新时期县域经济高质量发展的对策研究——以徐州市为例

彭明唱 陈 思

一、研究背景和意义

县域经济是国民经济的基本单元，连接城乡，发挥了承上启下的桥梁作用。“十四五”规划提出“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。要形成以内循环为主体，就需要缩小城乡差距协调发展。推进县域经济高质量发展既是打破现阶段经济发展困境，促进产销对接和消费升级，实现内循环的重要抓手，也是破解城乡二元体制，统筹推进城乡融合发展，实现共同富裕的有效举措。

近年来，徐州县域经济竞争力不断提升，产业结构不断优化，居民可支配收入持续增加，城镇化进程不断加快，为县域内循环实现奠定了一定的基础。但由于受历史与现实等诸多因素的影响和制约，当前徐州县域经济整体水平与苏南县域相比仍存在经济总量规模偏小，三产融合较弱，县城公共服务品质不高，工业化发展相对滞后等短板。推进徐州县域高质量发展，需更加注重以深化改革增强发展内生动力，在一些关键上发力见效，才能起到牵一发而动全身的效果。随着以内循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局不断向县域推进，“坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系”和“推动形成高质量发展的区域经济布局”成为党和国家重大战略决策后，提升县域经济发展质量的政策研判，进一步研究县域经济高质量与内循环的逻辑演进和实现路径必将成为未来相当一段时期内我国县域经济社会发展研究的重要内容。

二、当前徐州县域经济发展的整体特征

（一）县域综合竞争力不断增强，不平衡不充分问题矛盾依然突出

2021年徐州五县（市）地区生产总值为突破4000亿元，按可比价计算增长8.7%，总量占全市比重近51.0%。根据赛迪顾问发布2021中国县域经济百强榜显示，邳州市、沛县分别位居全国百强县第46位、第73位，与2020年排名相比，邳州市名次没有变动，沛县下降4个名次。根据2020年11月中国信息通信院发布《中国工业百强县（市）、百强区发展报告（2020年）》名单显示，邳州市和新沂市，分别位居第30位、第100位。根据2020年12月中郡研究所发布的《第二十届县域经济与县域发展监测评价报告》显示，沛县、邳州市、新沂市分别位列全国第43位、第53位和第92位。形成上述三县（市）排名不同，主要是由于各个研究主体的评价指标体系差异造成的，不可否认的是当前徐州县域竞争力指数和排名不断提升，主要得益于县域实现了由主要依靠劳动、资本、自然资源的“粗放式增长”，向依靠提高全要素生产率的“集约式增长”的快速转变。例如，处于第二方阵的睢宁县、丰县近年来通过不断调整产业结构，加大固定资产投资力度，积极提升第二产业、第三产业动力，大力实施新型城镇化建设，使得县城对人口的集聚能力明显提升，2021年丰县连续荣获中国创新百强县（市）77位。但与其他3县（市）相比无论是GDP总量还是人均GDP都存在较大差距。例如，2021年邳州市地区生产总值步入1100亿门槛，同比增长8.5%，是丰县GDP总量的2倍，超过睢宁县GDP总量近420亿元。

（二）县域城镇化质量不断提高，县城品质提升任重道远

高质量的新型城镇化意味着大量的农业转移人口进入城镇，更多的城镇常驻人口成为新市民。截至2021年12月，5县（市）常驻人口近550万，其中县城常住人口近250万（未列入镇级常驻人口数量），县域城镇化率为58.5%，比2020年提高2个百分点；县域户籍城镇化率为51%，低于全市平均水平6个百分点，高于全国平均水平5个百分点，5县（市）户籍城镇化率取得成效，主要与“十三五”期间我国户口迁移政策全面放宽密切相关。自党的十八大以来，徐州县城空间得到进一步扩展，人口集聚速度不断提升，但也暴露了县城公共基础设施建设相对滞后，城区生活品质较为低下等突出问题，进一步限制了县城对农民的吸引力。同时从各县域实践来看，实行城乡统一的户口登记制度后，不少县城附着在户籍利益上的公共服务制度和福利制度也并没有发生实质改变，原城乡人口在最低生活保障、保障性住房保障、社会保险等方面存在待遇差别问题，还有不少福利未得到根本性解决。这就要求徐州县域相关部门今后要着力解决进城务工人员在教育、医疗、社保、住房等方面享受到的服务，让县域农村人口进城务工人员享受到同等的城镇居民待遇。如果未来5县（市）在城镇化发展中能够填补这近8%（城镇化与户籍城镇化之间差距）的缺口，则可大幅提升县域被压抑的消费潜力。

（三）县域居民可支配收入不断提高，未来面临增长压力

2021年5县（市）居民人均可支配收入近27000元，比2020年增长8.5%，连续多年保持近8%的增长率，与全市城镇居民人均可支配收入相比，相差近5000元，差距较明显。从县域居民主要收入来源于看，工资性收入、经营性净收入和外出务工收入在县域城镇居民中仍然占绝大部分，农村居民收入主要来自农业经营收入和农民外出务工收入。特别是进入2020年以来，由于受新冠疫情影响，限制了居民外出打工，相比往年，县域居民收入出现了大幅度减少，此外县域农村基础设施建设投资不足，仓储、物流、技术等农业产业链短板突出，一二三产融合不深等问题依然存在，也制约了县域居民收入增长。在当前形势下，要解决县域居民收入增长瓶颈，实现县域全面高质量建成小康社会目标，根本在于深化改革，进一步完善相关的政策设计，最大限度地激活县域经济的内生动力。

