乡村振兴战略下村集体经济组织的治理效能研究

田凯利，梁剑峰

（山西农业大学，a.公共管理学院；b.马克思主义学院，山西 晋中 030031）

以土地集体所有制为基础，农村集体经济组织制度和农村自治组织制度共同构成了中国乡村治理的基本框架。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强和改进乡村治理的指导意见》从健全和完善乡村治理体制的角度指出，农村集体经济组织治理属于乡村治理中的重要环节，亟需在加强和改进乡村治理的宏观框架内进行整体提升和完善。作为农业合作化运动时期出现并延续至今的一种集体组织形式，村集体经济组织在集体产权制度改革后因发展的规模化、产业化和现代化也具有了新的内涵。村集体经济组织是建立在集体所有制基础上，以自愿和服务为原则，成员以劳动、资金、技术、生产资料等入股，享受成员权益和分享集体收益的合作性经济组织，并构建起了包括村民代表大会、理事会和监事会在内的法人治理结构，主要表现为合作经济组织、股份合作制和企业法人3种组织模式。实现乡村振兴的目标，必须要重视集体经济的发展，而关键和保障则在于集体经济组织的经营和治理。

当前，学者们对集体经济组织效能的关注主要集中在两方面：一是着眼于经济功能，将其界定为带动乡村产业发展和提供物质基础的经济性组织。郭晓鸣等［1］认为，集体经济组织通过优化内部资源配置和拓展外部合作要素，可提升村民收入和发展能力，从而达到治理相对贫困的效果。周娟［2］也指出，集体经济组织通过整合资源和组织农户，可以降低交易成本与企业实现对接，在乡村产业振兴中发挥着独特作用。另一方面，也有学者从组织功能出发，讨论其对村庄共同体的重塑。吕方等［3］认为，集体经济作为社区的公共财力，其经营、管理、使用以及分配在形成各类社区组织的基础上也会扩大社区参与，完善社区内部治理架构。丁波［4］则认为，集体经济的集体属性能够再造村庄共同体，通过构建利益共同体、组织共同体和生活共同体，改善村级组织治理弱化，增强治理主体的能力，促进村民自治向深度和广度发展。

基于以上论述，村集体经济组织带动乡村产业发展的作用毋庸置疑，但对其治理效能的研究尚处于起步阶段。事实上，村集体经济的发展和集体经济组织的确立给乡村带来的不仅是集体收入的提高和物质生活的改善。崔超［5］研究认为，多数集体经济组织内部成员间并非单纯地表现为经济关系，而是处于经济、政治、文化、社会相互交织的网络中，体现为参与村民自治、邻里间的团结互助、道德观和价值观的重塑等。仝志辉等［6］分析指出，村集体经济组织将从治理资源、治理主体和治理机制3个方面对乡村治理产生重要影响。本研究以新型集体经济组织为主体，基于集体经济与乡村治理的契合要素，分析农村集体经济组织可能发挥的治理效能，并针对农村集体经济组织面临的治理困境，提出相应的对策建议，以期促进村集体经济组织主体地位的确立，完善乡村治理结构，提升乡村治理效能。

1 村集体经济组织可能发挥的治理效能

效能一般是指人们在有目标、有组织的活动中达成的整体效果。本研究认为，治理效能是指乡村社会内部多元主体通力协作下体现的治理能力和达到的治理效果。除去经济性外，村集体经济组织还内在性地蕴涵着公共性、服务性、公益性等特征，完善村级集体经济组织建设是健全乡村治理体系的重要环节，也是促进乡村有效治理和繁荣发展的基础性支撑［7］。村集体经济组织作为乡村内部的组织实体之一，在促进乡村治理有效上有独特的治理效能。

1.1 优化乡村治理结构

在农村土地制度变革基础上发展起来的集体经济与乡村社会治理之间存在着紧密且复杂的关系，集体经济组织通过权力结构、制度安排等影响着乡村社会的组织结构。当前，多数村庄内部都采取党支部书记“一肩挑”的工作方式，村两委成为组织结构中的主体，行政化趋势明显，各类志愿性社会服务组织发育不足，乡村整体呈现为单一“行政式”结构，村集体经济组织的出现将在组织结构优化和公共空间营造两方面发挥重要作用。

