基层宅基地审批管理存在的风险及化解建议——以浙江省乐清市为例

黄 永

新《土地管理法》实施以来，浙江省乐清市农业农村部门按照法律和机构改革要求，自2020 年1 日1 日起承担农村宅基地改革和管理职能，并指导乡镇依法开展农村宅基地审批工作。截至2022 年6 月，全市各乡镇共受理宅基地申请11577宗，已完成资格审核11576 宗，已出具宅基地批准书8545 个，年均办件4631 件。宅基地审批职能依法及时承转，及时落实村民建房需求。2021 年，乐清市继续深化宅基地审批管理制度建设，提出“五率”考核等系列措施，使宅基地审批业务更加规范、流程更加便捷。笔者基于乐清市实践探索，分析当前宅基地审批管理存在的风险及原因，提出化解建议，以供各地借鉴。

一、深化宅基地管理监督的措施

随着宅基地审批管理工作深入，乡镇窗口收件资料需要分类统一、资格审核自由裁量需要规范、审批流程仍需提高效率等问题日渐突出。为此，乐清市提出系列深化管理监督措施，取得显著成效。

创新“五率”通报，提高审批效率。一是设定“五率”，全流程监督审批效率。“五率”是指宅基地资格预审完成率与超期率、批准书办结率与超期率、退件率。“五率”直观展现审批流程各环节效率。二是优化系统，实现自动预警。对个人建房审批系统进行功能优化，对每个审批件在规定的办事截止期前两天，通过短信提醒经办人员，并标为黄色预警件，超过规定办事时限的则标为红色警示件。进入预警的件各经办人及审批负责人可一目了然，起到提醒警示作用。三是按季通报，提升监督效力。每季度将“五率”书面排名通报乡镇，并抄送相关领导，提升监督效力。2022 年第二季度“五率”比2021 年第二季度首次统计时，资格预审完成率提高5.05%，达到96.05%；批准书办结率提高4.48%，达到99.8%；资格预审超期率下降34.6%，降至1.83%；批准书超期率下降13.16%，降至2.39%；退件率下降2.31%，降至4.93%。

开展双线巡检，提升审批质量。一是落实每日线上巡查。落实专人每日通过审批系统巡查1～2 个乡镇审批件业务质量，发现问题及时指导乡镇整改，各乡镇每月轮检一次。二是坚持每月线下检查。每月开展2次现场抽查，查看乡镇收件窗口、审批档案等，发现不规范的及时指导整改，各乡镇每半年轮检一次。三是日常检查计入年度考核内容。对日巡月检发现的问题整改不及时、不到位的，计入年度考核扣分，使日常监督与年度考核有效结合，促进审批质量不断提升。

制定考核规则，健全监管机制。一是制定考核规则，明确审批要求。在制定《乐清市个人住宅建设管理办法》的基础上，制定《乐清市农村宅基地审批管理工作考核赋分办法》，从审批规范、工作保障、成果评价、档案管理等方面予以考核。二是制定业务细则，规范审批业务。为解决审批实践中《乐清市个人住宅建设管理办法》执行规范问题，制定《关于规范农村宅基地审批管理工作的意见》《乐清市农村宅基地申请许可办事指南》等，对资格裁量、审批流程及办事时限予以规范。三是将业务指导、日常检查、年度考核综合反映到考核规则中，形成监管长效机制。

二、基层宅基地审批管理的风险及原因分析

乐清市通过建章立制、加强监管，促使宅基地审批管理规范化水平再上台阶。但从乐清两年多的实践看，基层宅基地管理体系中如县乡机构设置、乡村工作氛围、宅基地基础信息等现状与宅基地管理要求存在不适应问题，容易带来较大风险。

县级机构设置与实际管理监督任务不适应。《中央农村工作领导小组办公室 农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》指出，随着农村改革发展的不断深入，县级农村经营管理部门的任务越来越重。以宅基地改革和管理职能为例，一方面，本轮改革部、省、市都相应增加了职能司、处，但县级没有增加科室，也没有增加人员编制，形成倒三角工作体制。乐清本轮机构改革中将原农村经营管理科与农村改革科合并为农村改革与合作经济指导科，对应省农业农村厅政策与改革处、合作经济指导处等多个职能处室，职能上增加宅基地改革与管理、乡村治理、村集体经济发展、农村改革试验区等多项任务，然而人员只增加1 位，科室总共6人。另一方面，一项职能在县级工作实践中会衍生出许多具体事务。比如宅基地业务指导职能，原意指对乡镇宅基地审批开展业务指导。但事实上，除了对乡镇开展检查指导、接受经办人业务咨询外，纪检、信访等部门转来的信访件、司法部门对案件涉及宅基地资格的函询、群众来访来询等，都需要开展相应调查回复、接待等具体工作。这些衍生职能往往由县级主管部门承担，因此，在落实具体职能时实际工作任务会放大。

乡镇机构设置与宅基地审批专业性不适应。本轮机构改革后，乡镇设置农业农村办公室，没有单独编制，人员由乡镇统一调配，对应农业农村局、水利局、自然资源与规划局、生态环境局等多个部门，是典型的“上面千条线、下面一根针”。任务繁杂，经办人身兼数岗，有的还驻村，岗位变动也大。2022年6 月底，全市25 个乡镇宅基地管理人员与2020 年初对比：分管领导变动24 人，变了96%；农办主任（含审核负责人）变动11 人，变了44%；经办人原来54 人、现在51 人，其中岗位变动24 人，变了44%；窗口人员原来29 人、现在27 人，其中岗位变动20 人，变了69%。人员频繁变动导致业务不稳定，身兼数岗导致工作疲于应付，直接影响乡镇审批管理工作质量与效率。

