相对贫困精准识别中的社会工作介入：优势、困境与优化

栾文敬，欧淑玲

（华北电力大学人文与社会科学学院，河北保定，071003）

一、研究背景与问题提出

贫困一直是困扰人类发展的难题，贫困治理过程一般划分为目标瞄准、精准帮扶、绩效考核三个层面，其中，目标瞄准是最初始也是最重要的层面，直接关系到整个贫困治理效果。在传统“绝对贫困”治理过程中，目标对象的识别标准主要以家庭人均收入为主，辅之以生计资产、民主评议等，识别主体以乡镇/街道工作人员为主，村/社区工作人员为辅。由于伦理、技术、政治等因素，传统绝对贫困群体的识别经常发生瞄准偏差现象。[1]此外，脱贫户虽然满足了收入标准，但仍会因病、失业、教育等再次陷入返贫风险，单一经济维度识别指标已经不能满足现阶段贫困治理要求。[2]

2020 年消除绝对贫困后，我国进入后扶贫时代，贫困治理转向相对贫困。相对贫困不仅反映收入与分配差距，同时也反映群体之间的“比较性”，即反映社会结构、社会排斥及社会心态问题，因此，相对贫困的界定与识别从单一经济维度向多维的政治、经济、社会及文化多元取向转变。[3]由于相对贫困更具隐蔽性、精神性和多维性等特征，对其精准识别也就提出了更高的标准和要求。

目前学术界主要从理论层面探讨社工介入相对贫困的必要性，但缺乏介入的可行性分析，对社工介入精准识别的实证性研究更是存在严重不足。鉴于相对贫困精准识别的复杂性与重要性，本研究主要采用案例研究法，以H 市X 区民政部门购买社工介入相对贫困精准识别服务为例，通过对X 区民政局工作人员，以及社工机构负责人的深入访谈，了解地方政府对相对识别的界定和社会工作介入相对贫困精准识别的路径、优势与困境，并进一步探讨困境的原因，最后为社会工作更好地介入相对贫困精准识别服务提供优化建议。

二、X 区政府购买社工介入相对贫困识别的案例介绍

2015 年，经济较为发达的H 市全面消除了绝对贫困现象，反贫困工作进入“后扶贫”时代。H 市政府及时转变社会救助视角，探索相对贫困识别指标体系构建，以及专业第三方介入家计调查以提升识别的精准度。X 区作为H 市第一批试点单位，采取政府购买社工服务方式，应用多维度相对贫困识别指标体系，借助“互联网+”手段，对目标对象进行家境调查与需求评估，在精准识别的基础上力求精准帮扶。

（一）X 区政府对相对贫困的界定

在相对贫困的界定方面，X 区采用多维度贫困指数理论，主要考虑因素分为主要参数和否决条件两部分。主要参数包括“收支状况、健康及就业状况、生活环境”三个方面，其中具体包含“经济状况、健康状况、居住状况、教育状况、就业状况、社会参与”六个维度。在三类主要参数中，收入与支出状况的调查事项全省统一，健康及就业状况、生活环境的调查事项各市、县（市、区）可根据实际情况进行相应调整。否决条件为“财产状况”，即存款、房屋、车辆、船舶等限制条件。由此，X 区相对贫困的界定采用多维度指标，突破了传统的收入、财产等狭义的绝对贫困概念界定，开创性地将家庭支出、心理健康状况、社会参与状况等纳入识别指标体系。

（二）X 区社会工作介入相对贫困精准识别的路径

X 区民政局在推进相对贫困综合指标体系工作中，通过竞争性谈判方式，以每年20 万标准，购买了Y 社工机构连续三年的家境调查服务，具体标准为每户识别费用200 元，其中，包括了90 块钱的第三方家境调查信息管理系统租用费用。

为了保证服务的可持续性，X 区民政局购买了三年服务，并要求Y 社工机构必须保证社工队伍的稳定性。Y 社工机构共有五名专业社工人员（社会工作专业毕业或通过社工资格考试），年龄集中在二十多岁。虽然政府要求由专业社工人员从事家境调查服务，但由于Y 社工机构同时还承担其他政府购买服务项目（主要是养老服务项目），导致其专业家境调查员数量严重不足，进而不得不招聘社区志愿者（主要是退休老年人）进行家境调查服务。

