行政事业单位实施政府会计准则制度存在的问题及对策研究

郑 刚

（安徽省地质矿产勘查局332地质队，安徽 黄山 245000）

引 言

2016年7月财政部根据《政府会计准则——基本准则》先后制定印发了各项政府会计具体准则及应用指南，为具体实施政府会计准则提供了指导。2017年10月财政部出台《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》并制定了7项补充规定和11项新旧制度衔接规定，明确要求各级行政事业单位自2019年1月1日起全面有效施行，并鼓励提前执行，这一举措为建立具有中国特色的政府会计准则体系打下了坚实基础。

一、行政事业单位实施政府会计准则制度的重要意义

政府会计准则制度的实施，不仅是我国会计行业自身的重大创新，更是国家在推进全面深化改革战略部署、建立权责发生制的政府综合财务报告制度方面的重大举措，同时也为行政事业单位全面实施预算绩效管理提供了重要基础。

（一）重建会计核算模式，实现会计改革重大创新

政府会计准则制度的核算模式突破了长时期的单一预算会计核算模式，兼顾了权责发生制和收付实现制的核算基础，首次实现行政事业单位会计核算的“双功能”要求，表现出“双基础”的创新核算特点，同时“双功能”核算体系将预算管理和财务管理相结合，有效规范了政府会计行为，提高了行政事业单位“双报告”（决算报告和财务报告）的编制水平。该核算模式的构建是我国政府多年会计改革的一次重大创新，是健全政府会计标准体系的重大飞跃。

（二）统一会计核算口径，提高行政事业单位会计信息可比性

在统一实施政府会计准则制度之前，隶属不同行业的各个行政事业单位在进行会计核算时分别遵循不同的会计制度，核算体系繁杂，难以对不同部门、不同单位的预算绩效情况进行横向比较，不利于财政部统筹协调预算资金的管理，统一核算口径有效解决了该问题，大大降低了部门汇总审核、决算执行情况分析的难度，降低了不同部门和单位会计信息的差异，能够有效提高财政资金使用效率。

（三）明确会计核算要求，进一步提升行政事业单位会计工作水平

新的政府会计准则制度要求各级行政事业单位分阶段、有步骤、按计划地完成新旧制度的衔接工作。首先就是要求各单位对照新的政府会计准则制度梳理本部门的业务流程和内部管理规程，重新修订单位内部控制管理和财务管理等制度；其次各单位要进行全面的资产清查，确保本单位的资产信息准确、完整，清理基建项目，实行基建项目并账处理；最后认真梳理单位账面结转和结余资金，了解其构成和性质，熟悉新的准则制度，做好预算会计和财务会计科目衔接和转换。各单位为做好新旧制度的衔接工作所做的各项准备，无疑是对单位会计工作的一次大梳理，以此为契机，不仅规范了制度，摸清了“家底”，升级了财务信息系统，而且完成了单位会计工作的一次全面的自我革新，进一步提升了整体财务管理水平。

二、行政事业单位实施政府会计准则制度存在的问题

政府会计改革不仅是一项政策制度的实施，更是一项系统工程，内容丰富，政策性强，影响范围大，实施过程中不可避免地会出现一些问题。

（一）权责发生制核算流于表面，实施难度大

权责发生制核算基础主要解决收入和费用何时确认、以多少确认的问题，但政府会计准则制度本身对权责发生制核算政策要求不明确，实务中尺度不好把握，且涉及较多职业判断。以往预算会计简单的财务收支核算要求使得绝大部分会计人员的会计核算照搬以前年度会计人员的核算方式和习惯，僵化的工作方式让新的准则制度实施工作质量不高。收付实现制核算基础的思维方式也固化地带入了新准则制度的实施中，虽然行政事业单位已按照新准则制度要求实现了平行记账，在账务处理上对相关经济业务既进行财务会计核算，又进行预算会计核算，但实际上可能并没有严格按照权责发生制要求执行，执行流于表面，权责发生制引用广度和深度不够。以印刷费为例，大部分行政事业单位在日常印刷业务中，往往是按季度或者更长时间为周期进行汇总结算，结算当日由经办人员将审批后的发票交由出纳支付，再由会计入账处理，由于前期实际印刷数量、时间、金额等信息无法获取，会计人员往往将结算前一个季度甚至半年之久实际发生的大额费用统一汇总到结算当月入账，会计信息严重滞后。有的行政事业单位因财政每月均衡拨款限制，很多日常办公费用结算滞后，有的甚至因财政指标不足而跨年度结算，进而把相关费用放入下一会计年度进行核算，这显然与权责发生制原则相违背。而有的工程项目业务本身复杂，业务部门发生的应付款项目若收款方未开具票据，会计人员很难了解情况，不能及时将该笔“隐性债务”记录在账簿中，可能存在重大债务风险。

