新《职业教育法》对职业教育高质量发展的重构

■卢德生，谭宇

继1996 年《职业教育法》颁布并实行26 年后，新《职业教育法》（以下简称“新法”）于2022 年5 月1 日起正式开始实施。 此次新法修订历经14 年，过程曲折漫长，反映出《职业教育法》修订的复杂特点——既要体现鲜明的时代性，又要体现较强的系统性和指导性。 因此，新法是更全面的、系统的、科学的，是具有时代意义的。 新法的颁布开启了我国现代职业教育发展的新格局，新法对于提高职业教育的社会地位，增强职业教育的吸引力，建立健全职业教育制度体系，推动现代职业教育体系建设，完善职业教育支撑体系，都具有重要的现实意义[1]。

一、职业教育高质量发展的三个维度

2021 年，中共中央办公厅、国务院办公厅就专门印发 《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，明确了职业教育高质量发展的必然性。新法的颁布便在法律层面确证了我国职业教育改革遵循“高质量发展”的基本内涵。之所以要求职业教育高质量发展，于个体而言，在于帮助个体获得职业胜任力，提高个体职业发展的自由度，继而培养现代社会需要的职业人[2]。于社会而言，加快职业教育高质量发展，是对接产业发展特点、推动产业优化升级以及适应社会经济转型的新路径，对满足区域经济高质量发展有极为重要的影响。 因此，职业教育高质量发展既能为学习者拥有可持续就业能力提供学习机会与适切的教育，又能积极响应劳动力市场及社会经济发展的需求，促使职业教育更具吸引力。

目前，我国学者从政策、经济、教育等角度对职业教育高质量发展的路径开展了一系列研究与讨论。 徐林（2021 年）从政策变迁的角度提出，国家政策通过确定类型定位、促进持续发展，并重视服务社会，来推进高职教育高质量发展，因此，职业教育须立足类型教育定位、促进人的全面发展与契合经济社会需求，持续、深入地探索与构建类型教育发展体系、公平发展制度体系、适应经济社会需求体系[3]。 吴桂彬（2022 年）指出，在共同富裕背景下，职业教育高质量发展应立足于自身特质， 从教育体系、资源配置、职业培训和功能定位等方面着手，向更好方向发展[4]。 李俊玲（2022 年）认为新发展格局下，应抓住供给侧改革主线，注重需求侧管理，将重点放在解决中高端技术技能人才供给不足等供给侧结构性难题上，加强供给侧与需求侧互动反馈，促进形成双向动态均衡的良好局面[5]。孙兴洋（2022年）认为推动职业教育高质量发展须在“融”字上下功夫，以需求为导向，使职业学校办学能够主动融入地方经济社会发展[6]。 张健（2022 年）提出高质量发展语境下，高职教育的实践路径在于“由守成转向创新”[7]。

上述研究者从不同的角度来分析职业教育高质量发展，得出了不同的结论。 我们从上述结论不难归纳出职业教育高质量发展的三个共通维度，即思维模式、建设管理、社会保障。 其中，思维模式主要通过法律、政策等手段重新赋予职业教育新的内涵或社会角色，突显其重要价值与功能，进而转变社会对职业教育的固有观念；建设管理即通过优化职业教育的育人机制和管理体系，使职业教育培养质量大幅提升；社会保障主要从供需平衡、体制机制以及营造社会环境等方面提高职业教育的吸引力。

二、思维模式重构指向职业教育建设理念

思维模式的重构是新法推进职业教育高质量发展的重要前提，也是基础保障。 由于受传统观念的影响，时至今日仍有很多人都还以一种“次等教育”的眼光看待职业教育。 而新法赋予了职业教育更多的内涵、责任与使命，目的就是为了扭转这种观念，改变职业教育的尴尬处境。

（一）厘清内涵定位指向新导向

职业教育高质量发展的前提是明晰其内涵定义，即回答“培养什么人”这一重大问题。 为区别于普通教育，新法把职业教育定义为“为了培养高素质技术技能人才，使受教育者具备从事某种职业或者实现职业发展所需要的职业道德、科学文化与专业知识、技术技能等职业综合素质和行动能力而实施的教育， 包括职业学校教育和职业培训”（第二条）。新法的阐释既高屋建瓴又切中要害，具有很强的时代性、思想性和指导性，重点突显了两个特点：一是强调培养高素质技术技能人才，注重个体的综合全面发展。这是由于随着我国互联网、大数据、智能制造等一系列中高端产业链崛地而起，社会经济和产业模式都面临转型或调整，使市场对人才的要求更加严苛。因此，为增强劳动者的就业能力，新法必须对职业教育的定义有清晰的说明，促使职业教育能担负起为国家现代化建设提供合格技术技能人才的职责。二是明确规定学校教育和职业培训并行实施。 由于职业培训具有灵活性，能随时应对市场对人才需求的变化， 并及时满足劳动者的需求。因此，新法肯定了职业培训的积极作用，将各种类型的职业培训法制化、体系化，这就为已经进入社会的劳动者参加继续教育提供了机会。