1.1.1 促进治理主体多元化 首先，村集体经济组织的确立有利于完善乡村组织类型。家庭联产承包责任制改革以来村集体资产基本分割完毕，集体经济的互助性功能逐渐丧失。集体经济组织的确立使村庄内部增加了专门从事集体经营活动的经济性组织，完善了乡村社会的组织架构，成为实现产业兴旺和治理有效的主要抓手。其次，集体产权制度改革后，集体经济组织获得特别法人地位使其拥有了市场化、开放性和包容性等特点，治理主体元素突破了地域限制和人员限制，通过利益关系将政府、企业组织、新型农业经营主体、专业合作社以及服务性组织等有效连接，推动乡村治理结构向多元协作共治的方向转变。

1.1.2 为多元主体参与营造公共空间 在三治融合过程中，各主体间应当是一个有机互动的过程，同时也是元素配置合理化的过程［8］。诸多治理主体在进入乡村社会后需要一个公共的治理平台进行交流合作，增加主体间的黏性和契合度。村集体经济组织作为实体性组织，借助乡村深厚的同源文化，在发展集体经济的过程中，以利益主体的相关政策落实、集体经济组织经营能力、集体经济的发展状况以及集体成员权益保护、村庄基础设施建设等问题为联结纽带，可以将基层政府、村两委、村民以及经济、社会性组织进行有效凝聚，为其提供一个广泛、包容的合作空间，有利于构建紧密联合的多元协作治理体系。

1.2 提供乡村治理资源

乡村治理所需资源并不仅指经济资源，还包括了文化资源、生态资源、人才资源等多重要素在内。村级集体经济组织的有效运转将整合多种资源要素，促进乡村全面发展。

提供物质资源，夯实治理基础。村庄的治理水平和治理能力在很大程度上取决于集体投入的多少。乡村拥有的资源大致可分为三部分：一是支持基层运转的常规性经费支出，二是专项惠农资金补贴，三是以项目形式输入的暂时性财政资金，此外还包括了新乡贤群体和农业企业投资。从资金来源看，大部分以国家下发为主，外部支持仅占很小的一部分，且发挥作用有限。单向的国家资源输入无法解决乡村长期性发展的问题，关键还是要激活乡村内生力量，这就要求充分发挥集体经济组织的开源能力。通过发展集体经济，盈余收入可为村级治理提供基本的经费支持，提升公共服务水平以及为相对贫困治理提供新思路等，进一步强化基层治理权威。

提供就业机会，吸引人力资源回流。就业机会少、收入水平低成为乡村劳动力流失的主要原因，也成为乡村治理中农民主体缺失的重要原因。在集体经济发展较好的村庄，稳定的收益和持续的用工需求不仅可以吸引农村劳动力回流，还能将妇女、年老残弱群体妥善安置，充分调动农民自主性。此外，村集体经济多数是由经济能人带动，他们凭借自身的经营才能和社会资本为乡村带入投资和更多的发展机会，并从经济领域中脱颖而出成为政治精英，进入村庄权力中心，成为乡村治理的人才资源。再者，农村集体经济组织通过与农业类院校合作还可以对农民进行职业化培训，引进农业技术和专业科研人员，在吸引外部高素质人才的同时提高人力资本的价值。

带动生态资源、文化资源的开发利用。集体经济的发展区别于企业经营方式，要借助村庄的生态环境和优秀文化作文章，尤其是对于资源禀赋较差的地区来讲，更是需要充分挖掘可利用资源。中西部地区集体经济发展较为成熟的区域，在充分利用可经营性资产的同时，结合当地自然生态资源和深厚的文化底蕴，将多种资源要素进行整合，推动资源转化为资产的同时，带动乡村精神文明发展，改善村庄整体风貌。

1.3 影响村庄政治民主水平

关于经济发展状况和村庄民主之间并没有形成对应关系，但可以肯定的是，集体经济强弱对村级治理民主化的类型和方式有深刻影响［9］，集体经济衰落会导致村民自治乏力、民主管理变形、服务能力缺位等［10］。概括来说，主要表现为以下几点。

