乡村振兴战略下农村生态环境多元主体协同治理研究

夏艺璇

（河海大学公共管理学院，南京 211100）

乡村振兴战略是新时代党中央对“三农”工作的重大决策部署，有利于增强现代农业的创新力和竞争力，构建人与自然和谐共生的乡村发展新格局，让亿万农民走上共同富裕的道路，推进国家治理体系和治理能力现代化。生态文明建设是关系民生福祉和民族未来的百年大计，生态环境治理是生态文明建设的有力抓手，也是乡村振兴战略的重要组成部分。深入践行“两山论”发展理念［1］，集中解决环境治理中存在的突出问题，倡导绿色低碳的生产和生活方式，将农村生态优势转化为发展生态经济优势，补齐农村经济发展和生态环境短板，实现乡村全方位振兴，满足广大农民对美好生活的向往。

农村生态环境日益恶化，许多错综复发问题交织在一起，以地方政府为主导的传统一元治理模式存在一定程度的失灵，导致“公地悲剧”现象，很多人为追求自身利益去破坏环境，多元主体协同治理模式在此背景下被适时提出［2］。多元主体协同治理模式源于赫尔曼·哈肯的协同治理理论［3］，主体多元化是协同治理的前提，自组织间的协同性促进系统有序发展，实现不同主体的利益最大化。在协同治理框架下，政府、企业、村民、社区和社会组织等共同构成协同治理主体，将农村生态环境当作“自家事”，采用分工协作协商等方式，横向上拓宽治理维度，实现由“环境换取增长”向“环境优化增长”转变。农村生态环境治理是全面乡村振兴的应有之义，本研究在调查分析的基础上，以乡村振兴战略为引领，提出多元主体协同治理策略，有效解决农村生态环境治理的各种困境，助力生态宜居美丽乡村建设。

1 引起农村生态环境的普遍性问题

长期以来，中国农村生态环境治理相对落后，在快速发展过程中污染治理形势更加严峻，引起农村生态环境污染的普遍性问题包括以下几个方面。

1）农业生产污染。农业生产污染主要来自化肥、农药和农膜。大量使用化肥，农家肥越来越少，造成土壤养分失调，土壤团粒结构遭到破坏。大量使用农药，动植物体内农药残留增加，很多是强致癌物质。化肥和农药不但造成土壤污染，还会造成地下水污染。大量使用农膜，回收率又比较低，难以在短期内降解，破坏了土壤结构，被风吹后还造成视觉污染。

2）工业生产污染。随着城市工业用地成本增加，一些企业转移到农村地区，增加了农村生态环境治理的负担。受工业优先发展政策影响，乡镇企业成为主要的污染源。很多工业污染事件发生在农村地区，有些企业利用渗坑排放有害物质，导致农灌井水质变红，有些企业在农村地区长期倾倒工业废渣，近些年城市外扩中城郊农村的建筑残留物污染也比较严重。

3）生活垃圾污染。随着城镇化发展，农民的消费用品和消费方式发生转变，各种袋装和罐装食品进入家庭，产生大量的生活垃圾。据统计，农村居民每人每天产生1 kg左右的生活垃圾［4］，虽然国家早在10多年前就投入资金，解决农村生活垃圾污染问题。但很多没有处理的生活垃圾仍然是随意堆放、渗入土壤或排入漂流，对水、大气和土壤等都产生污染。

4）家禽养殖污染。现代农业推进家禽养殖规模化发展，但缺乏科学合理规划，不注重污染治理，没有严格的消毒措施，给农村生态环境造成严重污染。很多养殖户将养殖场建在村民密集居住区，畜禽粪便随意堆积，污水直接排放路边沟渠，地下水中的氨、氮和硝酸盐等超标事件增多，粪便气味排放对大气环境造成污染，给村民的身体健康带来严重威胁［5］。

5）传统厕所污染。厕所是农村重要的污染源之一，传统的农村厕所只有2 m多深，露天开放，没有进行无公害化消毒灭菌处理，造成地下水和空气污染严重。新农村建设开展的“厕所革命”，推广无害卫生厕所，目前只是在经济发达地区推广使用，经济欠发达地区仍然以传统厕所为主，人粪尿乱排乱放仍然存在，与农业黑水（厕所污水）治理要求差距较大。

2 农村生态环境治理的现实困境分析

乡村振兴战略的实施，强化了生态环境治理，但很多农村地区脏、乱、差的现状并未根本转变，实践过程中存在很多困境，突出表现在以下几个方面。

1）基层政府角色错位，治理理念落后。国家政策需要基层政府的宣传与落实，因此在农村生态环境治理方面，地方政府被看作是理所当然的惟一主体，基于政府管治型治理模式，没有树立共同治理理念，没有给予其他相关主体发挥作用的空间。很多决策缺乏前瞻性，违背绿色发展理念，片面追求经济增长，监管不力，造成生态环境问题治理路径堵塞［6］。

