公共部门绩效评价的困境、障碍与克服

孙英玥

(南京审计大学，江苏 南京 211815)

一、 引言

伴随国内经济的迅猛发展，群众对政府部门及各公共部门的需求也在不断提升，而这也对公共部门的服务职能提出了更高的要求。 一方面，公共部门在进行公共服务时要以人民群众为主要载体，由人民支付其服务成本，而政府部门的扩张也在进一步增大其施政成本；另一方面，与企业不同，公共部门在市场竞争机制中不受影响，工作环境较为安逸，监督机制并不能充分发挥作用，部门内部缺乏自我约束和自我激励的动机。 这些问题都与政府部门的自身性质密不可分，因此，政府部门亟须以绩效管理为手段进行革新。

真正将绩效评估引入公共管理领域的标志是美国在20 世纪中期提出的绩效预算制度。 在此之后，政府绩效评估在西方发达国家受到了广泛关注，在财政预算及人力资源管理等方面都发挥了建设性的作用。 公共部门进行绩效评估不仅能够发现公共服务中存在的问题与弊端，促进公共服务更好地展开，同时也能够提高民众对公共部门的信赖度，促进群众与部门间的沟通交流，提升公共部门服务形象，改善群众与公共部门之间的关系。

在“新公共管理”理论的影响下，我国学者为解决我国政府公共管理中面临的效率、服务质量及公众满意度等问题，引入了政府绩效评估。 但由于我国在公共管理绩效评估开始阶段大量照抄国外早期做法，内部相关体制机制还不够健全，在政府部门绩效评估的实践中仍存在一些困境与障碍需要克服。本文拟对我国目前政府部门绩效评估中存在的问题进行分析，并提出相应的解决建议与措施。

二、 国内外发展历程

在近些年的国外研究中，国外学者们主要围绕以下几点进行研究。 第一，聚焦于某一特点部门的绩效评估进行研究，而非整体、宏观研究，重点在于发现其绩效评估中可能存在的问题并加以改正。 第二，提高政府部门对绩效成果的利用，促进发挥绩效评估的“体检结果”作用，发现政府部门存在的病症，在整改政府部门的同时促进社会良好持续发展。第三，在大数据时代，国外学者已经开始研究如何利用网络信息化技术促进政府绩效的提升。

20 世纪末期，在“新公共管理”理论的影响下，我国开始对公共部门绩效评估进行初步的研究。 在研究初期，我国学者借鉴了国外优秀研究经验，对绩效评估的研究有了进一步的发展。 但随着我国经济的不断发展，前期的绩效评估研究成果已经不能满足绩效评估实践需求，因此，在实践过程中我国的公共部门绩效评估依然存在许多困境与不足。

正如美国学者Lynch 和Day 所言，绩效不易衡量是所有公共组织都存在的一个问题。 我国学者周义程也指出我国政府部门的产出相比于私营部门的投入产出来说更加难以量化。 一方面，由于政府的公共服务具有更强的垄断性，很难通过横向对比来衡量政府的绩效；另一方面，政府部门的产出往往不具有实物性，其测量存在较大难度。 蔡立辉指出我国的绩效评估实践主要存在三种类型的问题:在一般型政府绩效评估中存在责任缺位现象，在专项型政府绩效评估中存在群众满意度评分表不具有普遍适用性现象。 颜海娜和聂勇浩指出行政执法部门在实际操作中往往由于绩效评估需要控制和政策需要之间的矛盾而阻碍绩效评估过程。除此之外，在绩效评估所需数据中，行政部门的执法结果受到许多不可控制因素的影响，譬如组织绩效的因果关系难以确定、绩效评估指标的权重难以确定、评估信息较为稀缺等。

三、 我国公共部门绩效评价的困境

(一)评估主体单一

公共部门的绩效评估往往只在部门内部展开，公共部门领导通过“上评下”的方式由上级领导对下级员工进行绩效评估，在评估过程中公共部门并没有引入第三方参与评估的意识。 因此，在评估过程中很可能由于上级部门的不重视或者领导个人偏好的不同影响其绩效评估的真实性和有效性。 这样绩效评估结果就不能够有效反映工作情况，不利于员工的成长及部门发展。