Y 社工机构家境调查员与目标对象先通过电话预约或上门预约，确定调查的具体时间，随后由2 名家境调查员在社区帮扶员陪同下进行入户调查，调查员均要求佩戴工作证。其中，社区帮扶员由持证的专业社工与心理咨询师担任，通过政府购买岗位方式为社区居民提供综合类服务，他们虽然对社区内居民情况比较了解，但并不负责家境调查服务，仅是帮助家境调查员顺利入户。

入户的家境调查员依据统一印制的《浙江省社会救助家境调查表》进行家境调查，调查表内容主要包括家庭成员、收支状况、健康及就业、生活环境和财产状况，综合调查家庭成员的健康、教育、住房等基本情况。家庭成员信息主要包含性别、年龄、与户主关系以及职业类别和联系方式。收支状况包括收入与支出两部分，收入来源为工资性收入、经营性收入、财产性收入以及转移性收入；支出情况为因病、因学、突发事件、其他四个事项。健康状况主要对贫困者的患病情况、患病时间、残疾、自理能力进行调查。就业情况主要是看劳动力的占比、劳动力受教育情况、劳动力失业情况以及劳动力的技能情况。生活环境包含居住状况与社会参与。居住状况包含住房属性、面积、家电，社会参与包含家庭结构、社会交往、休闲娱乐。其中收支状况占60%，健康与就业状况占20%，生活环境占20%。

家境调查员主要通过家庭居住环境的观察以及家庭成员的访谈进行评估，对收支状况、健康与就业状况与生活环境进行具体打分。调查结束后，家境调查员与申请对象均要签字确认，调查结果直接录入家境调查信息管理系统，并计算申请对象最终得分与救助等级。在此基础上，还需要对申请对象进行专业需求评估，作为精准帮扶的参考。每年年底，由Y 社工机构向X 民政部门提供一份家境调查结果报告与需求评估报告。需要指出的是，X 区对目标对象的资格审核，除家境调查结果外，还要结合社会救助信息核对系统结果共同确定，也就是说，社工的家境调查结果并不是资格审查的唯一标准。

三、X 区社会工作介入相对贫困识别的优势

社会工作与贫困治理具有内在契合性，其“助人自助”的专业理念与方法在贫困治理的过程中具有独特的功能和优势。[4]在遵循维护贫困者基本权益、满足精神需求和社会需求为重点、注重赋权、重在解决社会问题四个原则的基础上，社工介入贫困治理主要通过理念、岗位和项目以及机构等途径介入。[5]社会工作作为需求评估者、服务提供者、使能者以及权益维护者，对社会建设、解决民生问题等发挥了重要作用。[6]根据X 区政府购买社工服务案例发现，社工介入贫困精准识别的优势主要包括三方面：

（一）社工介入的客观性

作为独立的第三方，社工能够保持客观独立性，避免传统的关系保、人情保等现象，同时还能对已被识别的贫困对象进行专业的二次评估，确保贫困识别的客观公正。[7]X 区政府之所以通过政府购买方式进行家境调查，主要是因为第三方具有独立性、透明度、公开性的特点。在家境调查的过程中，家境调查员与申请对象互相并不认识，也不存在利益关系，能保持客观独立，如果有个别申请者存在利益关系，则实行调查员回避制度，即调查人员如果与申请者存在夫妻关系、直系亲属关系、三代内旁系血亲关系、近姻亲关系、利害关系等可能影响调查结果的，均要实行回避，能够有效避免人情保的现象发生。可见，社工介入相对贫困识别能够客观的进行入户家境调查，通过各种途径保证贫困信息的真实性。

此外，X 区调查员在家境调查过程中，主要使用手机终端收集、管理和传送家境调查表信息，在整个过程中，通过GPS 定位、上传带有水印的时间和地点的现场照片等方式对家境调查过程进行监督，保证调查员在调查过程中的透明度和公开性。