随着职业教育内涵的明确，其目的定位也有了新的诠释，即“为推动职业教育高质量发展，提高劳动者素质和技术技能水平，促进就业创业，建设教育强国、人力资源强国和技能型社会，推进社会主义现代化建设”（第一条）。 相较于1996 年颁布的《职业教育法》（以下简称“旧法”），新法的阐释更具针对性和实效性，并且直接肯定了职业教育对社会经济建设的重要价值意义，将原本处在弱势与边缘的职业教育拉回到教育发展的中心，为国家大力发展职业教育提供法律依据。新法通过把职业教育定义“说清楚”、目的“传到位”，从而指导职业教育朝着既定的方向发展，全面对接新时代职业教育新要求，为实现职业教育高质量发展提供基础保障。

（二）体现类型特征指向新样态

一般而言，“类型”是指各种事物抽象出来的共通点组成的种类，而“层次”是指在系统内存在结构或功能等方面的等级秩序。职业教育与普通教育是互补而非等级关系，职业教育与普通教育应相对独立，但又彼此融通、相互促进。就职业教育自身特征而言，应用性、职业性与技术性都是职业教育明显区别于普通教育的典型特征，且职业教育有独特的理论基础、教学方式、运行机制、技能知识以及发展规律。但长期以来，职业教育习惯模仿普通教育，导致其类型特征不明显。 因此，职业教育只有将类型特征融入制度、管理、运行、体系等每个环节，才能在教育实践中与普通教育“画等号”。随着社会转型与发展，社会大众对职业教育的定位有了新的认识与看法，即职业教育与普通教育是两种平等的教育类型，都有着同样至关重要的作用，这在新法中得到明确体现，即“职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型”（第三条）。 这是我国首次在法律层面为二者“画等号”，大幅提升了职业教育的社会地位。

深刻理解职业教育的类型特征，除了充分了解职业教育自身典型特征外，还必须考虑经济社会背景。 新法提到“增强职业教育适应性”（第三条）。 所谓“适应性”，是指职业教育要与市场经济发展需求相匹配，响应国家战略需要。就社会发展环境而言，职业教育与社会经济发展联系紧密，“适应性”是职业教育在应用性、职业性、技术性三大本质特征的基础上与外部环境互动的结果。这一结果一方面可以促使职业教育所培养的人才能够满足国家社会经济发展的需求；另一方面，为职业教育能够在与外部经济政治文化的碰撞中高质量可持续地发展提供动力支撑。 可见，“增强职业教育适应性”已经成为新时代我国职业教育发展历史方位的新特征、新要求，同时也成为衡量现代职业教育高质量发展的重要指标[8]。因此，这就迫切需要把职业教育作为一种与普通教育相对等的独立教育系统，让职业教育自觉走向“类型教育”的实践样态。

（三）明确培养要求指向新任务

与旧法相比，新法明确将“德技并修”（第四条）纳入职业教育人才培养的新目标要求。 事实上，随着我国产业转型升级和现代科学技术广泛应用，许多职业活动已经不再是单纯的实践操作，而是一个充满科学思维与智力活动的过程[9]。在此背景下，德技兼备的技术技能人才正在成为社会产业优化升级的“核心”。 具体而言，“德”的内涵不仅是狭义上的个体品质上的美好德行，更是体现职业教育独特社会价值与人文关怀的一种广义上的劳模精神、工匠精神。 当科技高度发达时，一些纯技术职业岗位会被科技代替，“修德”便为“技术人”快速成长为高素质技术技能人才提供有效的“助推力”，成为技术技能人才日后立足社会、服务国家、奉献人民的“看家本领”[10]。 在此过程中，技术的重要性不言而喻，“练技”是职业教育的本质属性，如果只“修德”，不“练技”，便失去了职业发展的根基。基于此，新法力图改变“技术人”的“瘸腿”现象，将“德技并修”放到发展高质量职业教育的重要战略位置。

