“三步工作法”规范农村产权交易

宫金凤 姜晓丹

2021 年，山东省乳山市筹建了威海市首家农村产权交易中心，成为全国5 个获批“全国2021 年农村产权流转交易市场建设项目制试验任务”的县市之一。通过摸清家底、创新模式、优化流程“三步工作法”，规范了农村产权交易行为，推动了农村土地经营权的抵押融资从“不能”到“能”，让农村产权真正成为可流转、可交易、可抵押、可融资的“硬通货”，打通了资本流向农业的重要通道，有效推动了农村集体经济发展，探索出了一条农业资源资产化、资产资本化的路子。

一、改革动因

乳山市坚持问题导向，深入分析新时代阻碍农村发展的关键因素，提出以“农村产权流转交易市场建设项目”改革试点为抓手，破解农村发展面临的 “一多一少一难”问题，助力农业农村高质量发展。“一多”就是质疑多。过去农村集体“三资”管理仅限于镇村层面，缺乏上下联动的有效监管，导致村集体资产资源处置存在随意性、公开不到位等问题，容易引发群众质疑。“一少”就是收益少。村集体资产的传统处置模式往往局限于村内竞争，参与范围小，竞标价格低，并且线下交易容易滋生围标串标等问题，导致村集体资产成交价低于市场价。“一难”就是变现难。长期以来，土地等农村资源难以质押和变现，普遍存在“办贷难、办贷贵”问题，成为影响村党组织领办合作社发展壮大的堵点，也是制约乡村产业振兴的难点。

二、主要做法

为扎实推进农村产权流转交易市场建设，加快构建“山东农村产权交易中心乳山市服务中心、五级农村产权交易服务体系、三个平台市场运营体系”的“1+2”试点模式，探索摸清家底、创新模式、优化流程的“三步工作法”，为富民增收打下基础。

摸清家底，打造资源数据平台。

一是深入摸底。逐村对可进行流转交易的资源资产进行摸底，重点围绕土地经营权等12 项农村产权进行排查，全部纳入平台管理，生成电子档案。二是分类规范。对以前的交易合同进行合法性审查，符合规定的进行补录，对存在问题的纳入专项整治，对新产生的交易必须在平台监管下按规定流程操作、签订合同。三是优化整合。利用平台，将村与村、户与户之间的零散土地、房屋等资源进行整合优化，大力发展村党组织领办土地股份专业合作社、乡村旅游专业合作社等，提高资源利用效率。目前，乳山市已规模流转农渔用地36951亩，闲置农房、集体经营性房屋1244 间。

创新模式，打造溢价增值平台。一是推行“云交易”实时交易模式。依托山东农村产权交易中心，采取“平台实时公开、客户一键竞拍”方式公开竞拍。目前，累计开展农村产权流转交易业务424 笔，成交金额2.3 亿元，为村集体增收超2800 万元，平均溢价率达16%。二是创新“产权贷”贴息保障模式。推出了包括抵押登记、政策性担保等的“农村产权贷”，与山东省农业发展担保有限公司的“鲁担·惠农贷”挂钩衔接，有效解决了土地经营权等无法变现、无法抵押贷款的问题。

优化流程，打造阳光交易平台。

一是交易阳光化。印发《关于推动全市农村综合产权流转交易市场健康发展的意见》，明确规定涉及农村集体资产资源处置的，必须在交易中心平台阳光操作，且只有获得交易中心出具的交易鉴证书后，相关流转收益才能入账。推行交易规则、系统、发布、资金结算、服务标准、监管“六统一”管理模式，建立《农村产权交易—土地经营权流转交易服务规范》《实时交易业务流程》等行业规范，确保交易过程透明、流转程序规范、交易结果可溯。二是监管协同化。建立工商资本租赁农地审查制度，对工商资本长时间、大面积租赁农地的情况，由农业、财政、自然资源、生态环境、市场监管等部门和农村集体经济组织成员代表、村民代表、农业专家组成审查组，综合研判项目收益、可行性等因素，有针对性地加强对租赁基本农田的跟踪监管，坚决遏制“非农化”，防止“非粮化”。实行工商资本租赁农地分级备案制度，一次性流转面积100 亩（含）至500亩的报镇（街道）备案，500 亩（含）以上的报乳山市农业农村部门备案，最大限度减少风险。三是保障制度化。建立风险保障金制度，针对工商资本租赁农地的情况，由租赁者缴纳相当于一年流转费的风险保障金，并指定专门的金融机构进行托管。租赁合同期内如发生损害农地等违约行为的，从保障金中扣缴相关维护费用；租赁合同期满且租赁者无违约行为的，全额返还风险保证金。截至目前，已完成的264 笔竞价交易中，未出现违约行为或违约风险。

三、取得成效

一是发挥平台监控作用，让产权交易更加透明。通过规范的流程、健全的机制、严格的监管，使集体资产资源全部在平台上实现“阳光操作”，保障了农村“三资”规范、安全、有效管理。

二是发挥市场主导作用，让资产资源增值。通过平台线上交易，引入市场竞争机制，吸引更多投资竞标人，使集体资产资源保值增值，农村产权资源转化率更高。2022 年1 月，南黄镇西浪暖村集体养殖池392 亩发包实行线上竞拍，总成交价格152.8 万元，较往年增加了53.3万元。

三是发挥中心保障作用，让担保融资更加便捷。通过发挥交易中心的主导及桥梁纽带作用，创新担保方式，降低融资门槛，将土地承包经营合同升级为山东农村产权交易中心审核出具的“交易鉴证书”和“他项权利证书”，让农户和经营主体不必通过房屋、存款等抵押担保手续便可直接获贷。