1.3.1 有利于激发农民的权利意识和主体意识 集体产权制度改革后，股份合作成为组织再造的主要方式，成员从村民到股民的身份转变使个体状况与组织发展密切相关，人们更加关注个人参与、程序民主与信息公开等内容，以及村庄事务运转的程序性和合规性、治理主体决策、选举、监督和管理的全过程。蒋红军等［11］也认为，具有公益属性的村级集体经济通过利益联结将激活村民的权利意识，村庄精英对于资源的调控将提升村庄整合性，动员村民参与乡村治理，进而影响村庄民主。村集体经济组织的存在和对成员权益的肯定，以及参与过程中的程序民主和实质民主将催化农民的民主化意识，很大程度上提升其整合性和村庄动员能力，促进村庄治理民主化。

1.3.2 有利于推进乡村民主制度建设 郭忠华等［12］分析认为，集体产权制度的确立使集体经济组织内部形成决策、监督和管理相互制衡的权力结构，集体经济运行过程中形成的各项民主制度将成为村庄治理的制度体系，有利于“参与型”政治文化培育。具体而言，集体产权改革后村集体经济组织内部基本形成了包含董事会、理事会和股东代表大会在内的三级治理结构，党支部提议、村两委商议、党员大会审议和村民代表大会决议，并将决议公开和实施结果公开的“四议两公开”决策办事流程，以及村务监督委员会监督作用的充分发挥等，优化乡村制度建设的同时，也会使乡村公共事务运转更加规范、民主、透明，增强了对基层党组织和村集体的信任感。

1.4 增强基层组织力

要实现乡村振兴和治理有效，关键是将农民组织起来，充分发挥其主体性和创造性，以组织力量达成合意和集体行动，这也成为基层组织体系的重要内容。因此，基层组织力包含了农民的自组织性和基层党组织带动力两个方面内容。

从增强农民组织化程度来看，村集体经济组织具有天然的组织化优势。以集体经济发展作为直接推动力，基于土地关系生发出的依赖感和基于市场关系衍生出的利益关联可以将分散的小农户有效组织起来形成广泛的利益共同体，激发农民主体性和集体行动。再者，出于对自身利益的关切，集体成员将更加注重集体发展和经营效益、村庄整体环境以及个人权益的实现问题等，激励农民由经济主体性扩展到村庄公共事务治理的社会主体性，塑造组织共同体和生活共同体。

从增强基层党组织的领导力来看，集体经济组织的运行状况影响党组织的战斗力、凝聚力和号召力。作为贯彻党中央在基层社会决策部署的“最后一公里”，基层党组织建设承担着抓紧补齐基层治理的各项短板，在各领域发挥战斗堡垒作用的重要任务。“一肩挑”式的干部任职方式，使得集体经济组织与党组织直接关联，以发展集体经济为抓手可以带动广大党员干部的政治参与积极性，重建党员干部的政治地位、重塑集体意识。运营状况良好的集体经济组织将为村庄治理提供多种资源，提高基层党组织在村庄治理中的决策办事能力以及在群众中的威信，进一步增强基层组织动员能力。

1.5 健全村级社会保障体系

中国农民的生活保障基本源于家庭、政府、市场、集体组织和社会网络［13］。传统乡村社会自治建立在宗族乡绅公田救济的基础上，结合人民公社时期政治、经济和社会三者合一的“大包办”式的治理方式，可以说集体经济组织在变迁过程中内在性地包含教育、医疗、养老等社会保障功能和乡村秩序维持的服务功能，尤其以行政区划为边界时带有天然的身份属性和较强的排外性，成为乡村社会稳定和延续的基础。进入城乡统筹和国家—集体功能相融合的新型农村社会保障时期［14］，集体经济的保障作用也被重新挖掘。

1.5.1 有助于完善养老和医疗保障制度 广大农村地区长期以来的养老模式便是依靠子女照看，“养儿防老”的观念仍然占据主导。但在青壮年劳动力大量流向城市的情况下，家庭养老功能已经逐渐弱化，仅凭土地收入和国家养老保险金只能维持基本的生活需求。集体产权制度改革后股权的掌握使集体成员拥有了定期分红的权利，再加上土地流转收入基本满足了养老需求。至于医疗保障方面，村集体经济的积累将从报销补贴、基础设施建设等方面发挥作用，逐渐缩小城乡居民之间的差距，提升村民整体生活满意度。