2）环境治理投资不足，筹资渠道单一。长期的城乡二元结构，“重工业、轻农业、重城市、轻农村”的思想严重，造成农村生态环境欠账较多。虽然近年从中央农村环护专项资金到各级政府财政的力度都比较大，但大部分投入到高污染企业，与农民直接相关的化肥、农药和生活垃圾等方面投入较少［7］。投资主体是政府，多渠道的投资和融资体系尚未形成。

3）企业追求经济利益，社会责任缺失。由城市搬迁到农村或一些乡镇企业，大多是规模较小的高污染或高能耗企业，并没有树立绿色发展理念，在经济利益驱使下，为了降低成本，社会责任缺失，将废水、废气和废料等有害物质直接排放，给农村生态环境造成不可估量的损害。政府与企业之间的某些利益牵扯，甚至出现利益集团合谋，监督和监管形同虚设。

4）村民生态意识薄弱，参与意识不强。受传统观念和文化水平影响，村民对环境污染危害认识不足，家禽粪便随意堆放、生活垃圾随意丢弃和生活污水随意排放等习惯没有根本改变［8］。片面追求农作物高产和短期利益，大量使用农药、化肥和地膜，加剧了环境污染。认为生态环境治理是政府部门的工作，与自己无关；当环境污染危及自身时，没有维权意识。

5）生态治理制度缺乏，技术创新不足［9］。国家虽然制定了《环境保护法》和《水污染防治法》等，但针对农村生态环境治理的具体事项还存在缺陷，评估和监督机制不健全，很多乡镇企业钻法律空子。技术创新不足，缺乏秸秆还田技术，仍然以焚烧或粉碎为主；虽然污水处理技术相对成熟，但在农村使用没有规范化和标准化，处理成本过高问题没有解决。

3 乡村振兴战略与农村生态环境多元协同治理的关系

乡村振兴战略要求建设生态宜居的美丽乡村，加强生态保护与修复，健全现代治理体系，充分发挥多元主体的积极性，树立“生态优先、生态至上”的协同治理理念，实现乡村振兴战略的奋斗目标。

乡村振兴战略为农村生态环境协同治理创造了机遇。乡村振兴战略需要重点解决生态环境问题，以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向，健全重要生态系统保护制度，推进厕所粪污无害化处理和资源化利用，逐步消除农村黑臭水体，形成乡村绿化新格局。由此可见，农村生态环境治理是一项复杂的系统工程，需要充分发挥村民的主体作用，实现政府、企业和社会组织的良性互动，形成均衡合理的多元协同治理结构，高效化解农村生态难题。

农村生态环境协同治理是乡村振兴战略的现实推动。协同治理秉持系统性思维，为解决复杂的公共问题提供了全新视角［10］。协同治理应用于农村生态环境领域，突破了传统的层级控制方式和“头痛医头、脚痛医脚”的片段化思维，全面把握治理的构成和影响因素，形成“整体部署、协调推进”的新格局，激发全面治理的内生动力，在民主协商的基础上开展广泛合作，使农村重新成为“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的承载体，从整体上增强农民的获得感与幸福感，推动乡村振兴战略目标全面实现。

4 乡村振兴战略下农村生态环境治理多元主体角色定位

社会治理由一元主体向多元共治转变，建立多元治理主体体系，形成“共建、共治、共享”新格局，实现公共利益最大化。明晰农村生态环境治理多元主体的角色定位，有利于凝聚思想共识，建立信任关系，均衡多方利益，充分发挥各主体的积极性。

政府：引领行动者。生态环境治理实践表明，“政府中心模式”无法有效解决能力有限性和权利寻租性等弊端。多元共治理念下，政府是引领行动者，上级政府负责政策制定和宏观指导，基层政府负责具体实施和监督管理。只有政府才能谋求整体利益和长远利益、规范其他主体行为、积极动员各方力量。

企业：环境维护者。城市转移企业、乡镇企业和个体养殖企业的废水、废气和废渣等污染物排放成为农村生态环境治理的难点，在经济利益驱使下，要求企业投入大量资金改善农村生态环境根本不现实。只能希望企业做好环境的维护者，主动开展自身的污染治理，不为农村生态环境治理增加负担。

村民：直接参与者。农村生态环境治理既是自上而下的政策推动，又是由下而上的村民推动，村民是直接受益者，也是治理的主要力量［11］。广大村民要主动投入到生态环境治理的行动中，从自身做起，清洁居住周围环境，减少生活污水排放，不随意倾倒垃圾，科学使用农药和化肥，废弃地膜收集后送往废品收购站，做维护生态环境的典范。