以某市水文局为例，其年度评估工作小组由省水文局成立，下设评估小组办公室，由办公室、人事处、纪委监察等部门人员构成。 办公室主要负责对各单位相关科室的年度表现进行绩效打分，市绩效办则对评估工作进行信息报送和系统跟进。 其年度综合绩效评估成果主要由群众满意度、领导评价、指标评估以及日常评估几部分构成，虽然其中也包括群众满意度，但在评估小组进行日常绩效评估的过程中，并没有第三方人员进行监督与评定，评估小组评估结果的真实性以及合规性很难得到保证。 当评估现场缺乏第三方的监督与参与时，社会公众的参与权与知情权将不能够得到充分的重视，被评估单位很可能存在“两张皮”现象，领导在评估过程中的参与与否将会大大影响评估结果。 因此，在进行公共部门绩效评估时，需要引入第三方机构或人员，加大外部监督力度，提高绩效的公允性；除此之外，还需要加入多元化绩效评估主体，提高公众参与度，以及评估结果的真实性、公允性和客观性。

(二)评估指标确定困难

评估指标作为公共部门绩效评估的基本理论参照和操作依据，对公共部门绩效评估的理论与实践有着至关重要的作用。 然而，在绩效评估指标的建设与规划中存在诸多困难:第一，政府提供的服务大多不具有“实物性”，在对其服务工作方面进行评估时很难用具体明确的指标来度量。 第二，由于理论参照的缺乏，评估指标的设计往往具有较强的主观性。 第三，指标的设计往往涉及多个学科，例如社会学、经济学、政治学、行政学、管理学以及统计学等，而现代学科细化研究导致专家往往只是在某一方面较为精通；即便将不同学科的专家汇集起来，在指标的讨论确定中也会由于专业偏好及知识背景的不同产生沟通困难，难以形成科学的指标体系。

(三)绩效评估重视程度不够

与西方国家不同，我国公共部门绩效评估的研究起步较晚，实践经历也较为薄弱。 因此，公共部门对绩效评估的认识程度较低，公共部门并没有深刻认识到绩效评估对日常部门管理的效益性与有效性。 部分政府部门只是在部门管理规章中加入了绩效评估，但在实际操作中很少或几乎并不重视绩效评估。 有些部门只是将其作为预防问题的一种手段，并不会主动使用该方法，或者是在问题出现之后才会用到绩效评估方法来进行调查与分析。 除此之外，上级部门或领导对绩效评估的重视程度不够也会导致公共部门绩效评估陷入“形式主义”，下级部门对绩效评估工作的不配合更增加了绩效评估的难度。 同时，上级部门的财力、人力支持不到位，也会让评估人员缩减评估时间，这也影响了评估结果的完整性和有效性。

(四)绩效评估技术落后

伴随信息化的不断发展，大数据技术的掌握与应用也逐渐进入公共部门的工作视线。 2015 年国务院通过的《关于促进大数据发展行动纲要》指出我国要推进政府的数据思维，营造数字文化，强调政府需要加强用数据思维解决社会管理问题。 公共部门利用信息化技术手段，不仅能够存储绩效相关数据信息，构建绩效数据库，从而构建科学完整的绩效评估体系，提高“人岗”匹配度，还能够有效解决信息不对称导致的绩效评估结果误差，从而进一步提高公职人员对绩效评估结果的重视程度。

公共部门在进行信息化发展的过程中仍存在较大困难。 一方面，公共部门的领导可能存在信息化意识淡薄问题。 由于对现代绩效管理技术的不熟悉，领导干部很难清晰认识到公共部门绩效评估信息化建设对部门绩效评估和组织发展的必要性与有效性，当前我国绩效评估仍停留在人工收集绩效评估信息的阶段。 另一方面，我国公共部门当前信息化发展不够成熟，大部分公共服务平台及行政管理应用均是由外包公司或第三方平台进行构建。 由于应用开发者本身并不具备相应的行政管理知识，对绩效管理及绩效评估等方面的知识储备不足，其设计的平台及系统不能够完美贴合评估者和被评估者的使用需求。 不仅信息系统开发人员缺乏对绩效评估的知识储备，绩效评估人员也会因为信息技术知识的缺乏不能够完美发挥平台系统的效用及效益，这便造成了系统使用度不高。