村级组织氛围与村级主体地位不适应。《农业农村部 自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》规定，宅基地申请以户为单位向村级组织申请，村级组织重点审查提交的材料是否真实有效等。然而实践中，村干部不坚持公开、公平、公正的宅基地分配原则，对农户现有住房及户内成员的事实不认真核对的情况仍有发生，甚至替申请人隐瞒不符合申请的条件，充当老好人把矛盾上交，给乡镇审批增加审核难度。这与《中央农村工作领导小组办公室 农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》要求建立村级主体的地位不适应。

现有宅基地基础信息与审批管理智慧化要求不适应。乡镇宅基地审批工作关键是对农户资格进行审核，即核查农户及户内成员、住房现状是否符合宅基地申请条件。乐清农业农村部门建立的宅基地审批系统已接入不动产、宅基地历史审批、户籍等数据，为乡镇审批提供了基础信息。但在审批实践中发现，这些数据与持有部门的原始数据信息量有较大差别，因而，查询的效果会受影响。同时，相关地类、规划等“一张图”也因种种原因未接入系统。此外，目前农村存在较多未确权颁证的农房，以及户内成员身份特殊等情况，这些因素都导致目前审批系统内的基础信息无法提供申请农户的精准信息，存在漏审误批风险。这样的基础信息与实现宅基地审批管理智慧化要求显然有差距。

三、化解基层宅基地审批管理风险的建议

农村宅基地审批管理事关亿万农民的居住权益，工作基础庞大、法律法规复杂。作为农业农村系统和乡镇新承担的职能，体系机制上存在不适应现象实属正常，建议采取有效应对措施，妥善化解当前基层存在的宅基地审批管理风险。

县级单设农村宅基地职能科室。农经工作职能多、任务重已成事实。建议在人口较多、经济发达的县级农业农村部门单设农村宅基地职能科室，其他地方可在农经科室设置3人以上专岗。从机构设置上防止宅基地工作受到众多其他农经工作影响，使农村宅基地改革与管理工作能够得到扎实有效落实，切实承担起“市县主导”的宅基地职能定位。

强化乡镇农业农村办公室人员配置。建议根据人口规模、建房需求等因素，强化乡镇农业农村办公室的人员配置。比如柳市镇当前经办人3 人，人均每月办件30 多件，这样的大镇应设立5 人以上的专职人员，专职负责宅基地审批管理等工作；其他乡镇应设立2 人以上的专岗人员，以宅基地审批管理为首要工作，兼岗的其他工作如有冲突，应优先完成审批工作。探索建立宅基地专管员派驻机制，由县级农业农村部门统一建立宅基地专管员队伍，向大镇派驻2 个，中等镇派驻1个，既可以解决乡镇人员严重不足问题，又可以切实提高乡镇工作政策业务水平。

深化规范管理和监督机制。首先，要进一步加强规范引导。县级管理人员要主动深入审批管理实践调研，主动发现审批流程、业务规范、审批效率等有待优化的环节，提出规范管理指导意见，同时要加强乡镇分管领导、经办人业务培训，提升审批人员自我规范管理的自觉性。其次，要加强立体监督。一是加强内部监督。通过“五率”书面排名通报等措施，形成经常性监督氛围。二是加强社会监督。开展宅基地审批管理政策宣传，让群众充分了解宅基地审批基本条件、流程、办事时限等，提高群众政策知晓度和监督效果。三是加强纪检监督。联合纪检部门开展不定期检查，督促提升审批效能。

完善村级主体正确履职的保障机制。村级组织干部在宅基地审批环节中未能坚持公开、公平、公正原则，未认真负责审查农户提交材料的真实性，最根本的原因是村级治理机制不够健全。因此，要加快推进基层治理机制建设，健全村级宅基地申请审核制度，完善宅基地民主管理程序。同时探索设立村级宅基地协管员队伍，建议村级协管员由具有党员身份的村干部或报账员兼任，并经过社员（村民）代表会议讨论同意，报乡镇政府和县农业农村局备案。县乡两级要加强宅基地协管员政策业务培训，并将协管员队伍纳入纪检监察系统的监督范围。

建立宅基地信息智慧化管理平台。根据目前有关部门已有的宅基地、农房等信息，在大力推进数字化改革的背景下，建议加快推进宅基地基础信息数字化进程。一是建立数据标准化的基础信息平台。横向可以接入部门相关数据，最大限度利用各部门现有数据，纵向为向市、省、部推送有关数据奠定基础。二是自上从下建立宅基地基础数据共享机制，打破县级数据共享壁垒，避免农业农村部门重复调查基础数据。三是探索宅基地、农房信息调查新模式。在充分利用现有数据的基础上，采用新的调查模式，比如航飞建模、手机APP、微信调查等，对现有数据进行完善补充，提高质量。以相对低成本的方式，获取较高质量的宅基地基础信息，形成宅基地信息智慧化管理平台，实现宅基地申请户及成员资格智慧审核、剩余资格面积智能计算、审批流程业务高效监督管理等。