村民组：监督管理者。村民组既不是经济组织，也不是行政组织，而是一种农村基层自治组织，由几户、十几户或几十户村民聚居而自然形成。村民组在农村生态环境治理中具有先天优势，有着共同的经济基础和生活习性，是环境利益的共同载体，互相监督、互相帮助，共同维护和管理本居住区环境。

社会组织：宣传教育者。社会组织是独立于政府和村民之外的第三方机构，对接其他相关主体，是生态文明建设和绿色发展的重要力量。社会组织具有多种功能，最重要的就是宣传教育，通过志愿者环保活动，普及环保政策、宣传环保法规，引导村民参与环境保护，加快农村生态环境治理体制改革［12］。

5 乡村振兴战略下农村生态环境多元主体协同治理策略

针对引起农村生态环境的普遍性问题，以乡村振兴战略下农村生态环境治理多元主体角色定位为基础，参照相关文献，提出具体的治理策略，全面解决农村生态环境治理的现实困境。

1）拓宽公共投资渠道，补齐生态环境治理短板。供给侧结构性改革包含很多内容，补齐短板是其中的重点和难点。农村生态问题是国家生态环境治理的短板，资金短缺又是农村生态环境治理的短板。虽然生态环境治理的投资主体是政府，但政府的财政投入有限，还需要兼顾多方利益。因此，破解农村生态环境多元主体协同共治下的资金缺口难题，最有效的手段就是全方位拓宽公共融资渠道，创新融资方式，健全政府与社会资金的合作机制［5］，打破生态环境保护中的“囚徒困境”，全面提高资金使用效率。

2）建立信息共享平台，实现多元主体良性互动。多元主体协同治理，破除内部信息封闭与工作低效，信息共享、资源互赖、工作联动和沟通交流是关键，打破多元主体之间的信息壁垒，最有效的手段就是依托计算机和移动通信技术建立信息共享平台。通过信息共享平台，搭建良好的协同治理桥梁，建立线上与线下交流互动补充机制，完善信息分流、指挥派遣和反馈监督［13］，解决工作重复和人力资本浪费现象，培育村民参与治理的角色意识，畅通民众的利益表达渠道，形成均衡可持续发展的协同治理体系。

3）发挥市场导向作用，形成生态治理规模经济。市场机制是通过市场竞争配置资源的方式，生态环境部特别强调发挥市场机制在生态环境治理中的作用，尤其对于广大农村地区的工业污染源，用市场机制限制排放比政府行政限制更有效［14］。农村生态环境治理资金缺口较大，在财政资金有限的情况下，需要加大绿色金融创新，利用杠杆作用撬动更大的社会资本市场。规模经济是现代市场经济的重要理念，农村生态环境治理同样存在规模经济和规模不经济问题，发挥规模经济优势，生活垃圾集中处理、工业废水集中排放、农药和化肥集中管控。

4）坚持绿色健康导向，以生态资源带动特色旅游。绿色健康发展以低碳循环为主要原则，以生态文明建设为基本抓手。“绿水青山就是金山银山”就是对绿色健康发展理念的深刻诠释。实现农业绿色发展是推动乡村振兴的必由之路。具体措施包括实施黑土地保护战略、增强企业环保动力、提供农家肥浇灌服务、推进化肥农药减量施用、秸秆还田技术增加土壤有机质含量。发挥生态资源优势，开展乡村特色旅游，创新农业休闲产业［15］，丰富乡村旅游文化内涵。乡村旅游助力乡村振兴，促进农民增收致富，为生态环境治理提供增量资金，实现生态资源可持续发展。

5）繁荣发展农村文化，拓展生态环境治理的内容。通常所说的生态环境大多指自然生态环境，实质上包括自然生态环境和人文生态环境，二者是一种相互促进、和谐统一的关系。乡村振兴战略下的农村生态环境治理，人文生态也是其中的重要内容，同样需要多元主体协同治理。可以采用“政府搭台、企业唱戏”的方式，维修保护乡村原有建筑风貌和村落格局，实现乡村旅游与其他产业深度融合；引导村民和志愿者投身乡村文化建设，培养良好家风和淳朴民风，丰富农村文化业态；广泛开展群众文化活动，增加公共文化产品和服务供给，再现乡村文明发展轨迹。

6）借鉴国外先进经验，形成多元主体共治新格局。以美国、日本和德国等为代表的发达国家解决乡村环境问题的多元共治模式，对中国的农村生态环境治理具有很好的借鉴作用［16］。设计多元协同环境治理体系，引导村民、市场和社会组织有序参与治理工作；建立畅通的意愿表达与回应机制，实现村民与政府之间的良好互动；重视农村社区建设，为农民参与生态环境治理提供良好平台；完善环境治理激励机制，多渠道解决资金短缺问题，调动各主体参与治理的积极性；严格保护农业生产空间、合理布局农民生活空间，加强自然生态空间的整体保护，推广差异化的协同治理长效机制。