1.5.2 有助于完善乡村社会救济和福利保障制度 乡村社会救济主要针对孤寡残疾者和通常所称的“五保户”，通过定期资金补助保障其最低生活标准。村集体经济组织除了提供资金扶持外，还能进行一定的就业指导和帮助，利用产业经营优势吸收和接纳部分人员。同时，集体成员还能享受集体经济发展带来的福利，如对高龄老人生活补助、本村高中生和大学生的入学奖励、村庄基础设施建设以及乡村各项公益性支出等。集体经济发展较好的村庄，甚至可以将失业、工伤和自然灾害等纳入保障范围。

2 村集体经济组织治理效能不足的表现

2.1 组织间关系不顺

自家庭联产承包责任制改革实行以来，集体经济发展基本缺失组织载体，大部分村庄采取由村委会暂代行使村集体经济组织职能，同时鼓励党支部书记兼任村两委和集体经济组织带头人的管理办法。这种“党政经”合一的组织关系下，基层组织间关系并未理顺，在候选人推荐、职位约束、职能发挥等方面存在一定的问题和风险隐患。

2.1.1 “村社合一”下村庄民主选举范围压缩 将村两委成员限定为党员身份，固然有利于平衡两者关系，减少纠纷和冲突，但也使得村委会和集体经济组织候选人的选举范围缩小，无形中抬高了乡村治理的参与门槛，打击村民政治参与热情的同时阻碍村庄民主发展。董敬畏［15］认为，有关村民自治制度的法律规定与现行的“一肩挑”候选人产生办法之间存在着张力和冲突、理论基础和实践做法与群众观念存在矛盾、农村党建工作存在短板以及监督机制不健全等四重挑战，成为影响“一肩挑”的主要障碍。

2.1.2 村委会与集体经济组织职能同构 村委会作为基层群众性自治组织，除了负责村庄公共事务外，还可组织村民依法发展合作经济和其他形式的经济活动，管理村属集体财产。这就与集体经济组织在职能上产生一定冲突，而村委会长期对土地经营管理权的行使在相当程度上虚化了村民小组乃至村集体经济组织的主体地位。有学者指出，经济职能和政治职能混合的后果便是经济权利与政治或社会权利的混淆，进一步增加了组织成员确认难度，阻碍集体产权改革进程［16］。3种职位角色集于一身时，党组织领导力便成为影响乡村治理整体绩效的关键性因素，而“一肩挑”背后又要求带头人做到“全权全能”。超额的工作量和繁琐的村庄公共性事务使其无法同时兼顾乡村政治、经济、社会的多重目标，要么是忙于自治工作忽视集体经济的发展，要么是在经营集体经济时无法分出多余时间兼顾村庄治理事务，从而造成组织间相互消解。

2.2 治理资源相对不足

2.2.1 物质基础薄弱 自税费改革后村集体经济组织“统”的功能大打折扣，集体发展基本依靠国家财政支持，收入来源单一。尤其是许多中西部地区大都是“无资源、无资产、无企业、无收入”的村庄，集体发展缺乏动力，形成了国家财政补贴所占比例较大和集体经济组织发展缓慢。尤其是由村委会代行集体经济组织职能的情况下，薄弱的村集体无法为村庄公共事务治理提供更多的资源，直接制约着乡村治理能力的发挥，在实现公共服务均等化、完善基础设施建设等方面产生诸多问题。

2.2.2 人力、人才资源的缺失 人社部发布的2019年人力资源和社会保障事业统计公报显示，全国农民工总量达2.9亿人，外出农民工达1.0亿人。农村劳动力大量外流，土地抛荒、撂荒现象严重，村民之间进行的土地流转多为“农一代”所接受，土地利用率和收益率较低。而且现在从事农业生产活动的普遍是年龄较大的50、60后，对市场风险有明显的厌恶和规避心理，缺乏规模化经营理念。另一方面，集体经济发展的目标是实现农业生产的现代化和市场化，由此也就对集体经济带头人和农业经营主体提出了更加专业化的要求，促使其向现代农业主体转变。问题是，既讲政治、又懂经营、善管理的集体经济带头人短缺，“领头雁”的接续存在很大问题，这也成为集体经济发展模式不可复制推广的原因之一。更不用说农村籍大学生、村官等高素质人才的引进和留住，这就导致村级集体经济组织所需的人力资源不论是从数量还是质量上都相差甚远。

