行政性信用惩戒中不当联结问题研究

王嘉伟

（北京理工大学，北京，102488）

自2011年7月中共中央、国务院印发《关于加强和创新社会管理的意见》提出建立健全社会诚信制度以来，从中央部署到各地实践，从部分试点到全面铺开，社会上下开展了一轮轰轰烈烈的诚信制度建设运动。然而，信用惩戒制度在发挥巨大作用的同时，各种各样的黑名单也呈现出野蛮生长的态势，很多做法与依法治国的理念和现行法律相背离。目前，各级政府、各部门都在制定失信惩戒规则，并加强不同部门之间的沟通协调和信息共享，使失信行为者“一处失信，处处受限”。社会信用体系建设一方面提高了失信成本，大大加强了对失信人员的威慑力。但另一方面失信惩戒制度构建过程中也存在非失信行为被纳入惩戒范围、惩戒措施不当扩大、失信行为与惩戒措施之间的联结缺乏标准等问题。目前的信用惩戒制度建设开始逐渐回归理性，有关政策文件也已经减少了“一处失信，处处受限”类似的表述。2020年11月25日的国务院常务会议也提出了要规范有序开展信用惩戒制度建设，减少信用惩戒制度的滥用。2020年12月，《国务院办公厅关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》提出要提高社会信用体系建设法治化、规范化水平。目前，国务院各部门正对各级各类失信惩戒措施开展集中清理，并制定失信惩戒措施清单。制定统一的社会信用法也已被提上日程。可以看到，行政性信用惩戒建设中的合法性问题已经逐渐引起学界以及实务界的重视。

信用惩戒，也称失信惩戒、黑名单制度，目前的失信惩戒措施大体涉及五个层面：市场性惩戒、行业性惩戒、社会性惩戒、行政性惩戒、司法性惩戒[1]。行政性信用惩戒是指行政机关依据有关规定所实施的限制特定失信主体某些权益的管理措施[2]。不同主体设立的信用惩戒措施属于不同的法律关系，并受不同的部门法调整。我国的失信惩戒制度更多是以政府为主导进行设立的，以政策为导向，目前数量最多、体系最为庞杂的当属行政性黑名单。同时，行政性信用惩戒制度囊括社会生活诸多领域，行政机关在收集有关公共事务相关数据的能力方面有着天然的优势[3]，并且可以通过信息技术使各行政机关的征信系统互通互联，使得联合惩戒对相对人的影响范围远超过私主体、社会组织、司法机关设立的黑名单。但行政黑名单制度扩张背后是行政机关权力滥用的风险。因此，有人担忧，它在现代社会生活中的不断推进可能成为“数字利维坦”，给公民依据信用状况划分等级并区别对待，减损公民个人的权利与自由。随着行政性信用惩戒对社会的影响日益深入，对其进行规制也显得愈发必要。

当前学界已经对失信惩戒的法治化问题展开了研究，如信用惩戒制度的运行机理、失信惩戒的类型化等，也有学者对不当联结禁止原则这一法律原则进行过研究，但鲜有学者关注失信惩戒中的不当联结现象并将不当联结禁止原则应用于失信惩戒制度的构建过程中。本文将从不当联结禁止原则出发，分析目前失信惩戒制度中的不当联结现象与其成因，并从不当联结禁止原则的角度探索行政性信用惩戒的规制路径。

一、不当联结禁止原则的内涵与判断标准

（一）不当联结禁止原则的内涵

不当联结禁止原则（Kopplungsverbot）最早起源于德国行政法，并且后来为我国台湾地区的行政法所借鉴。在不同的著作中还有禁止不当联结、搭附禁止、相关性之要求、联结负担禁止原则等称谓。黄异教授将其概括为：“人民的义务与行政机关的义务”有事实上的关联性，所谓事实上的关联性“是指人民的义务与行政机关的义务应涉及同一事项。”[4]李建良教授将其定义为：“行政机关行使公权力、从事行政活动，不得将不具事理上无关的事项与所采取的措施或决定相互结合。尤其是行政机关对人民课以一定的义务、负担、或造成人民的其他不利益时，其采取的手段与所欲求的目的之间，必须具有合理的连结关系。”[5]

