论“网约车”新政的立法完善

摘要：“网约车”作为“互联网+交通”的产物，一经推出就以其特有的优势快速占领了大量市场，给传统出租车行业造成了巨大的冲击。在此背景下，交通部牵头制定并颁行了《网络预约出租汽车经营管理暂行办法》，这标志着“网约车”在我国合法化，但其中部分规定给“网约车”的市场运营设置了不必要的障碍，不利于市场经济的发展。本文围绕《暂行办法》中存在的瑕疵，试对出现的问题加以论述，分析其立法意图，并针对性地提出完善建议。

关键词：“网约车”；《暂行办法》；市场经济；立法完善

中图分类号：F724.6；F572；D630文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）05-0092-03

作者简介：李雪倩（1995-），女，汉族，重庆人，四川农业大学。

一、“网约车”产生背景及其社会影响

在信息时代，互联网技术正逐步渗透到各个传统行业领域，“互联网+”的提出正是互联网思维的进一步发展。互联网思维诞生于移动互联网时代，是一种对市场、用户、产品、企业价值链乃至对整个商业生态进行重新审视的思考方式。[1]当下，“互联网+交通”这种新的经济形态已经广泛地运用于社会之中。滴滴、易到等打车软件的盛行就是最好的证明。网络预约出租汽车的诞生（下文简称“网约车”）打破了传统经济模式，它利用现代互联网信息技术，通过建立一个平台公司，把具有暂时且分散的供需信息的人员连接起来，由此促成供需双方建立不需要转移所有权的共享机制。[2]这种共享经济模式能更好地进行社会资源的整合与分配，实现效益最大化。

然而，“网约车”的出现给传统巡游出租汽车（下文简称“传统出租车”）带来了巨大的冲击，使其失去了竞争优势。2016年，全国各地纷纷出现传统出租车集体罢工抵制“网约车”的事件。技术的创新与社会的发展迫使解决法律的滞后性问题变得刻不容缓。2016年7月28日，交通部出台了《网络预约出租汽车经营管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），宣布“网约车”在我国合法化。《暂行办法》颁行的目的是为了规范“网约车”市场，保障公众的出行安全，同时使传统出租车获取生存空间，确保市场的公平竞争。但是，《暂行办法》中的部分规定存在瑕疵，违背了相关法律的原则与规定，同时也抑制了市场活力，不利于市场主体的创新。

二、《暂行办法》中存在的瑕疵

（一）准入门槛较高造成进入壁垒

市场经济从某种意义上讲就是法治经济。[3]作为公共管理的主体，政府在市场经济中的使命就是通过制定法律、法规，引导、规范市场的运行，激发市场活力，鼓励市场创新，从而达到使社会公共利益增加的目标。在一定范围内，市场的活力与市场的自由程度成正比。市场准入条件是衡量市场自由程度的标准之一。《暂行办法》第十二条第二款规定：拟从事“网约车”经营的车辆，应当安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置和应急报警装置。立法者出于对乘客安全的考虑，要求“网约车”具备相应的配置本无可厚非，但这项规定同时增加了私家车进入“网约车”行业的成本，提高了市场准入门槛，给想要兼职做“网约车”的司机制造了进入壁垒，导致一部分本可兼职做“网约车”的私家车流失，由此可推断，新政颁行后，“网约车”的数量将减少，公众的出行成本增加，出行难问题会重现，社会闲置资源的效用无法得到充分发挥。安装车辆卫星装置和应急报警装置使“网约车”进入市场的过程复杂化，而且智能手机的现有技术可以提供相关功能，起到保障公众出行安全的作用。市场的活力取决与市场的自由程度，只要市场主体的行为没有危及国家安全、损害社会公共利益，政府就不应该通过提高市场准入门槛，制造进入壁垒来干预“网约车”行业的发展。