（二）社工介入的专业性

社工以助人自助的理念、专业的助人方法和情境化的理性实践为专业优势，[8]，通过全面掌握申请对象的信息，有效运用专业的需求分析方法和评估工具，对申请对象进行需求评估、问题预估，并形成具体的介入方案。[9]在本案例中，社工介入的专业性主要表现在三个方面：

第一，社工具有专业的知识水平。X 区主要的家境调查员为社会工作专业毕业或持有资格证的专业社工，具有一定的专业知识能力，自身素质较高，熟练掌握相关访谈方法和技巧，以及较强的现场观察能力，为家境调查提供了知识保障。

第二，社工具有专业的方法与技巧。Y 社工机构在家境调查中，专业社工从申请对象的具体生活情境出发，熟练运用专业社会调查方法进行数据收集与分析，如问卷调查法、访谈法、观察法、个案研究法等，重点关注服务对象个人和家庭，深入了解其生理、心理、家庭环境、社会关系等信息，进而完成对申请对象的评估。

第三，社工能够执行专业化工作流程。在对目标群体的家境调查过程中，专业社工能够在家境调查基础上，完成对申请对象的需求评估，并形成具体的干预方案。每年Y 社工机构除了向民政部门提供家境调查报告结果外，还需要提交需求评估报告，有效的需求评估工作，增强了政府决策与实施的科学性和专业性。

（三）社工介入的持续性

相对贫困的治理是一项长期、艰巨的任务，贫困识别仅是贫困治理的开始，社工介入贫困识别为之后的贫困救助提供了强有力的保障。在贫困治理过程中，社工关注贫困对象的长期发展，[10]依据生命历程理论，有效链接资源，为不同生命阶段贫困对象的多样化需求提供个性化与专业化服务，最终帮助贫困对象实现自主脱贫能力。

在调研的过程中发现，Y 社工机构将物质资金帮扶与专业社会服务相结合，改变了以现金或实物的一次性救助，进一步关注贫困群体的发展性需求，通过开展基础调查、个案管理等服务对贫困家庭进行持续跟踪，深入分析其致贫原因，综合评估贫困家庭成员不同生命历程的需求类型，并提供针对性服务，例如给正在上学的孩子提供教育救助，并在他们进入劳动市场后给予就业跟踪与指导，提升服务对象的能力。

此外，Y 社工机构能够将基本救助服务与专业化个性服务进行相补充，在需求评估基础上，帮助政府链接服务资源，为贫困对象提供个性化与针对性的救助服务，如链接医疗资源免费为贫困对象提供医疗服务等。同时，Y 社工机构提供服务时还推动了政策主导与社会参与相衔接，通过开展政策讲解、宣传倡导等服务让更多人知晓惠民政策，提升社会参与度，如张贴宣传画、发放政策讲解口袋书与开展宣讲活动等。

可见，社工介入相对贫困的识别，不仅提高了识别的精准度，且提高了贫困救助的针对性与专业化，强化了贫困治理的效果，为贫困治理提供了强有力的专业保障。

四、X 区社会工作介入相对贫困识别的困境

目前X 区政府购买社工介入相对贫困服务并未完全取得预期效果，社工作为独立第三方的家境调查结果不尽人意，究其原因在于其开展相对贫困精准识别服务在实践中还存在诸多困境。

（一）识别指标不明确的困境

多维度的非收入指标虽有助于有效识别贫困对象，[11]但这也对贫困识别指标体系及其可操作性提出了更高的要求。X 区对相对贫困的界定中除了收入、支出、财产等经济维度外，还包括了心理健康、社会参与等心理与社会维度。然而，在实际操作过程中，要把这些抽象维度转化为可操作性指标却非常困难。心理健康的衡量需要由专业心理评估人员来制定与操作，但社工并不具备这样的能力，在具体的识别过程中，X 区不得不简化心理健康指标，将其具体操作化为“是否具有精神残疾”，衡量的标准为“是否具有残疾证”。但是，心理健康与精神残疾并非同等概念，两者之间具有较大差异性，仅依赖审核精神残疾证来识别心理健康，对心理健康的操作性定义较为狭窄，以至于无法识别出那些虽有心理疾病但没有残疾证的目标对象。此外，X 区对社会参与的操作化指标体系界定更为困难，家境调查表中并未对该指标进行测量，Y 社工机构在家境调查中也就自动忽略了该项指标。综上可以看出，相对贫困概念的界定与实际测量之间存在脱节现象，如何找到准确且可操作的相对贫困指标是相对贫困精准识别的重要前提。