2.3 民主化水平较低

从理论上来讲，村集体经济组织治理结构的完善能够推进集体决策办事流程民主化，推动村民自治向实质民主的方向发展。但现实情况是，村集体经济组织提高村庄政治民主水平的作用并不十分明显，甚至存在民主异化的风险，集中表现为以下两个方面。

2.3.1 农民群体信任感和参与度不高 早期集体经济发展混乱导致村集体资产流失严重，沉重的集体债务负担给成员造成重大财产损失的同时，也带来了强烈的不安全感。而集体经济的股份合作制改革对于农民来讲是全新和陌生的，出于对未知的畏惧和对风险的厌恶性心理使集体成员对发展集体经济持怀疑和观望的态度，甚至抵抗回归集体生活，因而多数村庄在完成了清产核资工作后仍然维持个人承包的现状，集体经济发展并未取得实质性突破。再加上青壮年劳动力外流严重，对集体的认同感和归属感也在逐渐下降。在这种情况下，村集体经济组织无法发挥组织功能，更不用说激发其关心村庄公共事务和提高集体活动参与度。

2.3.2 精英把控下民主制度建设有流于形式化的趋势 根据治理主体，大致可将现有的村庄治理划分为党组织治村、精英治村、混合主体治村三种类型。其中，精英治村是较为常见的，他们依靠自身拥有的经济资本和社会资本，在获取村民信任后进入政治场域中心。经济利益增强了农民的组织力和凝聚力，但也对精英群体产生了高度依赖，成员出于“只要能分红获利”的心理，对这些“能人”的管理模式和村集体组织的运行并不在意，产生“搭便车”行为。经济上的控制力最终使得农民主体性下降，村庄民主和村民自治遭到破坏。个别村庄甚至存在狠人治村，集体资产成为个人资产、村庄成为个人权力的运作场所，严重破坏乡村社会秩序和稳定发展。而且，精英治村在组织成员和村民中形成的威望，使其他治理主体产生较高的融入成本，在参与治理的过程中面临“排异反应”，最终形成精英“一家独大”的专权把控型治理格局。

2.4 集体组织功能弱化

作为促进乡村产业发展和提供治理基础的组织载体，村集体经济组织的组织效能并未得到充分体现，尤其是对农民的带动作用收效甚微，集中表现在2个方面［17］。

一是农民主体缺位，集体化属性大打折扣。市场化导向下利益关系变化带来人口高度外向流动，差序格局下的熟人社会被打破，导致村庄自治弱化和高度分散化，私利成为乡村社会新治理格局的重要连接点。村集体经济组织目标定位偏向经济性和福利性，无法通过组织动员的方式回应农民诉求；集体收益偏低导致成员在分享收益的过程中无法加强集体认同，缺少凝聚力的农民无法被有效组织起来实现村庄集体化和达成目标诉求，面临“集体行动”的困境。

二是基层党组织带动作用乏力。基层党员队伍普遍年龄较大且质量参差不齐，缺乏一定的创新意识和探索精神，对于发展还不算成熟且风险成本较高的集体经济，出于“多干多错，不干不错”的避难心理基本选择维持现状。激励约束机制不健全又在一定程度上造成党组织工作活力不足、动力缺失；保障措施的不完善则进一步降低了党组织对农村集体经济组织的领导力和创新力，再加上最初集体经济组织发展动力不足，很少能够形成资本积累，组织运转困难和发展受阻淡化了基层党组织的凝聚力和向心力，长期以往便形成了恶性循环。

3 村集体经济组织发挥治理效能的路径

3.1 理顺组织结构，明晰组织定位

基层党组织、基层政府、村委会、村集体经济组织以及各类自发性的社会组织构成了乡村治理的组织架构。但因人员交叉任职，各组织间的界限并不十分清晰，尤其是村两委与村集体经济组织之间的关系。因此，必须明确各类主体的组织职能和权属边界，理顺乡村治理结构。