（二）立法用语模糊缺乏可操作性与灵活性

政府通过制定法律介入“网约车”市场的监管。法律，作为对全体社会成员有普遍约束力的行为规范，应当具备明确性、稳定性与可操作性。《暂行办法》第二十一条规定，“网约车”平台公司不得有为排挤竞争对手或者独占市场，以低于成本的价格运营扰乱正常市场秩序，损害国家利益或者其他经营者合法权益等不正当价格行为，不得有价格违法行为。其中对于“低于成本的价格”并未进行规定，这就给行政执法主体一个很大的自由裁量权。显然，这条规定是为了市场的公平竞争而制定的，但是立法者却忽视了一个重要的问题：“网约车”与传统出租车的定位以及相互之间的关系。最初，“网约车”得以发展的关键因素就是价格优势。不同于传统出租车的仅以里程计价，“网约车”计价采取了根据不同时段的车辆供求关系并结合里程数的方式。这种灵活的计价方式成为“网约车”的一大亮点。当下，在传统出租车数量保持不变的情况下，尾号限行、严查“酒驾”等行政管理措施的施行使得全国各地都面临着出行难这一问题，“网约车”的诞生恰好能对传统出租车进行一种补充，缓解交通压力的同时又对社会闲置资源进行了有效利用。诚然，“网约车”进入市场初期，靠补贴抢占市场份额的举动属不正当的竞争行为，但其灵活的计价方式较传统出租车更为合理，应当予以保留。当“网约车”价格优势的亮点被抹杀，它就很难与传统出租车形成差异化，同时也失去了其核心竞争力，不利于市场经济的发展以及社会的进步。

（三）政府职能不清导致市场化程度不足在经济发展新常态时期，政府与市场的关系一直是各界学者所关注和研究的重要话题。普遍学者认为，当市场自由进行社会资源配置能发挥更大效用时，政府就无需进行干预；当市场“失灵”时，政府才需伸出“有形之手”帮扶市场重新步入正常的轨道。《暂行办法》第二十九条第三款规定：出租汽车行政主管部门应当定期组织开展“网约车”服务质量测评，并及时向社会公布本地区“网约车”平台公司基本信息、服务质量测评结果、乘客投诉处理情况等信息。该项规定的立法初衷是为了监督“网约车”的服务质量，规范市场运营，但却背离了简政放权的精神。乘车情况与服务质量是公众能够亲身体验的，是否再次选择某家平台的“网约车”出行是消費者的权利，相比冰冷的测评数据，来自公众自身的体会更能说明问题。定期测评不仅增加了相关部门的工作量，而且也对市场进行了不必要的干预。除此之外，在测评过程中，不排除有些平台为了获得好的结果而采取不正当的方式进行“刷评价”，甚至相关部门假公济私与平台勾结篡改测评结果，导致权力寻租现象的发生。

三、基于存在瑕疵部分的立法意图分析

（一）保障乘客的人身权与财产权

《暂行办法》第十二条规定，拟从事“网约车”经营的车辆应当安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置。不难看出，该项规定的立法初衷是为了保障公众的出行安全，使乘客的人身权与财产权能得到法律的保护。同时，安全保障也是“网约车”平台和司机在市场运营中的生存发展之本，因此必须引起高度的重视。但是，这项规定把市场准入过程复杂化，无形之中抑制了市场活力。目前，智能手机以及打车软件所具有的功能与技术已经能够调和安全问题与效率追求之间的矛盾。手机里安装的相关应用软件（如百度地图、高德地图）能满足行驶记录、定位等功能。同时各大“网约车”平台为了保障乘客安全，也在不断开发新的功能，如滴滴软件就新增了“一键报警”功能，当乘客遇到意外时，按一下手机里面的“报警功能”键，就能及时发出求救信号；易到软件新推出“一键分享”功能，通过此功能，乘客能快速地告诉周边的人以及平台系统该车辆的位置。由此可见，定位与报警功能凭借司机与乘客的智能手机就可实现，同样起到保障公众人身权与财产权的作用。

（二）保護传统出租车行业的市场竞争力

为了安抚传统出租车司机的不满情绪，政府通过对“网约车”价格的限制来确保传统出租车的市场竞争力。《暂行办法》第二十一条规定“网约车”不得以低于成本的价格运营扰乱秩序。“不低于成本的价格运营”标准模糊，同时以偏概全，未厘清价格低的根本原因。对于“网约车”平台的补贴行为，政府应该进行干预，但是因“网约车”灵活的计价方式而导致的价格低不应算作不正当竞争。灵活的计价方式是“网约车”的特点与优势，不应当通过模糊立法的方式进行扼杀。对我国来说，“网约车”与传统出租车之间不是完全的对立关系，而应互为补充，形成错位发展，以此满足个性化的市场需求。如果仅仅为了保障传统出租车司机的利益而抹杀“网约车”价格优势的亮点，就会得不偿失。当竞争带来的危机感消失，传统出租车也就缺乏了改进服务的动力，市场活力将被大大削弱，抑制市场经济发展的同时又阻碍了社会的进步。

