村规民约在乡村治理中的优越性与现实性

郁洪旭

（福建农林大学公共管理学院，福州 350002）

伴随着城市化进程的高速发展，传统乡土社会无论是结构还是治理基础都发生着深刻的变化。在此背景下，乡村治理现代化是实现乡村振兴必不可少的环节，更是中国乡土社会发展不容回避的问题。乡村治理需要一个可以兼容自治、法治、德治的社会规范，而乡土社会中实则已有这样的存在——村规民约。村规民约是农村集体自己制定的用以治理或规范乡村社会的公民契约，其实质是乡俗文化经过岁月积淀后的一种凝结与升华，具有自我约束、自我管理、自觉履行的特征。纵览古今，村规民约早已是一种有效维护乡村稳定、定和止争的重要依据。但在全面推进依法治国的主旋律下，仍存在强调将厉行法治深入彻底地贯彻到社会各个角落的声音，认为依法办事才是真正治理乡村社会、解决纠纷的王道。鉴于此类忽略甚至质疑村规民约积极作用的片面观点的存在，本研究试图回应并解决的主要问题是：村规民约在乡村治理中如何定位？在新时代背景下，村规民约在现实中面临的挑战有哪些以及如何重构才能应对乡村社会的各种矛盾冲突与挑战？

1 优越性：乡村治理的最佳选择

村规民约的优越性表现在其具有悠久的乡土社会实践基础，能少走探索乡村治理中的弯路，也是治理乡村的最佳规范和解决乡村纠纷的最优方式。

1.1 乡村治理无法套用城市模式

城市治理虽尚有些许不足，但总体上井然有序，达到了现代化治理水平。乡村治理若要简单照搬，则必将水土不服。首先，正如学者所言，“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”［1］。中国乡村社会的运行与秩序的维系自古依靠的便不是刚性的行政法令，而是柔性的民俗、习惯等，这些均是村规民约的具体表现形式。其次，中国大部分乡村仍处于传统的熟人社会关系中，“熟人社会的村民对村规民约的遵守往往是本能的、非理性的；而法治社会的公民对法律规章的遵守往往是习得的、理性的”［2］。村民对本土约定俗成的社会规范的遵循带有极强的惯性，在短期内强行扭转并不现实。最后，因经济发展水平差异，农村地区的受教育程度大多低于城市的，导致村民的法治观念也多淡薄于城市居民，实施不合法的行为却不自知的时有发生。例如，在村民委员会选举时，某些村里的老人当街叫卖选票。该种情形在《村民委员组织法》中并无相关规定，若以破坏选举罪罚之，则会因该罪不适用于村委会选举而缺乏适用之前提。若以“妨害社会管理，具有社会危害性，尚不够刑事处罚”施以治安管理处罚，也只能在警告、罚款、行政拘留中选择，但该情形下的罚款额最高为200元，且行政拘留不仅有15日的限制，还要求“对特殊的相对人不得裁决或不执行行政拘留”。值得一提的是，即便有切实可行的具体规定，由于彼此互为乡里，在“低头不见抬头见”和“多一事不如少一事”的心理暗示下，几乎不会有村民去举报贩票者。“官为民计，不若民之自为计”，乡村治理应当在适度借鉴的基础上走特色的乡村治理道路，机械地模仿城市治理是走不通的。