3.1.1 村委会和村集体经济组织要进行适度分离 就健全乡村治理体系，理顺乡村治理结构来说，二者需要分设并明确各自职责。但要在能够提升乡村治理能力的前提下进行适度分离［18］。对于村庄定位为维稳、清产核资后村集体资产较少且缺乏经营运作空间的，可仍由村委会代替集体经济组织，但是要重新考虑发挥村民小组对集体资产的管理作用，保证村集体与村委会账目分离和信息公开透明；对于村集体资产较多且有发展前景的，应当实现二者分设，构建党组织领导下的村社组织架构。

3.1.2 明确基层党组织、村委会和村集体经济组织各自的职能 基层党组织在乡村社会中发挥着政治领导、宣传教育、联系群众和促进政策落实等功能，在众多组织中处于领导核心地位。在“一肩挑”的任职方式下还发挥着领导集体经济发展的重要作用。要想发挥党组织的整体功能，就要促进与村委会，尤其是集体经济组织之间的深度融合，扩大覆盖面和辐射范围。要加快党组织建设步伐以适应新时代治理实践的变化，借助互联网等社交媒体建立智慧交流平台，关注各方利益诉求并协调组织关系。村委会负责治理本村公共事务和发展公益事业、维持社会秩序、提供基本公共服务，要尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权；村集体经济组织负责经营管理本村集体资产，要支持和配合村委会的相关工作，积极参与本村社区建设，为村庄治理提供一定支持。同时，也要进一步完善内部治理结构，建立村务管理、党组织建设和现代企业制度相结合的运转机制，培养和引进职业经理人，探索多种集体资产经营方式。还要更加重视理事会和监事会的运行和保障成员监督权，通过集体经济组织自身治理结构和治理制度的调整进一步优化乡村治理结构，理顺内部主体间的关系。

3.2 拓展治理资源，提升经济经营能力

村集体自主经营能力如何深刻影响集体经济发展和村庄治理效能。有学者指出，集体经营伴随着集体形态的的再造和调适，开始呈现为经营性集体的形态，而经营性集体兼具经济发展和村庄治理的实践面向［19］。因此，发展集体经济还要强化其治理属性，以经济发展带动村庄治理。

3.2.1 要多渠道开发集体资源，增加可利用资源存量 首先，对于村集体农地资源比较丰富的村庄，既可对外承包经营，也可统一流转给集体经营，或者与企业合作进行综合田园体开发，提升农产品附加值。对于有丰富矿产资源的村，在有效利用、合理开发的前提下，要从长远规划，变资源为效益。村集体也可以根据当地种植和生产状况培育社会化服务产业，如农产品流通经营服务、农业科技服务等，为农民提供产前、产中、产后服务。其次，对于一些地理位置较好的村庄，可以通过集体参股的方式引进经营项目，借助外来资本和技术投入，在绿色经营的前提下试办中小型工业企业，以企带村、以企兴村。最后，村集体经济组织要以敢于试错、勇于创新的精神，探索具有地方特色的集体经济发展模式。要在立足地方资源禀赋差异的基础上摸索多种类型的经营方式，如文旅结合的乡村文化旅游型、特色农产品加工和产业发展型、资源开发型等，培育一批有特色品牌、能走向市场的集体经营项目。

3.2.2 在吸引劳动力回流的同时引进高素质人才 通过发展集体经营项目吸引劳动力回乡，加强对劳动人员的职业技能培训，包括现代化和市场化的农业经营管理方式和工作技能。再者，要培养一批讲政治、懂经营、善管理的支部带头人。加强对党员干部的思想政治教育和理论学习，改变“集体经济就是重复搞计划经济时期那一套”的刻板印象，形成正确的认知。定期外出考察典型村庄和管理业务培训不断学习和吸收新的集体经济发展经验，提升集体经营管理能力。最后，尝试吸引高素质人才进入乡村。在提高乡镇干部待遇的基础上，适度扩大乡镇对于大学生村官、第一书记的岗位需求。同时，注意加强与地方农业类院校的交流合作，以签订实践基地的方式获得高校专家、学者的技术指导，吸引学生进入乡村。