我国大陆行政法还未普遍接受这一理论，仅有少量文献对其进行过研究。我国行政法学上与之最相近的概念是比例原则、平等原则，但三者之间也存在一定的区别。不当联结禁止原则、比例原则及平等原则有所重叠但各有侧重，不当联结禁止原则要求行政机关在做出具体的行政行为时应当考虑相关的因素，而不得将不相关的因素纳入考量。在不当联结禁止原则、比例原则与平等原则三者的适用顺序上，应优先使用不当联结禁止原则进行判断，不当联结禁止原则关注的是“能否”的定性问题，平等原则关注的是不同主体的同等与差异问题，比例原则则关注手段的程度问题。即对一个行政行为的合法性考量，首先看是否违背了不当联结禁止，然后才要讨论联结后是否妥当、必要及合乎比例[6]。不当联结禁止原则是基于行政的目的与实施手段对应性的考虑。这一原则是出于考虑人民与国家的地位并不完全平等，国家如可无限制地结合各种“武器”对付人民，则人民将毫无招架之力[7]。不当联结禁止原则，旨在防止国家机关权力滥用，在大部制改革与政府间数据共享的背景下，政府权力将变得更为强大，利用这一原则对其进行合法性审查具有现实意义。

（二）不当联结的判断标准

判断不同行为之间的联结是否正当的一个标准即是看所联结的各行为的目的是否相同，如果所联结的各行为的目的相同，那么则属正当的联结。在亚里士多德看来，公正意味着给予人们所应得的东西。公正是目的论的，对于权利的界定要求我们弄明白所讨论的社会行为的目的[8]。对于不同的行政行为来说，也内含着不同的目的。举例来说，行政确认的目的在于使当事人的法律地位和权利义务明确化，增强该行为的确定性，是对已经形成的权利和义务加以某种形式的认可[9]。行政给付的目的在于保障人民的“最低生活水准”[10]。如果将失信惩戒措施与行政确认、行政给付相关联，则很难属于正当的联结，因为行政确认、行政给付的目的并不关涉行政相对人的信用状况，信用惩戒措施关联不包含此种目的的行政行为有违不当联结禁止原则。相反，如果将失信行为与特定行政奖励行为相关联，则属于正当的联结，因为行政奖励包含着对一个公民品德的评价，行政奖励行为应当考虑公民的信用情况，信用惩戒限制公民获得行政奖励的权利具有合法性。台湾地区最高行政法院“九十年度判字第一七〇四号”判决罚款未缴清拒绝发给行车执照有悖不当联结禁止原则，其判决也暗含以不同行政行为的目的作为判断标准，其判决中写到“汽车行车执照须在一定期限内换发，主要目的在于掌握汽车状况，以确保汽车行驶品质进而维护人民生命、身体、财产法益；而罚款不缴纳涉及者为行政秩序罚之执行问题，故换发汽车行车执照，与汽车所有人违规罚款未清缴，欠缺实质上之关联，故二者不得相互联结，道路交通安全规则第八条有关罚款缴清后始得发给行车执照之规定，有悖‘不当联结禁止’原则。”

二、行政性信用惩戒中的不当联结现象

众多热点新闻的背后也反映出社会公众对行政性信用惩戒中的不当联结现象的关注，普通公众仅仅凭感觉认为这样的做法不合理，但却难以说出具体的判断标准，其实这样的“理”抽象在法律上即是禁止不当联结。通过观察现有的不同层级的失信惩戒制度文本，可以发现目前行政性信用惩戒中存在如下不当联结现象。

（一）信用惩戒范围不断扩大

对于什么是失信行为，学界并未形成一致的观点。且由于缺少制度的顶层设计，立法实际上仍处于“地方立法试验”阶段。考察信用惩戒在我国的历史，可以看到信用信息在中国最先应用的领域是在金融领域。随着我国市场经济的逐步完善和信用经济的发展，交易中的信息不对称而引发的交易风险日益严重，由此产生了专门的第三方机构收集交易过程中的各种信用信息，对外提供专业化的征信服务，后逐步为银行业所采用。2013年，为了破解“执行难”，促使被执行人自觉履行生效法律文书确定的义务、推进社会信用体系建设[11]，最高人民法院制定并发布了《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》，取得了良好的效果，法院判决的权威大大增强，有效解决了“执行难”的问题。后失信惩戒制度为社会各机关、各部门所广泛采用。但“失信”的概念模糊，缺乏明确的规范，导致失信惩戒的范围不断扩大。信用是一个综合性的概念，具有道德属性、经济属性和法律属性[12]。然而，各地的信用惩戒规范文本却将违反道德、纪律、法律的行为都纳入失信行为的范畴，失信行为的概念有泛化的趋势。失信惩戒的行为类型愈发广泛，大到排放污水、申请经济适用房提供虚假材料，小到随地吐痰、行人违反道路交通信号灯通行。总体来说，现行的信用惩戒规范文本对于失信行为的界定过于宽泛，使得很多可以通过道德谴责、纪律约束解决的行为都被纳入失信的范围，部分本可以通过警告、罚款、扣分等行政处罚手段一次性处理的行为却要通过纳入个人信用信息来实现“长期治理”，“失信行为”的范围正不断扩大。

