立起四梁八柱激荡澎湃动能
——党的十八大以来我国深化农村改革实践与启示

2022-11-16 06:56本刊编辑部

农村经营管理 2022年10期

本刊编辑部

农，国之大者也。

中国的改革自农村发端，拉开了经济社会高速发展的序幕。而今，在全面深化改革的历史浪潮下，改革的春风再度激荡在广袤的田野上。特别是党的十八大以来，这场涉及中国90%以上国土面积和5 亿多人口的改革，向重要领域和关键环节纵深突破，冲破发展堵点卡点，释放出巨大的改革红利。

这十年，农村土地制度改革扎实推进。农村承包地“三权分置”制度体系初步确立，承包地确权登记颁证工作基本完成，明确第二轮土地承包到期后再延长30 年，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等三项试点取得重要成果。农民与土地的关系理顺了，农业生产有了强劲动能。

这十年，农村集体产权制度改革阶段性任务基本完成。65.5 亿亩集体资源、7.7 万亿元集体资产、3.5万亿元经营性资产上了“户口”，约9 亿成员喜当“股东”，约96 万个农村集体经济组织明确了“身份”。集体家底从“一锅粥”变为“一本账”，农民获得感、幸福感满满，共同富裕有了坚实支撑。

这十年，新型农业经营体系加快构建。以农民合作社和家庭农场为主的新型农业经营主体蓬勃发展，农业社会化服务组织健康壮大，更多小农户搭上了现代农业快车。强农惠农富农政策制度进一步健全，农业支持保护体系不断完善。农业经营有了奔头、甜头，有中国特色的农业现代化之路愈发清晰。

这十年，供销合作社综合改革、农垦垦区集团化和农场企业化改革成效明显，集体林权制度、国有林场林区、水利管理体制改革全面推进。农村人居环境大变样，乡村治理效能不断攀升，城乡融合发展之路越走越宽、越走越稳，一幅城市与乡村各美其美、美美与共的融合画卷正在迤逦铺开。

一子落，满盘活。农村改革，踏石留印、蹄疾步稳，不仅为农业农村发展构筑起了四梁八柱，积聚着动力、创造着活力，也为经济社会改革发展全局夯实了基础、增添了动能。回顾十年的改革历程，改革步履铿锵、硕果累累，而带给我们的启示，亦是意蕴绵长、弥足珍贵。

始终把握好改革主线，确保农村基本经营制度不断巩固完善

土地，是农业发展最重要的生产要素，更是农民安身立命之本。从“打土豪分田地”到农业合作化，再到“大包干”，妥善解决好农村土地问题，始终是党维护人民根本利益的核心。

习近平总书记强调，“我国农村改革是从调整农民和土地的关系开启的。新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民与土地的关系。最大的政策就是必须坚持和完善农村基本经营制度，绝不能动摇。这不是一句空口号，而是有实实在在的政策要求，就是要坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系。”

坚持农村基本经营制度，保障农民的基本权益，最重要的就要稳定农户承包权。我国基本完成的农村土地承包经营权确权登记颁证工作，涉及全国11 亿个地块、15 亿多亩承包地和2 亿多农户，为土地承包关系稳定奠定了基础。习近平总书记在党的十九大报告中指出，“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”，2019 年，中共中央、国务院印发《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，更让广大承包农户吃下了长效“定心丸”。

随着农村分工分业发展和大量农民进城务工，承包地流转越来越多，土地承包权主体同经营权主体发生分离，这对巩固完善农村基本经营制度提出了新要求。基于对发展形势的敏锐洞察和农村工作的深邃思考，习近平总书记高瞻远瞩提出了实行农村土地“三权分置”的重大理论创新。

2016 年10 月，中办、国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，作出落实所有权、稳定承包权、放活经营权的“三权分置”制度安排。这是农村改革的又一次重大制度创新，以农村土地集体所有、家庭经营基础性地位、现有土地承包关系的不变，来适应土地经营权流转、农业经营方式的多样化，使农村基本经营制度更加充满持久活力。