（三）规范市场运营活动

《暂行办法》第二十九条规定出租汽车行政主管部门应当定期组织开展“网约车”服务质量测评，并及时向社会公布本地区“网约车”平台公司基本信息、服务质量测评结果、乘客投诉处理情况等信息。该项规定的目的是想通过公权力的介入，对“网约车”市场进行监管，规范经营活动，为公众创造良好的乘车环境，但《暂行办法》赋予有关行政主管部门的这一职权，过多干预市场，反而影响了市场的活力。市场化强调市场主体自担风险、自承其责，而无需政府事无巨细，大包大揽，事事监督。政府对市场的过多干预将难以保障市场主体充分享有宪法所赋予其的经济自由权。[4]行政立法应秉承效率原则和加强管理与增进权益相协调的原则，尽可能以最低的成本制定出最高质量的行政法律规范。在实践中，公众能够根据自身的感受对“网约车”平台进行选择，无需政府的监管，市场就能自我进行优胜劣汰。因此，在市场经济中，政府应对市场充满更多的信心，适时地“放权”，逐渐从政府管制转为政府治理，以此保障市场的活力以及市场主体的创新能力。

四、“网约车”经营管理的立法完善

通过对存在瑕疵部分的具体分析，笔者认为相关立法意图具有合理性与必要性，但是按照现行的规定实施将会阻碍市场经济的发展。因此，政府需要找到替代性的解决办法，保障立法目的得以实现的同时又对市场经济的发展起到推动作用。基于此，笔者针对《暂行办法》中出现的问题，提出如下几点建议。

（一）取消强制安装车辆卫星定位装置与应急报警装置的规定

当下，定位与报警功能凭借司机与乘客的智能手机就可实现。既然存在具有可操作性的替代方案，那么相关立法就应该与时俱进，以最低的成本创造最大的社会效益。强制安装定位装置与报警装置的规定显得有些多此一举，且无形之中抬高市场准入门槛，给私家车制造了进入壁垒，抑制市场活力，因此建议将《暂行办法》中第十二条第二款的要求取消。

（二）明确衡量“低于成本价格”的标尺，合理区分不正当竞争行为

《暂行办法》第二十一条中尚未明确衡量“低于成本价格”的标尺，缺乏可操作性。框架和边界越清楚，框架内的空间才会越明朗与自由。因此，交通部应重视这一问题，尽快拿出明确且具可操作性的方案。与此同时，相关行政主管部门在监管的过程中应厘清导致价格低的根本原因，合理区分不正当竞争行为，在保障传统出租车合法权益的同时，给“网约车”这一新型商业模式创造发展空间，做到公平、公正，杜绝保守地倾向性立法与执法，阻碍市场经济和社会发展。

（三）实行简政放权给市场留足自由运行的空间

在市场经济中，更好地发挥政府的作用是为了保障市场在资源配置中的决定作用，而不是为了扩张政

府自身的权力。[5]《暂行办法》第二十九条规定出租车行政主管部门应定期开展“网约车”服务质量测评的规定背离了“简政放权”精神。《暂行办法》中对车辆的准入条件与报废标准有严格的规定，但是对准入后、报废前车辆的状态监管并未进行明确规定。车辆在运营过程中可能会出现各种问题，车主可能为了节约成本对所谓的“小问题”不加以重视，结果导致无法挽回的“大损失”。因此，政府规范市场的切入点可以进行转变。笔者建议将服务质量的监督检查改为定期对运营车辆的检查。

五、结语

《暂行办法》的颁行使“网约车”在我国合法化，这是科技创新推动社会发展的必然结果。一项新的立法就是一次新的探索。《暂行办法》中的部分规定过于保守，给“网约车”市场制造了一些不必要的进入壁垒，有关规定还有待完善。2016年11月1日《暂行办法》正式生效。为了实现“依法治国”的目标，相关部门还需通过之后市场的反馈结果做出适当调整，不断地改进立法，使其真正适应我国的法治土壤。

[参考文献]

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[2]唐清利.“专车”类共享经济的规制路径[J].中国法学，2015.04.

[3]王昉荔，吴炜.政府与市场关系协同性分析——以打车软件为例[J].长春理工大学学报，2015.01.

[4]张守文.政府与市场关系的法律调整[J].中国法学，2014（5）.

[5]陈甦.商法机制中政府与市场功能定位[J].中国法学，2014（5）.