为是行政处罚措施，但它的适用条件之一就是企业被（多次）予以行政处罚或者（一次）严厉的行政处罚，例如暂停核查业务（《暂行办法》第42 条），它们本就属于《行政处罚法》第42 条听证程序的适用情况，如果行政相对人有权申请听证但没有申请，也未启动其他的权利救济程序，行政处罚生效。目前大多数黑名单制度适用条件的法律条款采取列举的方式，规定企业在一定期限内受到多次行政处罚或者因为严重违法行为受到（一次）比较严厉的行政处罚就应该将其列入黑名单，黑名单制度的实施机关在是否将企业纳入黑名单这一问题上并无自由裁量的空间，这种羁束的行政行为也有利于加强黑名单实施的规范性。从这个角度讲，告知—异议/申辩—核查的程序已经可以保障权利人的知情权和申辩权。第三，从不过分增加行政机关负担的原则出发，设置专门的听证程序也并不可取。从实践来看，目前实施的行政黑名单的相关法律规定也并未规定正式的听证程序。

五、碳交易中黑名单制度的法律路径

需要特别注意的是，2016 年3 月发布的《碳排放权交易管理条例》（送审稿）中第39 条和第44 条均被删除，只有第38 条对信用管理制度的原则性规定被保留了下来，这实际上就是删除了碳交易中的行政黑名单制度。如果被删除的原因是立法者认为目前碳交易监管中无须实施黑名单制度，对于碳交易市场这样一个处于建设期和培育期的信用市场，如何保障和促进市场参与者依法进行碳排放和碳交易将是对政府监管的重大挑战。在目前我国积极推动建设社会信用体系以及各地区各部门对严重违法失信企业和人员纷纷实施黑名单制度进行联合惩戒的背景下，鉴于我国碳交易采取重点排放单位自行监测和报告排放数据、第三方核查机构予以核查的模式以及我国碳交易监管的实际情况，建立和完善包括行政黑名单制度在内的信用管理体系，是加强和完善政府监管的重要内容，应该在未来的《碳排放权交易管理条例》中有所体现。

目前有关碳交易的规范性文件层级众多，既有部门规章也有地方性法规和地方政府规章，它们对包括黑名单制度在内的信用管理制度的规定不尽相同，这与目前各试点省市信用管理体系建设和发展的具体情况以及碳交易监管的实际需求密切相关。但是国家层面的行政黑名单制度却不应规定得过于原则和模糊，尤其是在碳排放权交易制度和行政黑名单制度都尚未完善，但碳交易市场却具有其特殊性的情况下，即其在很大程度上是一个信用市场[6]。不管是《暂行办法》还是未来的《碳排放权交易管理条例》都应该对国务院碳交易主管部门统一实施的信用管理措施和黑名单制度进行相对明确和具体的规定，便于在全国范围内统一标准和规范；省级碳交易主管部门在其监管职权范围内可以进行更严格或者其他的变通规定，以适应本行政区域内碳排放权交易市场发展和交易监管的实际需求。

鉴于我国碳排放权交易市场刚刚起步，立法和执法也都在探索过程中，是否有必要和有可能为碳交易中的行政黑名单制度进行专门和具体的规定尚可讨论。比较可行的办法是将碳交易黑名单纳入环境保护领域黑名单管理制度中，后者包括严重超标排放的企业、环评领域的黑名单、节能减排以及碳交易等方面的黑名单。目前，不少省市都建立了企业环境信用等级评价和“生态信用黑名单”制度，将企业与个人生态环境信用信息纳入统一的信用征信服务平台。这也符合《环境保护法》第54 条第3 款对环境保护监管部门的职责规定。环境保护领域黑名单可以单独实施和发布，也可以通过“信用中国”或者全国企业信用信息公示系统等向社会发布。这可以通过部门规章或者地方性立法或者地方政府规章等予以实现。

六、总结

在我国碳排交易市场建立和完善的过程中，包括黑名单制度在内的信用管理体系和政府监管制度是全国碳交易市场健康有序发展的重要保障。《碳排放权交易管理暂行办法》第39 条对黑名单制度只进行了原则性的规定，从法律解释的角度，其应该是包括部门间通报和联合惩戒在内的黑名单制度。未来的《碳排放权交易管理条例》应当明确实施黑名单制度，并将其与一般的信用管理措施加以区分，构建起概念清晰、权责明确、内容完整和协调一致的信用管理规范体系，这需要在整个环境资源法律体系中予以实现。