1.2 乡村治理无法单纯依靠法律

解决乡村纠纷是乡村治理重要的环节之一，能否合理有效地化解争端是衡量乡村治理成功与否的重要标准。但面对此类纠纷，法律宜居于次要地位。

其一，中国现有的法律法规，虽有关于农村自治组织的，即《中华人民共和国村民委员组织法》（以下简称“《村民委员组织法》”），但其内容主要是规制村民委员会的，即使有保障农村村民实行自治与维护村民合法权益的立法目的，也须通过村民委员会实现。而其他相关规范多围绕土地、森林、草原等集体或国有财产，专门针对乡村治理的实则屈指可数。其二，乡村纠纷具有复杂性、多样性和激烈性等特征，处理时并非按章办事便可彻底解决的。如果仅仅以诉讼等法律手段化解争端，那么虽然庭上纠纷可能被解决，但是庭下却易纠缠不休；若如此，则不但纠纷未得到实质解决，更是违背双方当事人诉讼的初衷。例如，在电影《秋菊打官司》中，秋菊认为丈夫说了混账话，村长可以踢他，但不能踢他的命根子，为此她要讨个“说法”。在秋菊讨要“说法”的过程里，有两次转机均因村长的固执而错过。最终，村长被市法院判伤害罪，处刑事拘留，但这并不秋菊要的“说法”，更是她因难产被村长搭救后不愿意看到的。可见法律手段只是处理乡村纠纷的途径之一，再公正的裁判也不一定使得纠纷得到圆满解决，而且对簿公堂的双方若想恢复往日和谐之乡也很难，盲目高呼这是农村法治进步的，有几人考虑过秋菊一家日后在村中的处境。其三，在多民族聚居地区，由于各族间文化习俗的差异，乡邻间行事多依照先祖们留下的风俗旧例，所以在解决多民族之间邻里的争端上，相较于村规民约，法律的局限性更加明显。在少数民族与汉族或少数民族之间产生纠纷时，即便是诉至法院，法院通常也优先考虑能否在法律规定的基础上结合当地民风民俗进行调解加以解决，可如此，倒不如在当事人起诉前就依村规民约解决纠纷，还有助于减轻“案多人少”的办案压力，实现司法资源的优化配置。因而化解乡村争端，宜优先考虑村规民约，把法律手段作为兜底的解决途径，充分运用并发挥村规民约的“软法”特性，灵活地、柔性地去化解乡村纠纷，避免乡邻之间离心离德。

1.3 乡村治理不能好高骛远

随着经济与科技迅猛发展、文化多元化日益显著以及人口流动的不断加剧，传统乡村必然在城市化进程中逐渐演变为新型乡村，但这也将产生新的问题。由于重塑乡村的社会结构和思想观念是一个漫长的过程，目前的乡村治理需要一个拥有强大包容性和灵活性的依据，以便从容地应对某些不易预知或不可预知的问题。已知的选择有法律、道德以及村规民约，依靠道德不切实际，依靠法律又存在尚无法回避的问题，村规民约才是最符合上述要求的。一方面，法律具有滞后性，致使其没有办法最为及时、高效地回应现实生活中产生的新问题。面对新型乡村的治理困境，除了公序良俗、公平正义等原则外，似乎也略显乏力。因为在司法实践中，裁判应当遵循的是优先适用法律规则，突破法律规则而适用法律原则的只能是例外情形。尽管2020年5月28日颁布的《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）中采纳的动态系统论使得法律应用更富有灵活性，但是该理论的运用适用于民法领域，且主要集中在人格权部分。另一方面，村规民约可以集法律与道德之所长，包含了大量的诸如人际诚信、人本秩序和人伦正义等蕴含法理思想的道德约束，所涵盖的领域极为广泛；又因生于乡土，长于乡土，其内容是当地多年道德观念和风俗的凝结，比一般道德规范作用于当地民众的针对性更高，效果更加显著，因此对新型乡村中的各类问题更容易弹性处理。同时，以发展的眼光看，村规民约还可以根据新型乡村的具体情形提出新型村规民约，且在修改程序上更为简易，修改过程亦更加迅速。

综上，村规民约实属乡村治理的最佳选择，以村规民约治理乡村在政治、经济、文化等领域均有积极作用。它能够较为全面地调整乡村社会关系，促进乡村经济社会发展，具体表现为管理公共事务、维护乡村治安、解决民间纠纷等［4］。

2 现实性：乡村治理中的挑战及对策

2.1 村规民约面临的挑战

2.1.1 传统村规民约的适应性在减弱 村规民约具有极强的区域性，各地的村规民约也不尽相同。随着经济建设的发展和城镇化建设的迅速推进，大规模的人口流动打破了传统乡村社会几近静止的状态，传统乡村的熟人社会已经演变为“半熟人社会”［5］，且愈发呈现出向陌生人社会关系转变的趋势。基于相同的文化和熟人间的信任，村民才会对本地域的村规民约发自内心的认同，而对于新村民，这种地方认同需要一定的时间过渡方能产生。但人口流动常常具有频率高的特点，短时间的居住难以使新村民真正接受短暂生活之处的村规民约。除了“乡土”观念的改变，经济利益最大化冲击着村民传统的价值观和道德标准以及物质生活的丰富与精神文明建设相对滞后的矛盾［6］都加速弱化了传统村规民约的适应性。