（二）参照公务员法管理的事业单位费用核算对象归集过程繁琐，分类核算难度大

按照新准则制度，在财务会计核算要求中，单位在依法履职或开展专业业务活动及其辅助活动所中发生的费用应列入“业务活动费用”科目，事业单位本级行政及后勤管理部门开展管理活动发生的各项费用等应列入“单位管理费用”科目，然而在参照公务员法管理的事业单位中，单位本级行政和后勤管理部门不仅有事业编制人员，还有行政编制人员，工作内容经常有交叉，财务会计科目费用类支出又要按照部门和经济活动性质加以区分，这意味着会计人员需对财务会计科目按照业务发生的部门和经济活动性质的不同加以选择，人员经费中工资福利类支出要按人员所在部门分别归集至单位管理费用和业务活动费用，人员变动和换岗轮岗期间，费用归集过程更为繁琐，有的办公费用类、会议类等日常公用支出很难明确归集，金额分摊标准也难以把握，有的单位人员较多，会计工作量加大，不同会计人员做出的判断也不尽相同，间接导致相同部门不同单位决算报告可比性不高，也给预算绩效管理工作带来影响。实务中事业编制人员和参公编制人员相关资金使用方面经常混淆，难以完全区分，核算难度也进一步加大。

（三）各行政事业单位参与政府会计改革动力不足，疲于应付

绝大多数行政事业单位没有经营属性，其履行政府职能、为社会服务的特殊性质决定其会计基础工作普遍限于满足财政、审计等有关部门的检查，很少服务于业务决策。这一事实决定了行政事业单位会计基础工作往往不受重视，大部分单位领导觉得将此项改革交给单位会计人员参照执行记账即可，没有在单位层面重视起来，缺乏必要的组织领导。有的单位会计机构设置不合理，随意性较大，而且行政单位会计人员身份为公务员，部分事业单位会计人员编制为参照公务员法管理的参公人员，他们的身份决定其无法参与会计职称评定和考核，造成很多行政事业单位会计人员长期不参加会计继续教育学习，会计队伍能力参差不齐。有的单位因人员编制限制，会计人员往往身兼数职，难以抽身；有的单位会计人员长期外包，其业务能力缺乏考核和监管，这必将导致政府会计改革内生动力不足，使准则制度的高质量实施受阻。

（四）会计信息系统相对落后，发展不均衡，无法适应新准则制度要求

全面实施新准则制度之前，财政部门虽然发文要求各行政事业单位改进会计信息系统，完善各项功能，实现财会数据的正确转换，及时有效地实现新旧账套的衔接，但是很多行政事业单位会计信息系统建设基础薄弱，如有的单位人数少，账目不多，一直沿用手工账核算模式；有的单位虽使用会计信息系统，但系统设置简单，功能模块较少，只满足简单的收支业务核算。加之各单位准备不足，急于应付新旧制度衔接工作，信息化更新升级事宜全部依赖软件供应商，软件供应商设置的系统由于上线运行时间短，很多功能不全，信息系统没有实现自动报错、预警等反馈功能，数据导出经常出错，特别是会计信息系统无法识别信息录入错误，在录入财务会计分录后预算会计分录不能紧随其自动生成，两者亦无法互相对账，差异情况分析缺失，大部分行政事业单位只满足平行记账形式，难以保证两套账相互勾稽情况是正确的、决算报告与政府综合报告之间数据是相呼应的。目前在用的绝大多数会计信息系统在生成本期预算结余和本期盈余差异调节表上无法实现自动化，同时也无法全面揭示两者的内在联系，增加了人工核算的失误率。而且大部分财务软件同质化程度高，针对不同单位需要开发个性化服务的模块极少，项目支出核算普遍缺少非财政拨款核算科目，需要手动添加，有的报表不能实时取数，有的需要手动更新和修改。而且目前政府综合财务报告还处于试编阶段，社会、舆论监督缺失，会计人员编制报告的质量只满足单位总会计报表数与财政总决算数相符即可，会计信息系统生成的报告质量较低，数据安全性不高，信息披露不规范、不完整。