“三权分置”的重大战略创新和落地实践，进一步理顺了农民与土地的关系，大大解除了农民的后顾之忧，土地流转迸发出前所未有的活力。截至目前，全国已有1239个县市区、18000 多个乡镇建立农村土地经营权流转服务中心，家庭承包耕地流转面积超过5.5 亿亩，为农业适度规模经营提供了强劲支撑。

党的十八大以来，深化农村土地制度改革的版图中，农村土地征收制度、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革“三块地”改革试点格外醒目。从2015 年中央在全国33 个县（市、区）启动，到中央深改委部署深化农村宅基地制度改革、农村集体经营性建设用地入市试点工作，农村生产要素被持续激活，集体发展动能正不断汇聚，农民从土地上获取了越来越多的财产性收入。

确保改革不偏不倚，离不开法治的规范、引领、推动、保障作用。党的十八大以来，我国制定了《民法典》和《乡村振兴促进法》，修订了《农村土地承包法》《土地管理法》《农民专业合作社法》等法律法规，农村集体经济组织法也列入了2022 年全国人大常委会立法计划。有了法律固根本、稳预期、利长远，改革才走得又快又稳。

始终把握好国情农情，确保走好中国特色农业现代化道路

我国是人多地少的农业大国，小农户数量占农业经营主体98%以上，小农户经营耕地面积约占耕地总面积的70%。正确认识大国小农的基本国情农情，是深化农村改革、走好中国特色农业现代化道路的重要基础和前提。

随着农村人口大量涌入城市，“80 后”不想种地，“90 后”不懂种地，“00 后”不问种地，“谁来种地”“怎么种地”，成了三农工作中亟待破解的问题。习近平总书记指出，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系，实现小农户和现代农业有机衔接。

这一重要论断，充分体现了习近平总书记对基本国情农情和农业发展规律的深刻洞察和准确把握，为我国农业现代化指明了实现路径。

在坚持家庭承包经营基础上，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，是建设有中国特色的现代农业的前进方向和必由之路。2017 年，中办、国办印发了《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》，为加快构建政策体系，引导新型农业经营主体健康发展作出部署。

近年来，各地实施家庭农场培育计划和农民合作社质量提升行动，着力把农业规模经营户培育成有活力的家庭农场，把农民合作社办得更加红火。截至目前，全国纳入名录系统家庭农场达到390 万家，农民合作社超过220 万家，为发展适度规模经营、推动农业现代化打下了坚实的经营体系基础。

在当前和今后很长一段时期内，一家一户小规模的家庭经营仍然是我国农业经营的基本面。既要发挥多种形式适度规模经营的引领作用，又要注重稳定和提升小农户家庭经营这个基本面，这样我们国家的农业现代化之路才能够走得稳、走得顺、走得好。

党中央、国务院高度重视发挥小农户家庭经营在现代农业发展中的作用。党的十九大报告首次提出要“实现小农户与现代农业有机衔接”。2019 年，中办、国办印发了《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》，进一步明确坚持家庭经营基础性地位、支持保护小农户发展的思路和政策举措，确保让广大农民真正挑上“金扁担”。

既要培育新型经营主体，也要支持引领普通农户参与到农业现代化建设中来，为此，发展农业社会化服务至关重要。

农民一家一户小规模经营，势单力薄，进入市场的组织化程度低，一些农业生产经营服务单家独户“办不了”或“不划算”。对此，近年来的中央一号文件都明确提出，要鼓励发展农业社会化服务，发展多种形式的适度规模经营。

“你外出挣钱，我替你种田”，已成为农业社会化服务的真实写照。截至目前，全国农业社会化服务组织数量超95 万个，服务面积近17亿亩次，服务带动小农户超过7800万户；小麦、玉米、水稻三大粮食作物耕种收综合机械化率分别超过97%、90%和85%。

喜看稻菽千重浪。党的十八大以来，一幅幅壮美的丰收画卷，书写着农业现代化高质量发展的崭新气象。

始终把握好目标任务，确保农民获得感幸福感不断提升

实现好、维护好、发展好广大农民根本利益是农村改革的出发点和落脚点。纵观农村改革发展历程，每一次重大改革都注重尊重农民主体地位，维护农民根本利益。

党的十八大以来，无论是农村集体产权制度改革、农村土地制度改革，还是农业支持保护制度改革，都注重充分调动农民积极性、主动性、创造性，最大限度地保障农民的财产权益，多途径增加农民收入，不断提升农民群众的获得感、幸福感、安全感。