（二）第三方行政合法性缺失的困境

社会工作为政府购买服务第三方的行政合法性仍然薄弱，仅是“形式性”合法。[12]X 区《家境调查表》中涵盖了申请对象的身份、收入、住房等敏感信息，作为第三方的Y 社工机构在家境调查过程中，需要一定的行政合法性来辅助其工作。但他们在具体服务过程中并不具备行政合法性，没有权力要求被核实对象予以配合，因为社工并不隶属于行政体系，其进行入户家境调查是政府“赋权”的结果。

在X 区家境调查过程中，被调查对象在社工要求其提供身份证、房产证等书面材料后，怀疑其是骗子要骗自己房子，对他们非常抵触，拒绝提供相关材料，并随后向民政部门进行举报投诉，民政部门负责人不得不带领社工机构工作人员上门道歉。这也导致家境调查员在随后的调查工作中，无法有效全面收集信息，也无法对目标对象提供的经济收支、财产、疾病、教育以及就业等相关信息的准确性与真实性做出准确判断。

（三）目标对象不信任的困境

贫困的精准识别服务要求社工对目标对象的各方面信息进行详细、准确的收集与分析，其社会基础是社会工作机构作为独立的第三方与服务对象的信任机制。然而，由于我国目前社会工作还处于发展初期，并不被社会公众所了解，其社会知晓度和认可度仍然较低，缺乏相应的社会承认。[13]在访谈的过程中笔者发现，大多服务对象对社工并不了解，甚至并不知道他们的存在，在部分服务对象的认知中，他们认为社工就是义工或志愿者，作为承接政府购买服务的Y 社工机构，很难与目标对象建立长期信任关系。首先，最重要的是家境调查员的数量少，招聘的志愿者流动性较强，很难保持稳定性；其次，Y 社工机构参与了多项政府购买服务项目，服务对象多样化，且以老年服务项目为主，除了入户，并未和申请对象建立日常联系；最后，X 区政府购买服务项目运行时间还较短，未给家境调查员与目标对象充分的信任时间。X 区目标对象对家境调查员的不信任，从根本上体现了社会工作作为专业助人职业发展，在我国还缺乏扎实的社会基础。政府对社会组织的培育，除了提供项目支持外，还需要考虑进一步将其纳入社区综合治理中来。

（四）识别主体的数量与质量均不足的困境

首先，社会工作专业人员配备不足。《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020 年）》明确提出到2020 年，社会工作专业人才总量达到300 万人。但根据民政事业发展统计公报显示，截至2019 年底，全国共有53.4 万持证的社会工作者，其中包含12.8 万的社会工作师以及40.5 万的助理社会工作师，持证的社会工作者数量仅达到我国社会工作专业人才目标量的17.8%，距离国家对发展社会工作专业人才的目标量还有很大差距。在调研的过程中发现，Y 社工机构仅有5 名专业社工，承接政府服务项目主要依靠志愿者，但很多志愿者都是退休老年人，并不具备家境调查能力，其他年轻志愿者很难投入全部的时间精力，具有不稳定性。虽然X 区政府有意让社区帮扶员参与家境调查工作，但是又无法保证其有充足的时间。因此，专业社工的数量不足是制约政府购买服务效果的一个重要因素。

其次，社会工作者专业水平有限。Y 社工机构人员队伍目前面临着持证社工少、实务经验少、专业培训少三少问题。在Y 社工机构，虽然有5 名专业社工人员，但这些人刚从学校毕业不久，较为缺乏实务经验与资源链接能力。X 区政府虽培养了一支社区帮扶员队伍，协助第三方机构进行入户家境调查，但问题在于他们分散于各个社区，并非一个团队，除了调查标准难以统一外，也很难通过项目购买方式将其纳入相对贫困识别服务中来。相对贫困的精准识别与帮扶对社工的专业素养与能力提出了极高的要求，信息收集与分析、需求评估、资源链接、精神慰藉等均需要专业的方法与实务的经验为依托，面对多维的相对贫困识别服务，现有社工人才队伍还难以应对。