当然，作为教育体系中的组成部分，职业教育依旧要回归到教育的基本问题——树立怎样的“人才观”。 根据习近平总书记在全国教育大会上的讲话精神不难得出答案——全面发展的人。在职业教育人才培养过程中，往往容易出现“重技术技能，轻非技术技能”的现象，从而导致人才的片面发展，加之职业院校的学生大多来自社会中下层家庭，且这些学生大多中考、高考成绩不理想，很多学生都有较强的学习挫败感、较低的自我效能感、较弱的学校归属感。这样一来，“修德”的作用显得格外重要，职业教育尽管是以职业为逻辑来组织当下生活，但是它在彰显个体生命价值的同时，还应该要让人对世界充满想象并感知到生活的美好。总之，“德技并修”是个体在接受职业教育过程中由片面发展迈向全面发展的核心思想，更是对现有职业教育人才培养模式的矫正和期待。

三、建设管理重构撬动职业教育改革实践

加快完善职业教育高质量发展的建设管理体制机制，是保障职业教育体系制度化、长效化的重点与难点问题。 对此，新法主要从三个方面提出了应采取的措施，即推进体系贯通、深化产教融合、优化协同治理。

（一）推进贯通融通撬动新体系

为促使职业教育类型特征更加鲜明，保证学习者在不同阶段能够接受到职业教育或职业培训，推动职业生涯发展，以行之有效的手段和措施推进职业教育体系贯通，成为职业教育高质量发展背景下需要重点关注的问题。新法在职业教育体系构建方面主要表现为两点。

一是推进职业教育横纵体系贯通，即横向融通普职教育的“立交桥”，纵向贯通职业教育学历发展通道。在横向普职衔接上，新法规定“在义务教育后的不同阶段因地制宜、统筹推进职业教育与普通教育协调发展”（第十四条）。在纵向学历贯通上，新法强调“职业学校教育分为中等职业学校教育、高等职业学校教育。 高等职业学校教育由专科、本科及以上教育层次的高等职业学校和普通高等学校实施”（第十五条）。这种“类间融通、层间衔接”的职业教育体系，将打通各层次职业教育与普通教育之间的“中梗阻”[11]，并为学习者提供接受高层次职业教育的机会，为优化职业教育结构，促进教育公平有重要的价值意义。新法的规定无疑加快了职业教育“类间融通、层间衔接”基本框架的初步形成，促使职教衔接融通迈向常态化发展。

二是推动职业教育成果证书的融通，即不同种类的职业教育证书间的融通互认、职业教育与普通教育证书间的融通互认。 为配合职业教育“类间融通、层间衔接”这一制度体系，新法规定“国家建立健全各级各类学校教育与职业培训学分、资历以及其他学习成果的认证、积累和转换机制，推进职业教育国家学分银行建设”（第十七条）， 进一步推进我国职业教育资历框架的建设。 众所周知，教育资历框架是实现人才标准对接的重要工具[12]，长期以来，由于缺乏学分、证书间的融通互认，导致学习者很难根据自己的意愿或需要选择不同种类的职业教育。 但是在职业教育资历框架中，一个体系内的学习成果既可以实现纵向的层次划分，也可以实现横向的公平比较[13]，极大地促进了职业教育人才流通，缓解就业压力，满足劳动力市场需求。 可见，构建职业教育成果证书融通互认的资历框架是职业教育高质量发展的必然趋势。

（二）深化产教融合撬动新合作

推动职业教育高质量发展，产教融合是一项战略性举措，校企合作是一个关键战术。产教融合，就是要让产业与教育融为一体，它是技术技能人才培养链与产业链、价值链有机融合的具体表现。 新法明确指出要“坚持产教融合、校企合作”（第四条），“职业学校、职业培训机构实施职业教育应当注重产教融合，实行校企合作”（第四十条），“坚持”与“注重” 两个词体现了产教融合在当代职业教育高质量发展过程中的重要性与必然性。 不可否认的是， 职业教育系统与行业企业环境是密不可分、共生发展的， 他们在彼此的沟通交流中得到价值理解。 正如社会学家尼克拉斯·卢曼所说：“一个系统的结构层次和运行过程只有在与环境的互动关联中才得以存在，而且只有在这样的交互关系中加以考虑才能够被理解。 ”[14]但在实践操作中，推进产教融合并不是件容易的事。 从产教融合的主要着力点——校企合作来看，由于涉及行业、企业、学校、教师、学生等多方利益主体，且相关体制机制并不完善，校企合作仍存在短期化、浅层化、碎片化等缺陷。 因此，新法致力于实现职业教育校企合作向长效化、深层化、集中化的优势合作过渡。