四、 完善我国公共部门绩效评价的建议

(一)加强绩效评估理论研究

公共部门绩效评估的理论发展与其实践探索联系十分密切，随着我国公共部门绩效评估实践的不断发展，我国迫切需要加强绩效评估的理论研究。为了发展我国绩效评估理论，政府部门应当不断促进自然科学、社会科学、人文科学以及公共部门工作者之间的交流与讨论。 发展公共部门绩效评估理论不仅需要各学科人才之间的讨论交流，更需要国家之间关于公共部门绩效评估的交流与合作。 在研究过程中，学者们需要充分结合我国的基本国情和发展阶段，从政治、经济和法治三方面进行分析，充分借鉴西方先进发展经验，设计出适合中国国情的公共部门绩效评估制度。

(二)构建科学绩效评估指标体系

在构建公共部门绩效评估指标体系时，应当充分考虑公共服务的经济性和社会性、短期性和长期性、直接性和间接性。 政府部门需要将定性指标与定量指标相结合，同时考虑一般性指标及专业性、特殊性指标，避免绩效评估指标与岗位工作内容相脱离的现象，从而构建出具有综合性的多层次绩效评估体系。 政府部门在构建绩效评估体系时需要充分听取专家、公职人员及社会公众的意见，从而减少绩效评估指标对被评估者产生反向效果的影响。 在进行试点实验时，公共部门需要通过对试点单位数据的收集，建立绩效评估基础资料数据库，从而为完善绩效评估提供数据及技术支撑。

(三)建立和完善绩效评估信息系统

鉴于公共部门在工作过程中涉及众多机构等，也会产生大量的信息数据，在信息对接的过程中往往会出现信息不对称现象，因此，公共部门绩效评估所依据的信息具有较大的不准确性、不可靠性。 要想更好地发挥我国公共部门绩效评估的作用，公共部门必须要建立完善的公共部门绩效评估信息系统。 通过构建信息系统，不仅能够提高政府处理数据、分析数据的能力，而且能够实现信息沟通方式的多元化，增加了公众与公共部门表达的途径，能够有效改善绩效评估中信息不对称的问题，提高公共部门对公众的回应力。

在构建公共部门信息系统时，可以从以下几个方面入手:第一，组建专门的资料收集团队，对绩效评估过程中涉及的信息进行及时的收集、筛选、整理和归纳，建立起公共部门绩效评估数据库；第二，对公共部门的组织架构进行优化，消除由于“信息孤岛”而可能产生的信息不对称现象，协调组织架构中由于职责分工而可能产生的内部矛盾，为公共部门绩效评估信息系统的运行提供良好环境。

(四)完善和改进绩效评估方法

在进行公共部门绩效评估的工作中，评估人员应采用定性评估与定量评估相结合的模式。 通过定量方法，评估人员可以获得准确的分析数据和判断信息，从而更加客观地了解公共部门的优缺点。 而由于公共部门绩效产品存在不易衡量的特征，评估人员还需要通过定性分析的方法对主观因素进行评估，采用等级制进行评价的同时将其转换为数字式数据，便于综合评价分析。

五、 结语

本文首先回顾了公共部门绩效评估的概念及国内外发展历程，其次对我国目前公共部门绩效评估存在的评估主体单一、评估指标确定困难、绩效评估重视程度不够以及绩效评估技术落后等问题进行了深入分析，最后在加强绩效评估理论研究、构建科学绩效评估指标体系、建立和完善绩效评估信息系统、完善和改进绩效评估方法等方面提出了具体的改进措施和改善建议。 公共部门绩效评估是创建高效政府的重要手段，国家需要提高对其的重视程度，充分利用绩效评估成果，助力公共部门的高效率、高质量发展。