2.1.2 村规民约在自治权与行政权的博弈中作用受限 《宪法》第111条赋予了村民自治权，但《村民委员会组织法》第27条又给予乡（镇）政府责令改正的权力。村规民约的制定受制于行政权力，内容或空洞、“原则化”，不具有可行性，或复制国家相关法律和政策，脱离实际。各地基层政府为响应国家号召，推进基层民主，更为主动地指导乡村治理，使本就“低乡（镇）政府一等”的村委会更加受束缚，有碍村规民约作用发挥的最大化。

2.1.3 村规民约中惩罚性措施的合法性受到质疑 村规民约中惩罚性措施的初衷虽好，但稍加思考还是会发现其背后存在巨大的隐患。因为处罚直接影响到公民的人身权和财产权，故《立法法》与《行政处罚法》均对行政处罚的设定和执行规定了严格的法定程序。虽然“村民自治共同体的内部处罚属于其自治范畴内的事项，并不需要行政处罚法的授权和规定”［7］，但是出于对私权的保护，侵益性行为的规制应当在法律规定的框架之内。鉴于此，公众不禁产生疑惑：村规民约是否有权规定惩罚性措施？惩罚之界限为何？如果村规民约侵犯到自身权利又该如何救济？村规民约是基于信任和文化认同才会产生，而村规民约惩罚性措施的合法性受到质疑已动摇村规民约存在之根基，必须予以重视并及时消除误解。

2.2 构建新型村规民约的挑战

村规民约要应对新时代下的各种挑战，构建新型村规民约，就必须有宏观的指导思想和切实可行的举措。要在遵循中国特色社会主义法治理念的前提下，结合社会主义核心价值观，以传统的村规民约为蓝本，取精去粕，有选择地借鉴和吸收其他治理模式中的有益经验。

2.2.1 宏观指导 以宽容精神、法理规制重构村规民约［8］，虽然理论层次颇高，但仍需注意两点。①法理社会的“宽容精神”应当符合时代精神，否则很容易脱离本土实际，重蹈梁漱溟先生乡村建设失败之覆辙。②法理主要涉及法律的基本精神和学理，实际上还是围绕着“法”，相较于村规民约集法治、德治、自治于一体，“法理社会”缩小了村规民约的涵摄范围。因此，紧密联系国家最新理论与政策，以“规则治理，价值引领”为纲，把自治、法治、德治有机结合，方是当下构建新型村规民约较为合理的指导思想。

2.2.2 具体举措

1）构建适应性强的新村规民约。传统村规民约的适应性减弱，其根源在于人口流动使得村民对村庄的主体感缺失以及不良利益观造成的乡村传统道德文化式微。而此两点皆是社会发展难以避免的，相较于逃避、阻止，因势利导更符合发展规律。实际上，人们到一个新的环境后，都会有意或无意地了解新环境里说话做事的各种“规矩”。这种“入乡随俗”的共性观念并没有因为高频率的人口流动而消逝。那么，可以尝试在保留当地村规民约中核心要义与特色部分后，合理提高重构村规民约的开放程度，即共商、共建、共享，结合当地人口流动实情，灵活确定完善村规民约的周期，让村民共同参与、共同重构、共同遵守新的村规民约。例如通过建立微信群等新通信手段不时发布与乡村有关的信息，既能帮助新村民尽快了解并融入当地生活，又可联系本村流动人口，增强其与地方间的互动，了解家乡建设情况并为家乡治理与发展建言献策，从而强化乡情。又如江苏省连云港市在2019年11月开展优秀村规村约征集活动，并发起“村规民约，由你来选”，从30篇村规村约中投票选出10个优秀村规村约［9］亦不失为一项创新高效的举措。此外，绝大多数人都不会轻易违反自己制定的规则，所以共同重构的村规民约对利己主义的蔓延恰恰能给予最大限度的遏制。这些既有利于维护传统乡村社会的感情基础，提高新村民们对村规民约的认可度，又有利于乡村传统文化与现代文化融合后重塑。