为此，立足“产出导向”，强调职业教育要坚持以行业企业发展需求为出发点，把产教融合成果作为衡量职业教育质量与水平的重要标准，新法在有关产教融合的实施要求上提出了明确的指向。一方面，职业学校在人才培养方案制定、教师队伍建设、课程设置、教学实施、质量评价、实习实训基地建设等多方面要充分听取行业、企业的意见；另一方面，鼓励有条件的企业和职业教育培训机构深度参与产教融合、校企合作，并提出“按照规定给予金融、财政、土地等支持，落实教育费附加、地方教育附加减免及其他税费优惠”（第二十七条）。 新法通过凝聚与整合多方主体及其优势资源，来共同努力达成职业教育产教融合、 校企合作高度运转的目标，以形成校企合作共同体，实现多方共赢。

（三）优化协同治理撬动新局面

职业教育治理体系的优化是一项高度复杂的系统性工程。职业教育高质量发展必须确保治理体系的完备与规范。 在职业教育的类型属性下，涉及的利益相关者范围广、数量多，职业院校的办学与管理需要包括政府、行业企业、社会等多个主体的参与。因此，在职业教育质量保障机制建设过程中，要不断强化多主体协同，形成治理合力[15]。 对此，在办学主体上新法提出“鼓励发展多种层次和形式的职业教育，推进多元办学，支持社会力量广泛、平等参与职业教育”（第九条）。其中，新法特别强调企业在职业教育中的主体作用，提出“推动企业深度参与职业教育，鼓励企业举办高质量职业教育”（第九条）。需要注意的是，如何在多主体协同参与办学的博弈过程中衡量各方利益诉求，并保持平衡，是不断提升办学水平和质量不可避免的难题。 因此，办学主体间需要科学合理的安排，综合考虑各主体的办学能动性，才可能办好职业教育。

与此同时，新法提出“职业教育实行政府统筹、分级管理、地方为主、行业指导、校企合作、社会参与”（第六条）。与旧法相比，新法进一步细化了地方各级人民政府的领导责任和工作职责， 从国家层面、省级层面、县级以上地方政府层面来强化统筹管理和规定工作职能。 由此可见，不同时期中央政府的角色定位在职业教育体系中发生由主导地位向统筹管理的转变， 并且在这个过程中逐步改善“强发展、弱治理”的发展困局。不仅如此，新法还注重扩大职业院校办学管理的自主权，充分调动各种政府之外的力量参与治理。德国职业教育的一大特色就在于政府、行业、企业、社会组织、学习者及其家庭等多个主体都可参与职业教育的决策及管理，以使各主体利益得到保障。 事实证明，细化具体的政府职能是促进职业教育高质量发展的重要环节，同时也是为了防止在职业教育发展过程中政府职能问题的再次出现，为职业教育发展保驾护航。

四、社会保障重构扩大职业教育发展空间

实现职业教育高质量发展是应对新时代挑战的必然选择，而足够的社会保障是职业教育改革的保护伞，它涉及职业教育改革实践中的方方面面。新法只有全面、科学、系统地做出规定，让能让职业教育持续高质量发展。新法在职业教育社会保障方面的论述大致可归纳为三个方面： 突出就业创业、完善经费权益、塑造社会共识。

（一）突出就业创业扩大新机会

就业是民生之本，职业教育就是要让“无业者有业”“有业者乐业”，从而才能切实保障民生、改善民生。 新法明确职业教育要坚持面向市场、促进就业，并从职业教育规划、重点专业发展、办学模式、评价体制等多个方面做了一系列规定。 客观地说，在当前我国社会经济结构转型升级时期，市场各种矛盾频繁暴露，需要把“就业导向”作为职业教育促进社会经济发展的重要指挥棒，况且职业教育本就是要服务于解决大多数人的就业问题，满足劳动者就业、转岗以及再就业的职业发展需求，这也是职业教育的价值所在。为了让更多不同类型的群体获得职业发展，新法除了发挥职业学校教育作用外，还强调了职业培训的作用。 比如面向农村地区、民族地区开展农业技能培训、返乡创业就业培训和职业技能培训等，面向转岗、再就业、失业人员及特殊人群等开展就业前培训、在职培训、再就业培训等各种形式的职业培训。 因此，开展职业培训为社会待就业人群增强就业技能， 提升就业能力提供机会，也为农村地区、民族地区、欠发达地区的社会经济发展提供人力资源。