农村集体产权制度改革是保障农民财产权益、增加农民财产性收入的一项重大举措。2016 年，中共中央、国务院印发《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，明确要求用5 年左右时间完成经营性资产股份合作制改革。

5 年来，各地坚持“农民集体所有不动摇，农民权利不受损”两条底线，全面开展清产核资，科学确认成员身份，在明晰集体产权、引导股份合作的同时，注重完善集体产权权能，赋予农民对农村集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等相关权能，朝着建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的集体产权制度改革目标稳步前行。

随着改革阶段性任务基本完成，集体家底摸清了，“谁是成员”搞清楚了，更把集体与农民的关系理顺了，农民手里的“红本本”变出了“红票票”。“分得一分钱，既是一份钱，也是一份权。”越来越多的农民既看得见集体资产，又摸得着改革红利，关心和参与集体经济管理的热情被激发出来，村集体的向心力和凝聚力大大增强。

“大河有水小河满。”集体不断增收，才能带动农民收入“水涨船高”，这正是农村集体产权制度改革的重要目的。“十四五”规划和2035 年远景目标纲要，2021 年、2022 年中央一号文件均提出发展新型农村集体经济。近年来，各地在搞好统一经营服务上、在盘活用好集体资源资产上、在发展多种形式的股份合作上想办法、下功夫，不断创新集体经济运营新机制，共同富裕的道路越走越宽广。

农村宅基地和住房是农民的生活保障，也是农民最重要的财产。从2015 年开始在全国33 个县（市、区）开始实施农村宅基地制度改革试点，到2020 年启动新一轮农村宅基地制度改革试点，农村宅基地管理制度不断完善，宅基地权能日益拓展，大量闲置宅基地和闲置农房得到盘活利用，既提高了土地利用效率，也大幅增加了农民的财产性收入。

农业补贴的多少，农产品价格的高低，直接关乎农民切身利益和种粮积极性。党的十八大以来，全面推开种粮直补、农作物良种补贴、农资综合补贴“三补合一”改革，不断完善农产品价格形成机制，农业保险实现扩面增品提质，新型农业支持保护政策体系逐渐形成。农民种粮收益有了切实保障，种粮热情不断高涨。

一项一项的改革实践证明，只要始终坚持农民的主体地位，让改革发展成果更多地惠及农民群众，生产力中最重要的因素就会被激发，改革的活力动能就愈发澎湃。

始终把握好策略方法，确保改革行稳致远

各地资源禀赋千差万别，经济社会发展阶段也不尽相同，推进农村改革不能搞“一刀切”、追求一步到位。党的十八大以来，全面深化改革始终从实际出发，坚持顶层设计和基层探索相统一，既以系统性思维统筹布局、整体推进，又尊重农民首创精神，对重大改革先行试点。改革步履铿锵、谋势蓄能，为乡村发展注入了强大动力。

习近平总书记指出，“不能就农村论农村，而要紧扣城乡关系重塑，对城乡改革作出统筹谋划，加快构建城乡融合体制机制和政策体系。”“‘三农’内部改革也要‘扩面’，深入推进农村土地制度改革、农村集体产权制度改革、供销社综合改革、农垦改革、集体林权制度改革、国有林场林区改革等各项改革。”

在党中央部署下，农村土地制度、农村集体产权制度、农业经营体系、农业支持保护、城乡一体化体制机制、农村社会治理体系……改革持续扩面、多点突破，广度、速度、深度不断得到拓展，一幅波澜壮阔的改革画卷在乡村大地跃然呈现，资源要素的潜能动能加速激活。