（二）信用惩戒措施不断增多

目前的惩戒措施具有跨领域、跨部门、综合性的特征。信用惩戒措施涉及声誉、资格乃至人身自由，涵盖了社会生活的各个事项，并且惩戒措施经常与行政奖励，行政给付、行政许可、行政监督检查等行政行为相关联。随着“一处失信，处处受限”政策的推进，将会有更多分属不同政府部门的惩戒措施加入进来形成“天罗地网”。横向的部门联合和纵向的上下统筹使得公民将面临一个权力更加集中、执法力量更加强大的公权力机关。失信惩戒措施就其内容而言大致可以分为失信记录、自由限制、资格限制或剥夺、声誉不利、重点监管、提醒告诫等六类[13]。笔者认为，失信记录、声誉不利与重点监管符合失信惩戒制度的目的，其体现了信用的属性，也属于行政机关可以自由裁量的范围，因而具有合法性。但自由限制、资格剥夺限制措施的采用应当谨慎，其中部分措施并未体现信用属性，而更多是为了突出惩罚性，部分措施也超越了设定主体本身的职权范围，变相设定了更为严厉的行政处罚。

（三）失信行为与惩戒措施之间的联结缺乏标准

通过归纳目前各种的信用惩戒文件，可以将其实施方式大致分为两类，一种是“具体行为+惩戒措施”模式，即规定特定的失信行为对应特定的惩戒措施。另一种是“积分制”模式，即通过对不同的失信行为赋分，按照积分实施不同层次的惩戒措施。一般来说，“具体行为+惩戒措施”模式容易辨别其所惩戒的行为与惩戒措施之间的联结关系，“在申请保障性住房过程中提交虚假材料被列入黑名单后五年内不得再次申请”很容易判断失信行为所直接导致的惩戒后果，而积分制模式下由于失信行为的混合，不容易识别失信行为与惩戒措施之间的联结关系。从司法审查的角度来讲也很难进行操作，因为失信行为与惩戒措施跨越了不同的社会领域以及执法机关，涉及不同的行政行为，并共同作用导致某一惩戒后果，很难进行针对某一特定行政行为的审查。

跨部门、跨领域、跨事项的行政行为相联结应当考虑不同行为的目的，尤其应当谨慎对待。国家发展改革委等31个部门联合印发的《关于对婚姻登记严重失信当事人开展联合惩戒的合作备忘录》规定婚姻登记中的严重失信当事人限制补贴性资金支持；婚姻登记严重失信当事人为企业法定代表人（负责人）、负责关务的高级管理人员、财务负责人时，在企业申请海关认证企业时，不予通过。惩戒措施横跨了多个领域、事项，公民在受到信用惩戒后应当如何救济成了难题，因为联结了两个或多个事项而难以判断要起诉的对象，联合部门之间可能会出现推诿的情况，这都给相对人的救济增加了障碍。

三、行政性信用惩戒不当联结的成因

信用惩戒的设置背景是与我国的市场经济体制改革密不可分的，随着我国由计划经济体制向市场经济转型，传统的单位制解体，费孝通笔下的熟人社会也渐渐向陌生人社会转变，社会的成员高度地分散化、原子化，市民社会的力量正在加速形成，社会逐渐由高度分散化的个体组成，人员的流动性不断增强，社会控制的难度逐渐加大[14]。传统的社会评价及道德评价机制的作用在逐步削减，以国家强制力为保障的信用体系建设成为一个日益重要的话题。观察各地各级的信用惩戒文本，可以看到设立信用惩戒机制的一个重要目的即是提高失信成本，发挥惩戒作用。然而在大部制改革以及政府间数据共享机制建立的背景下，政策执行存在偏离，信用惩戒的惩罚功能有矫枉过正之嫌。