但是，如果将“就业导向”固化为职业学校的办学定位或办学理念，就容易对“就业导向”的理解产生偏差，使得工具理性价值观尤为突出，从而导致职业教育只强调动手操作能力，而忽视了对学生职业道德、人际关系协调能力、创新创造能力等的培养[16]，从长远看，无法真正做到“有业者乐业”。 因此，为避免职业教育功能异化，新法也强调学生创新创业能力的培养，通过采取各种形式为学生提供创业服务，建立健全创业保障机制。此外，新法还指出把受教育者的职业道德纳入职业教育质量评价的指标体系，引导职业学校培养新时代高素质技术技能人才，而非机械的“工具人”。可见，新法在突出“就业导向”，体现职业教育社会功能的同时，还注意到职业教育的“育人”价值向度，为个体的职业生涯谋求成长与发展。

（二）完善经费权益扩大新支持

职业教育高质量发展需要高水平的社会保障，为此，新法着重强调健全经费保障机制。 新法要求“优化教育经费支出结构， 使职业教育经费投入与职业教育发展需求相适应”（第五十四条）。 相较于普通教育，职业教育的预算经费更高，没有充裕的经费保障办不好职业教育。在增强职业教育经费保障力度上，新法主要从三点着手。 一是加强资金的使用效益。 职业教育办学经费来源较为单一，在现行管理体制下，尽管职业教育经费来源结构是多元化的，但财政性教育经费仍占主导[17]。 对此，新法提出“按照事权和支出责任相适应的原则，根据职业教育办学规模、培养成本和办学质量等落实职业教育经费”（第五十五条）， 以使职业教育资金的使用效益最大化。 二是新法采用“鼓励+奖励”的“组合拳”，提出鼓励金融机构、企业、事业单位、社会组织及个人对职业教育的发展提供支持，以此来促进职业教育经费增长。 另外，政府还会对其中的非营利性机构采取补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施。三是加强地方资金统筹，要求“省、自治区、直辖市人民政府制定本地区职业学校生均经费标准或者公用经费标准”（第五十五条），并贯彻落实，逐步提升职业学校拨款水平，改善办学条件。

此外，新法还新增了保护职业学校学生实习权益的条例，规定“职业学校学生的合法权益，受法律保护”（第四十九条），明确了接纳学生实习单位侵害学生权利的法律责任，职业学校、职业培训机构违法组织学生实习实训需要承担的法律责任。近年来，职业学校学生在实训实习过程中频繁爆出权益受损事件，并由此引发严重的法律纠纷。 在此背景下，随着国家法制化进程的发展和依法治教的不断改进，新法对相关主管部门、学校、企业等多个主体的法律责任进行了规定，以此完善和加强职业院校学生的合法权利。

（三）塑造社会共识扩大新影响

为全面提升职业教育在整个教育体系乃至社会中的地位和认知度，新法对从事职业教育工作的教师和职业学校的学生在待遇和发展机会上做出了专门规定。就教师而言，研究表明，培养一支基础扎实、结构合理、思维活跃的高素质师资队伍已上升为我国职业教育全局性和战略性的重大问题[18]。教师队伍的整体素质直接影响职业教育发展质量和人才培养质量。 因此，新法对职业教育教师的职务（职称）评聘、学历、教学资格等方面都作出了规定，这些条例的落实必将有效弥补职业教育教师队伍建设中的薄弱环节。另外，就学生而言，新法规定“职业学校学生在升学、就业、职业发展等方面与同层次普通学校学生享有平等机会”（第五十三条）。可见， 随着国家大力推动职业教育的改革与创新，接受职业教育的学生将会与普通学校学生一样得到社会的尊重、认可和赞同，并且有更加广阔的职业发展空间。

职业教育的社会地位尽管从立法上得到了提升，但是在实践操作中却并不是一蹴而就的。 社会的舆论环境在很大程度上会影响职业教育社会地位的发展进程。 因此，新法倡导“弘扬劳动光荣、技能宝贵、创造伟大的时代风尚”（第十二条），对职业教育的社会舆论起到引导作用，继而重塑社会对劳动、技术、职业的看法，以期转变社会大众“学而优则仕”“君子不器”等传统思想观念。与此同时，新法还将每年五月第二周规定为职业教育活动周，试图通过交流活动来宣传展示大国工匠、能工巧匠和高素质劳动者的事迹和形象，从而培育并传承工匠精神。此外，提升职业教育在国际上的影响力，同样有助于让社会大众感受到我国职业教育的蓬勃发展。对此，新法鼓励“职业教育领域的对外交流与合作，支持引进境外优质资源发展职业教育”（第十三条）。 这意味着国内职业学校在办学理念和模式上将会受到外来思想的影响，在此过程中，有效汲取国外优秀做法经验，结合自身实际发展，使职业教育变得更加繁荣且多元，并最终提升职业教育在国内的社会影响力，成功塑造职业教育高质量发展的社会共识。