五、社工介入相对贫困识别不足的原因探析

（一）相对贫困治理的理论研究与政策实践不充分

相对贫困的到来使贫困的特征、内涵以及对象等都发生了变化，我国的贫困治理工作面临着新的挑战。与传统绝对贫困不同，相对贫困不仅考虑物质层面，还基于社会比较，其概念界定与识别标准都更为复杂。虽然国内学者们对相对贫困的概念界定进行了理论阐述，也都认为衡量相对贫困需要采用综合性的社会需求指标，[14]但对于使用哪些指标以及如何进行实践操作，目前学术界探讨的还较少。以“相对贫困”为主题在知网上进行检索，发现至今相关论文只有2593 篇，在1980—1993 年期间平均每年对相对贫困的研究不超过10 篇，直到2005 年开始，我国学者对相对贫困的研究才逐渐增多，近两年对相对贫困的研究翻了一倍。但还停留在相对贫困的概念界定，以及社工介入的必要性探讨，对相对贫困的理论研究还较少而且不够成熟。

在实践中，各地政府对贫困的界定与识别虽突破了单一的收入维度，加入了支出、教育、疾病等维度，但仍未完全突破经济维度的限制。仅一小部分发达地区，如浙江、山东、江苏等，对相对贫困进行了实践探索，[14]但每个地区都有自身独特的特征，未因地制宜地形成完整的治理模式，政策实践还在初步探索阶段。因此，无论是理论研究还是政策实践层面，相对贫困治理都并不充分，更遑论社工介入相对贫困的精准识别。

（二）政社关系尚未捋顺

目前，我国政社关系仍处于非对等性的互动状态，两者关系难以实现独立平等，越位与缺位的政府角色依然存在，以至于社会组织在政府购买服务中很难获取到相应的社会建设资源和权力，进而影响政社关系的健康发展。[15]

虽然政社双方在购买服务前期签订了项目合同，并指出两者之间为独立平等和信任互助的契约关系。但实际上，政社关系疏离，两者之间仍是行政主导的管理与被管理和行政垄断与资金依附的关系，社工被多头领导与管理，致使其缺乏应有的独立性与专业性。[16]在购买服务中，政府对社工机构提出了不少要求，但其对于社工机构的支持力度并不足，例如对于社会工作者的招聘、指导、培训等的支持较少。社会工作机构也没有能够积极主动寻求帮助，这就造成社会工作机构有心无力，削弱双方的合作关系，难以开展专业和职业性的工作。因此，当前尚未捋顺的政社关系，带来了政府一方独大的问题，造成了社工机构合法性缺失与发展等诸多困境。

（三）社工机构发展困难

作为服务承接方来说，社工机构本身需要具备服务承接能力，这不仅要有足够的专业人员，还需要拥有相应的专业能力。但从目前我国社工机构还尚未完全具备服务承接能力，其自身发展困难重重。

首先，从社工机构的组织内部发展来看，一是专业的社会工作者比较少，由于社会工作行业的薪资待遇低且工作强度大，社工所获得的报酬与付出的精力不成正比，以至于很多人都不愿意从事社会工作行业。二是大部分的社会工作者是半路出家，并不具备专业的知识技能，培训成本高，不利于社会组织自身的发展。三是社会工作者的离职率高，同时很难招聘到具有专业知识技能的社会工作专业人员，以至于社工机构的整体专业性不强。

其次，从社工机构的组织外部发展来看，一是居民对社工机构具有较低的认知率与认同率，公众对社会工作的认识与了解比较少，社工机构发展的社会基础薄弱。二是社工机构资源稀缺，内部竞争激烈，为了生存不得不争取各种各样的资源，导致项目分散，无法形成机构专业优势。三是政府对社会工作机构的制度支持不足，主要体现在政府与社工机构权利、义务、合作的具体细节的相关法律规定，以及人才招聘和薪酬分配等方面的支持不足。[17]