2）平衡自治权与行政权。对于自治权与行政权的掣肘，“多元主体协同共治”［10］虽然具有互补作用，也能一定程度上避免单一主体治理时的局限性，但其弊端仍不容忽视。首先，也是最重要的一点是，这四维治理主体代表着四个群体的立场，现实中两个维度主体的钳制或扯皮现象尚难以杜绝，更遑论四个。其次，村民委员会的自治权因工资或补助等现实受到乡镇政府牵制的现象屡见不鲜，“多元共治”在一定程度上忽略了这一实情，执意推行只会使基层自治权在此背景下更加得不到应有的尊重。最后，治理主体多元化的本意在于弥补单一主体治理局限的同时，防止专权滋生腐败。与其如此，莫若以村民委员会自治为核心，赋予乡镇基层政府一定的监督权，农村社会组织和新型农业经营主体建议的权利。这与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，一人掌舵、其他人助航的道理十分相似。“多元共治”并不适合解决此类矛盾。平衡自治权与行政权的思路是抓住主要矛盾，针对自治权与行政权冲突的焦点，一方面，行政权应尽快收回自己的触角，将对村民事务的决定权改为监督检查权，以尊重村民委员会的自治。另一方面，健全、完善村规民约的合法性审查机制。在不改变村规民约主要内容的前提下，参考民族区域自治制度中有关自治条例的制定规则，以期做到：在内容上，明确村规民约的自治领域，对法律和国家政策结合本地实情变通适用；在制定上，对乡（镇）政府的纠错权予以限制，即村委会只需将制定通过的村规民约向其备案，若乡（镇）政府对该村规民约的合法性有异议，则须上报县（区）级政府，由县（区）级政府协助审查，并请同级纪委派员监督。

3）惩罚性措施“契约化”。对于村规民约惩罚性措施的合法性的质疑，溯本求源，确定基层自治权究竟是“法无授权不可为”，还是“法无禁止即自由”。对此，笔者更倾向于后者，理由有3。①“法无授权不可为”是依法行政对公权力机关行使行政权的限制，而除了行政机关授权其协助实施行政行为的情况外，村民委员会并不会具有行政主体资格，所以不具备“法无授权不可为”原则适用之主体要件。②《民法典》第101条赋予村民委员会具有基层群众性自治组织法人的资格。作为特别法人，村民委员会是法律所承认的民事主体，可以从事为履行职能所需要的民事活动，将惩罚性措施“契约化”实际上是将其“民事化”，以便获得有力的法律依据。③村规民约实质就是农村的社会公约，具有契约的性质。例如北京房山区南广阳城就是契约治村，不仅村民要守约，连租户也要做到“违约必罚，违约认罚”，整个小区在没有物业的情况下下仍然井然有序［11］。契约治村对村民要求高，目前较为适宜在有一定契约精神和法治理念基础的地区推行。因此，村规民约适用“法无禁止即自由”更合乎情理，即村规民约可以包含惩罚性措施，但制定时须在尊重与会村民代表意思自治的前提下将其“契约化”；且该惩罚权行使之界限应当以村规民约的合法性为准绳，在《村委会组织法》第二十七条第二款的基础上适当放权，即不与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不侵犯村民的人身权利和民主权利，但在个人财产上以比例原则为尺度合理惩戒。至于村民认为村规民约侵犯自己合法权益时的救济渠道，司法应当以尊重基层民主自治为原则，仅在惩罚性措施涉及村民人身权利、民主权利以及重大财产等特殊情形下方得有限突破。村民应当先向乡（镇）政府提出申诉，由乡（镇）政府依照前文建议之流程进行合法性审查；对合法性审查之结果或程序持异议的，或行政复议进而行政诉讼，或直接启动司法程序以求救济。穷尽救济再寻求司法介入既能间接强化村规民约的“强制力”，又能使司法保持其应有的中立性。

3 小结

村规民约融合自治、法治、德治的核心理念，对乡村治理具有无可替代的作用。尽管新时代背景下的村规民约不断面临挑战，应当积极探索解决途径，保护并优化这一具有中国特色社会主义的乡村治理规范，使其迸发出新的活力，为中国特色社会主义法治体系提供有力的民间保障。