（一）过度强调信用惩戒的惩罚功能

建立失信惩戒制度，一方面是为了克服信息沟通机制上的障碍，降低信息收集的成本，另一方面也是为了警示失信人员、发挥惩罚作用，使失信人员“一处违法，处处受限”。但是过分强调其惩罚作用，不正当地连接惩戒措施与其他行政行为，将行政相对人的其他合法权利作为“筹码”，不利于行政相对人的保护。公法上设立的信用惩戒尤其应受到法律的严格约束，强有力的惩戒手段需要以其合法性、合理性为前提，并且需要完善的设立及救济程序。行政性信用惩戒也需要保持谦抑性，需要与其失信行为的性质以及严重程度相对应，以防止惩戒措施的畸重。需要理清信用惩戒与其他行政的处罚手段之间的关系，而非粗暴执法、为了达到行政目的而肆意动用其他行政手段，这也是依法行政的应有之义。

（二）大部制改革及政府部门间的数据共享

随着国家机构的大部制改革以及技术赋能下政府各部门实现信息共享，各政府部门“共治”的局面正在形成，以前分散的各政府职能部门将渐渐地成为“铁板一块”。在信息化时代下，行政相对人正以更加透明的姿态呈现在行政机关的面前。这种治理格局，既能够实现行政权力的高效行使，也给行政相对人的权利保护提出了挑战，使行政相对人的权利保护成为一个更迫切的问题。大部制改革及政府部门间的数据共享为信用惩戒权力滥用提供了技术上、现实上的可能性。随着大部制改革的推进，各行政权力的运用将更加步调一致，为联合惩戒提供了组织上的保障，大部制改革有利于节约行政成本，能够综合有效运用多种处罚手段，但更应当审慎运用惩戒手段，防范权力集中造成的不良后果，为公民的自由权利留下空间。

（三）政策执行过程中的偏离

在当代行政国家，行政权力介入广泛的社会事务，对公民权利产生直接的影响。我国的社会信用体系建设带有明显的政策主导特征，这既给各地的政策创新提供了空间，也造成各地政策执行不统一、与现行法律相背离的问题。在政策由上到下的传导过程中，难免会有失真的情况。由于不同层级的政府部门存在着信息不对称，政策执行过程中难免会发生偏离。同时，社会信用体系建设中的基本问题尚未澄清，对失信行为的概念，惩戒措施的标准类型、救济途径等学界也并未形成共识[15]。各地的盲目创新甚至突破了法律的边界，且针对各种各样的惩戒措施缺乏明确的救济手段。使得制度的创新既取得了有益的经验，也付出了巨大的代价。

四、解决行政性信用惩戒不当联结问题的路径

2020年7月1日起试行的《南京市社会信用条例》首次归纳确立关联原则，其第四十二条第一款规定：“社会信用惩戒措施的设定，应当与社会信用主体违法、违约行为的性质和领域相关联。”信用惩戒中的不当联结问题开始得到了越来越多的关注。失信黑名单的设立本身就是一个矛盾的问题，要真正加强信用惩戒的威慑力，必然以剥夺或者限制失信人员的权利为前提。但对失信主体权利的限制又必须在法律的框架内进行，失信惩戒作为对行政相对人影响日益扩大的一种处罚手段，尤其是在现在信息化高度发达的当下，更应当受到这一原则的审视。在我国现行的法律制度下，应当明确失信惩戒的范围，明确失信行为与惩戒措施之间的联结标准。具体而言，应当限缩惩戒对象、采用“具体行为+惩戒措施”的设定模式、限制不同目的行政行为的联结、厘清失信惩戒与其他行政处罚的关系，既提高失信成本，又不至于不受限制地扩大，以期失信惩戒制度能够更好地发挥作用。

（一）限缩惩戒对象

责任自负原则是指凡是实施了违法行为或违约行为的人，应当对自己的违法行为或违约行为负责，必须独立承担法律责任。同时，不能让没有违法行为或违约行为的人承担法律责任，防止株连或变相株连[16]。世界法治的发展，就是一个向理性主义、个人主义不断演化的过程，不当联结禁止原则是禁止株连、责任自负原则演化的最高成果。在人类的法治文明进化中，从株连到罪责自负，从连带责任到个人责任，乃是人类法治文明的成果。在奴隶社会和封建专制时代，统治阶级为了维持自身的统治，不惜对劳动人民实施残暴的镇压措施，体现株连原则的连坐制度最为典型。