综上，社会组织自身发展困难制约了其承接政府购买服务效果，在社会组织普遍发展不足的情况下，政府需进一步思考如何在购买服务过程中培育好社会组织。

六、社工介入相对贫困识别的优化建议

（一）加强社工介入相对贫困治理的理论研究与政策实践

首先，社工介入相对贫困治理的理论研究必须“接地气”，围绕着相对贫困治理的实践展开，借鉴其他国家的贫困识别标准体系，并结合我国的特点与实际状况，形成具有中国特色的相对贫困多维度动态识别标准，将传统绝对贫困治理过程中所被忽视的非经济因素，如“社会排斥”、“文化贫困”、“精神贫困”、以及“发展贫困”等因素纳入相对贫困识别标准体系之中。[18]

其次，需要加强细化贫困识别操作性指标体系的理论研究，通过完善相对贫困识别的操作性指标体系来提高识别的精准度。例如如何定义目标对象的心理健康或如何确定居民的社会参与指标，这对于准确识别相对贫困都尤为重要。

最后，还需要加强社会工作者介入相对贫困治理的实践研究，强化相对贫困治理试点工作的力度，在实践工作中总结经验教训，探索社工介入精准识别的成熟路径与模式，以及相应的保障措施等。

（二）深化政社合作

政府应当进一步理顺政社关系，逐渐转变全能政府角色，促进政社合作平等关系的良性发展，通过深化政社合作拓展彼此间的对话沟通渠道，促进两者间的互动与交流，构建信任与合作的政社关系。并积极培育与发展社工机构，加大对社工机构的支持力度，拓展其生存空间。

首先，在购买服务中政府要明确社工机构的角色地位，培养社工专业优势。逐渐把公共服务下沉至社会机构，有意识的从统包统揽的无限政府角色向“小政府、大社会”的模式转变。进一步明确公共服务供给主体之间的边界，并根据各主体的特点来确定合作模式，充分发挥以及培育各供给主体的专业化优势，并加强各主体之间的边界合作，形成网格化合作治理机制。

其次，政社双方可以根据各地区或部门的发展规划，通过签订战略性的政社合作协议，深化政社合作。围绕合作问题，在合作中充分发挥各自的专业优势，持续地探索与寻求更好的政社合作模式。

最后，政府根据社工机构的需求对其提供帮助，在加大对社工机构资金支持的条件下，提高其合法性基础。在社工机构提供服务过程中，政府可通过有效强化责任意识和增强相关信息公开透明化程度，来提高第三方的合法性以及增强目标对象的信任度，从而进一步推动新型政社平等合作关系的良好建构，建立长期的政社友好关系。

（三）强化社会组织自身建设能力

首先，社工机构应该减少对政府资金的依赖，变“被动输血”为“自主造血”，增加经济来源渠道，有能力自主开展社会工作服务。此外，可以运用公益创投和吸收社会资本的方式建立公益资金，解决社工机构独立性的问题，破除社工机构对政府部门的资金依赖。同时，在维持社工机构正常运转的前提下，提高社会工作者福利待遇，以降低社工行业的离职率。

其次，发展本土社会工作队伍，积极打造以社区为主体的互助社会组织，加强与社区居民的日常交流、互助，开展专业社工服务，不断提升社区居民自主、互助能力，与社区居民建立信任关系。在此基础上，强化“社工+志愿者”模式建设，招募专业的志愿者团队并进行统一的管理与培训，填补社会工作者不足的缺口，增强社工机构自身造血能力。

最后，提升社会工作者基层服务能力，同时把好社工专业人员“质”与“量”两个关口，进一步推动我国社工人才队伍建设规模化、专业化和职业化的可持续发展。这可以通过人才引进政策、校地合作以及专业人才队伍培训等多种途径来实现社工专业人才的孵化与培育。除此之外，应注重对社工专业人才的聘用与培养，科学管理与运用人力资源，实现社工从“留下”到“留住”的转变，降低人力资源成本，强化社会组织自身建设能力。