3.3 完善治理机制，加强制度建设

要想在推动集体经济发展的同时，实现民主化水平和乡村治理效能的提升，就必须完善集体经济组织的治理机制，形成规范化的组织制度。

3.3.1 加强宣传教育，提升农民群体的民主意识 作为乡村发展的主体，农民的权利不仅停留在村委会的“四个民主”上，还必须要加大宣传教育，使其明确在村集体经济组织内部享有的对资产运营管理的知情权、资产处置以及收益分配等权益，设置专门邮箱和举报热线，安排专人负责处理群众对集体经济运营管理过程中出现的监督意见，并予以反馈。

3.3.2 健全集体经济组织内外部的监督和惩罚机制 重视发挥监事会的实质作用，明确监督内容和权限，借助村务监督专栏，微信群、微博等现代化技术手段拓宽监督渠道，定期对集体经营项目和组织账目进行核对检查，保障成员权益。再者，以基层党组织为引领，以乡镇人民代表大会为核心，村民代表、乡贤群体、社会组织为基础组建村务考评小组，对村两委以及村集体经济组织的工作定期进行质询，对村干部履职失责、精英之间的合谋行为公开问责，对于已经或者可能存在的村霸现象坚决予以打击，并将处理结果予以公示，改善乡村治理环境和治理风气。

3.3.3 搭建协商治理平台，推动多元主体参与 加强对农业服务性组织的培育和职业农民的培养，在为集体经济提供专业化服务和指导的同时，也能带动社区性和志愿性组织的发展，提高农民的参与积极性和主体性。此外，要进一步健全集体成员议事协商制度，推动利益主体全过程参与议事决策，尤其是要发挥村民代表大会在群众中的代表作用，有关集体的重大项目和重大决策在会前要向农户进行公示、农户代表提出建议、代表大会讨论协商后进行公开表决，保证参与过程的公开、公正和透明。

3.4 明确主体地位，强化集体属性

作为村庄内部的组织实体，集体经济发展涉及公共利益自然就形成了公共治理问题，所以其作为村庄治理主体的地位是无可置疑的，关键在于如何确立和发挥这种主体性作用。

首先，继续深化集体产权制度改革，保证集体经济组织的独立主体地位。在清产核资的基础上要进一步明确集体经济组织的法人资质，建议可在四大法人类型外将集体经济组织作为独立法人，赋予其相应的主体权利，解决主体虚化与缺位问题。其次，可以在《农村集体经济组织法》起草的同时，将《宪法》《土地管理法》《村民委员会组织法》和《土地承包法》等内容存在交叉、影响实际操作的法律进行整合，明确集体经济组织对集体资产经营管理和土地发包的权利。最后，完善有关成员权实现的法律制度，构建有效的成员权保护体系。一是健全成员权行使机制。对于集体土地承包请求和宅基地分配的行使要按照承包合同和《土地管理法》的相关规定落实，集体收益分配要按全体成员共同决议的方案执行；对于集体事务参与权要在合理界定权利边界的基础上，严格遵循“四议两公开”的决策流程，尊重村民代表大会的权利。二是完善成员权的救济措施。以村民代表大会作为保护主体，在发生纠纷时可以在组织内部、政府调解的同时诉诸于司法救济。考虑到司法救济过程中可能面临的困境，可以考虑建立补偿款预留机制与其他替代补偿机制，通过相关制度预先或事后补救。

加强基层党组织建设，强化集体组织功能。乡村治理体系建设的核心就是加强党的领导，这要从思想引领和组织领导两方面入手。一方面，乡镇党委和村党支部要形成合力，发展集体经济的同时开展广泛的党性教育和社会主义核心价值观教育，在提高党员干部队伍党性修养的基础上，向农民传递国家最新政策信息，突出经济发展中的政治逻辑。另一方面，针对基层党员队伍素质不高、软弱涣散、发展积极性不高的情况，以培养乡村人才为抓手，将乡村发展中涌现出的经济能人、新型农业经营主体、新型职业农民、专业合作社带头人等经济精英或政治精英纳入党组织培养，增强组织领导力量。再者，要健全党组织的激励约束机制，对于促进村集体经济发展的党员干部可设置适当的奖励措施，以及相应的容错纠错机制，激发党员干部的发展积极性。