三、行政事业单位实施政府会计准则制度的对策

（一）加强组织领导，健全会计机构，提高会计人员综合素质

政府会计改革不仅仅是一项简单的财税体制改革，还是实现我国治理体系和治理能力现代化的一个重要抓手。财政部门在推行新准则制度贯彻实施的过程中，应谋划组织单位负责人召开政府会计改革领导会议，明确一把手在政府会计改革中的责任，以责促效，充分发挥党组织领导作用，转变思想观念，切实担起一把手责任，做到重要财务决策事项列入“三重一大”事项内容进行班子成员集体决策，决算报告和财务报告上报必须经集体审议，切实保障单位会计信息真实、完整、准确。健全单位会计机构设置，完善单位内部控制制度，明确会计人员岗位的工作职责，建立规范的会计工作机制，实现不相容岗位相互分离和制约。加大成本核算人力投入，提高经济业务活动相关信息的可获得性，搭建业务部门与财务部门的信息沟通平台，实现数据共建、共享。建立单位会计人员系统培训机制，切实加强新准则制度的专题培训力度，在制度上、财力上保障会计人员参加继续教育学习的权利，建立适合会计人员专业技能方面的考核机制，激发会计人员继续学习的热情，努力培养一支“明政策、能核算、会分析、懂预算、善管理”的高素质财务人才队伍[1]。

（二）参照公务员法管理事业单位费用归集标准，统一不同费用支出的分摊标准和实施细则

针对参照公务员法管理事业单位的特殊性，有关部门应对此类单位进行分类调研，多渠道广泛收集相关单位现阶段普遍采取的费用归集方式和金额分摊方式，对普遍认可、实务操作可行性高的方式进行专家论证，研究出统一的费用归集标准，规范不同费用支出分摊标准，制定相关实施细则，促进不同部门和单位生成可比费用支出类会计信息，切实解决费用类科目选择不一、分类核算难度大的问题。

（三）引入行政事业单位政府会计准则制度实施情况考核机制，倒逼政府会计制度改革

基于新的政府会计核算背景，结合当前行政事业单位实施政府会计准则制度的具体情况，财政等相关部门可以广泛调研并积极探索行政事业单位财务绩效评价体系，将行政事业单位政府会计准则制度实施情况作为单位综合考核的一项重要指标，将行政事业单位贯彻实施政府会计准则制度与单位预算绩效管理、决算管理、资产管理等融合，分部门、分行业、分地区建立政府会计改革考核指标体系，强化考核监督，以评促效，不断提升行政事业单位政府会计准则制度实施水平，将我国政府会计改革向纵深推进。

（四）加大会计信息系统建设投入，有效推进新准则制度的实施

2021年12月财政部印发了《会计信息化发展规划（2021—2025年）》，旨在指导国家机关、企业、事业单位、社会团体和其他组织应用会计数据标准，推进会计数字化转型，支撑会计职能拓展，扎实推动会计信息化工作向更高水平迈进。当前是政府会计改革的重要时期，有效的会计信息系统是规范、准确的会计信息数据生成的重要保障。各级行政事业单位应以此为契机，重视会计信息系统建设，根据单位特点结合工作业务实际，开发业务数据和财务数据共建共享一体化平台。业务部门和财务部门在一体化平台共同操作，将业务部门的经济业务嵌入一体化平台，以印刷业务为例，将印刷业务申请、审批流程作为日后申报印刷费用的前置条件，业务部门在触发费用报销按钮前必须完成事前审批流程、业务完成时点等佐证材料上传，业务部门相关业务发生或者完成时就能触发会计信息录入警报，由会计人员判断是否满足权责发生制要求，如满足则编制财务会计分录。对业务完成时点和报销时点出现跨月甚至跨年的情况进行预警，并按月或者按季生成经济业务报销及时性、准确性等信息报告，将此作为业务部门资金使用效率的一项重要考核指标，以此促进业务部门和财务部门之间交流协调，实现信息共建共享，有效解决财务部门信息孤岛的尴尬局面，有力破除核算基础数据获得难的问题。加快会计信息系统建设，加大会计信息化人才培养，根据单位业务特点，梳理单位会计信息个性化需求，积极建立满足单位业务实际、开发适合当前改革需求的会计信息化系统，建立信息化问题数据库并及时妥善处理解决。同时，加强会计信息系统日常维护，确保会计信息数据准确性、完整性、安全性[2]。

结 语

政府会计准则制度的实施，进一步提升了行政事业单位会计工作水平，加快了政府会计改革进程，各级行政事业单位应结合实施过程中遇到的问题，总结工作成效，对重点、难点进行梳理，认真研究对策，确保政府会计准则制度平稳有效实施。