随着主体意识的觉醒，人们主张个人的独立自主，封建统治下的“连坐”“保甲”制度也被历史所淘汰。然而，在信用惩戒领域，这种“连坐”现象正在抬头。信用评价仅仅是针对个人的一种评价，一个人缺乏诚信很难推断出他的子女也缺乏诚信，即使从社会学上来说这一点是成立的，法律上也不能进行此种“有罪推定”。所以，失信惩戒措施的效力应仅仅及于失信人本人，而不能仅仅为了惩戒的目的而无限扩大惩戒的范围。尤其是在涉及公共行政职能时更是如此，不能仅仅因为父母失信而取消子女的入学资格、取消其参加公务员考试的资格，此与现代法治文明相背离。

（二）采用“具体行为+惩戒措施”的设定模式

“具体行为+惩戒措施”的设定模式，让具体的失信行为与以惩戒措施相关联，更能够凸显其目的的关联性，行政相对人可以明晰具体行为的法律后果，行政复议机关与司法机关也可以进行有针对性的审查，以实现对相对人的权利救济。

而积分制模糊了具体的失信行为与惩戒后果之间的关联关系，因为其惩戒措施是对一个人“综合信用情况”的考量，因此对此种模式下的关联性法律很难进行技术性的判断，在具体的实现上也存在困难。如此繁杂的积分事项，需要庞大的国家机器，耗费巨大的人力物力去进行评价，显然不符合成本收益分析。同时，依据分数给个人的信用进行评价，并依据不同的信用等级提供有差别的公共服务，难免会给公民打上“三六九等”的标签而产生变相歧视，同时有违行政法上的平等原则。

（三）限制不同目的行政行为的联结

福利国家观念的兴起，要求政府承担起积极的社会救助的责任，我国《宪法》也明确了公民的物质帮助权。从行政给付的概念以及国家的相关立法中，我们很难看出行政给付包含着对公民的道德评价，其并不意味着对守信公民的褒奖。行政给付所要判断的依据是公民的社会经济状况，而非与特定公民的诚信品质相关联。信用惩戒制度的设立目的是提升失信行为人的违法成本，督促其自觉履行义务，回归正常的社会秩序。提高失信行为人的违法成本，必然意味着对违法行为人权利的限制或增加其负担。但对其负担的增加并不是无限度的，部分行政违法完全可以通过其他行政处罚去实现，而非都倚赖于信用惩戒。在有其他手段可以采取时，不能将其他无关联的政府服务都纳入惩戒措施之中。要让道德上不诚信的行为用道德去评价，法律上的事情归法律去评价。而并非让违反道德、纪律的行为去限制公民公法上的权利，这会导致违反不同规范之间后果的错位。只有在道德上的失信上升到法律的高度，才可动用法律对其进行规制。

（四）厘清信用惩戒与其他行政处罚的关系

应当明确惩戒手段与行政处罚措施之间的关系，只有在惩戒手段是实现惩戒目的的最优、或唯一方法时才可使用。在有其他行政处罚方法时，比如罚款，警告、吊销营业执照等手段足以实现目的时，就不必动用信用惩戒。越来越强有力的联合信用惩戒具有强大的威慑作用，行政机关也乐于采用。但是应当看到不同行政处罚手段具有不同的严厉性。行政机关应当根据违法行为的性质、特点，决定采取特定的行政处罚措施，而并非将任何行为都打上失信的标签。应当发挥不同处罚手段的协同治理作用，针对不同的违法行为作出不同处罚。

社会信用方面的立法项目已经列入第十三届全国人大常委会立法规划，有关单位正在牵头研究起草法律草案。诚信社会建设需要行政性信用惩戒制度的建立，但是应当在法治的前提下开展，而非过度依赖政策性文件。联合惩戒与技术赋能使得行政机关与行政相对人的权力结构失衡，扩大惩戒范围、不当联结惩戒对象、不当联结惩戒措施是目前行政性信用惩戒制度中存在的问题，不当联结禁止原则为我们提供了审查此类的问题的一个路径。行政性信用惩戒应遵循谦抑性原则，“一处失信，处处受限”可以作为一个形象的口号，但是不能上升到法律的高度。否则，会导致对相对人合法权益的保障不足。坚持不当联结禁止原则，缩小行政性信用惩戒的打击面和处理面，才能有效保护公民的合法权益，走向国家治理的现代化和法治化。