随着改革步入深水区，利益关系与影响因素纷繁复杂，仅靠单兵突进难以奏效，必须着力在“集成”上下功夫，提高农村改革的系统性、整体性、协同性。在中央顶层设计的指引下，各地全面部署、统筹协调重点领域的改革，在政策取向上相互配合，在实施过程中相互促进，在实际成效上相得益彰。土地“三权分置”与培育新型经营主体、发展适度规模经营，激活资源要素权能与农村集体产权制度改革……改革目标之间的耦合性不断加强，系统效应不断释放。

试点先行，向来是我国改革取得成功的重要法宝。党的十八大以来，承包地确权登记颁证、农村集体产权制度改革、农村“三块地”改革……无一不是采取试点引路的办法，先行种好基层“试验田”，为改革决策部署提供了参考依据，为改革扩面提速带来了宝贵经验。遍布全国的农村改革试验区则发挥了“国家实验室”的重要作用，在实践中探索改革经验，检验改革成效，并以此不断扩大改革成果。

尊重群众的首创精神，是改革向前推进的不竭动力。近年来，在农村改革中，涌现出一批各具特色的改革典型。从甘肃金昌金川区 “以井定田”互换并地到四川成都探索推广土地流转履约保证保险，从重庆永川区开展财政补助资金农民持股到贵州六盘水农村“三变”改革，这些做法无不来自基层的创新和创造，而改革的推进不仅造福一方百姓，更催化更大范围的改革探索。

回顾十年改革，可以看出，改革科学处理好了加强顶层设计和尊重基层创造的关系，处理好了政府主导与农民主体的关系，处理好了扩面提速与集成高效的关系，处理好了时度效的关系。正是因为设计科学、部署周密、方法得当，改革才行稳致远、拓路前行。

始终把握好原则底线，确保不发生颠覆性错误

深化农村改革，关乎发展全局和根本，涉及多重利益调整，既要“疾”字当头，乘风破浪，突破急难险阻，也要“稳”字压阵，坚守底线，确保不发生颠覆性错误，始终在正确方向上前进。

习近平总书记多次强调，“不管怎么改，都不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。”这既是划定农村改革禁区的“四条底线”，又是农业农村稳步发展的“四条路标”。

土地是农民最大的生活保障，维护农民的基本权益最重要的就是维护土地权益。党的十八大以来，稳定农村土地承包关系、守好农民安身立命之本，是深化农村改革中始终坚持的最鲜明底线。从承包地确权登记颁证到“第二轮土地承包到期后再延长三十年”的鲜明提出，再到中共中央、国务院印发《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，多个政策意见还提出“不得以退出土地承包权作为农户进城落户的条件”，给亿万农民吃下了“定心丸”。

纵观党的十八大以来深化农村改革历程，从一开始就体现出了清晰的底线原则和鲜明的价值取向，不仅瞄准具体的改革任务，从政策层面积极引导推动，更从制度层面严格划定红线和禁区，切实维护好农民利益。

在推动发展多种形式的适度规模经营中，中央明确规定，“土地经营权流转不得违背承包农户意愿、不得损害农民权益。不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥”“引导小农户土地经营权有序流转，防止人为垒大户，排挤小农户”。一个个“不得”“不能”为各地统筹发展适度规模经营和扶持小农户指明了方向，也为工商资本下乡立下了规矩。

宅基地和农房是农民最重要的财产。在推进农村宅基地制度改革中，必须稳慎当头。“禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地”“严禁城镇居民到农村购买宅基地，严禁下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”“不得以各种名义违背农民意愿强制流转宅基地和强迫农民‘上楼’”……诸多中央政策文件中的“禁止”“严禁”等非常严肃的措辞，让改革中不能跨越和触碰的红线更加清晰。

始终维护农民与集体的根本利益，是农村改革的出发点和落脚点，也是新时代深化农村改革取得重大成就的核心关键。对农村集体产权制度改革，党中央明确要求坚守法律政策底线，“不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失；不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了，防止内部少数人控制和外部资本侵占。”

“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱”。坚持底线思维、增强忧患意识，才能有“乱云飞渡仍从容”的战略定力。在新时代深化农村改革的过程中，面对难啃的“硬骨头”，我们方向不偏、耐心不失，改革的步子始终沉稳坚实。