（四）县域经济活跃程度日益提升，产业增长方式较粗放

县域经济发展质量的高低，长久以来主要依赖微观层面的经济活跃程度和中观层面的产业集聚。近年来5县（市）牢固树立“工业立市、产业强县”理念，通过转型发展，增强主导产业竞争力，重点打造产业集群及加大对民营实体的扶持力度，使得各县域经济活跃程度不断提升。截至2021年12月底，邳州民营经济总户数达到17万户，同比增长12.8%。新沂市民营企业户数近27000户，同比增长9.4%；个体经营户达到80827户，同比增长28.2%，全市每万人拥有私营企业293家，每万人拥有个体工商户885户。2021年丰县新增民营经济户数突破1.6万户，全县民营经济总户数近6万。2021年沛县新增国家科技型中小企业近40家，全县每万人口发明专利拥有量达到3.23件，民营经济正成为沛县经济强劲支撑。2021年睢宁县在“沙集模式”的规范提升中通过释放新动能，全县有4万多家网店，电商交易额达到460亿元，五年增长199%。在产业集聚上，当前徐州县域经济基础仍然较薄，主要还表现在以房地产业发展为基础的土地城镇化；经济增长方式较为粗放，第二产业低端化，专精特新“小巨人”企业缺少，带动就业动力不足；第三产业发展滞后的状况更无法为县域高质量发展赋能。唯有加快转变县域经济发展模式，在转变中拓展县域经济发展空间、提升县域产业的科技含量，实现县域三产融合，才能最终实现县域产业由资源导向型向市场导向型转变。

三、推进徐州县域经济高质量发展的对策及建议

（一）以实体经济为着力点，转变县域经济发展方式

实体经济是国民经济的命脉所在，也是县域高质量发展的重要组成部分。一是应全面落实放宽民营实体市场准入的政策措施，系统清理各类显性和隐性壁垒，发挥民营实体经济就业和收入承载功能。民营实体经济受外界冲击的抵御能力越强，居民收入提升的保障越充足，风险压力也越小。二是通过创新驱动推动县域经济转型升级。创新是经济高质量发展的引擎，是实体经济结构调整优化和转变发展方式的原动力。促进县域实体经济转型升级应将资金、人才、技术等创新要素向县域企业集聚，全面提高县域创新供给能力和核心竞争力。三是要抢抓机遇。特别是在碳中和大背景下，发达地区一些中低端产业将进一步向县域等劳动力密集地区转移和扩散。因此，各县域要尽早谋划、科学部署和迅速行动，通过完善基础设施、改善配套服务、构建现代产业人才体系，提高承接产业转移的能力，使县域在新一轮竞争大潮中实现跨越式发展。四是要充分发挥比较优势，推进区域经济特色化。县域经济发展核心是特色化，因此，各县域应立足资源禀赋、区位优势和产业基础，选择最适合本地发展的主导产业，进行大力培育和集中扶持，不断提升产业支撑能力。重点培育和发展本区域独有的以专精特新“小巨人”企业及产业链紧密协同企业为代表的优质企业，支持符合条件的优质企业在资本市场上市融资。结合互联网经济与市场规律，开发利用以本地资源禀赋为依托的产品，提升品牌形象和知名度，将自身比较优势转化为竞争优势。

（二）创新“社会治理”，为县域高质量发展的提供治理保障

党的十九大报告明确提出“要打造共建共治共享的社会治理格局”为基层治理提出了新要求，指明了新方向。随着经济发展和社会变革不断推进，乡村衰落，人口迁徙与流动，县城作为农民城镇化主要承接点，规模越来越大，人口越来越多，很多新型社会矛盾不断涌现，严重制约其高质量发展。加之一些基层组织弱化、悬浮化，社会基层治理功能难以充分发挥，使得一些小矛盾有时难以解决，甚至可能引发群众性聚集。这些社会治理弱项也是当前徐州县域社会发展环境面临深刻复杂变化中的重要因素，如果不及时加以解决，反而会成为县域质量发展的绊脚石。要切实解决好当下徐州县域社会治理中面临的难题，亟需对社会治理进行创新。一是要以县域基层党建引领基层治理，通过重建县域利益协调机制进一步激发基层治理活力，以新时代家庭伦理建设完善基层社会道德体系。二是要坚持“共建共治共享”制度。要准确地定位政府、市场和社会的角色，协调好三者之间的关系，集聚促进县域社会正能量的提升与传播。三是要在党组织的引领下，创新“多元主体协同”体制，充分发挥县域社区居民的主体地位和社区自治的基础地位，依靠群众，放手发动群众，引导组织群众，提高基层自治水平。

（三）加大县城公共服务投入，优化县域空间布局，扩大农民内需

在新的环境与条件下，推动区域经济协调发展和新型城镇化建设是扩大内需这一战略基点的空间落实。县域高质量发展离不开人的发展，较之于大城市，县城的准入门槛较低，是农村人口城镇化的核心目标地。通过新型城镇化建设刺激内需的关键在于刺激农民的消费需求。与苏南各市县域相比，徐州市各县域产业发展空间不足，就业机会较为稀缺，县城主要是作为农民家庭再生产的空间而存在，是农民消费的重要场所。在新型城镇化进程中，县城对于农民的吸引力主要体现在公共服务水平上，尤其是优质教育资源的吸引力最为重要。因此，一是加大公共服务投入，全面提升县城功能质量。要通过县城公共服务的投入，进一步提高全县域的承载力和服务质量，进而增加对农民的吸引力，实现人口向县城聚集，人口聚集程度的提升必然会提升本地消费总量和质量；同时农民城镇化以后，其生活方式发生转变，消费需求也必然增加，有利于满足本地实体产业对劳动力的需求和服务业的发展。二是优化县域内部的空间分布，促进城乡公共服务协调发展。县城作为县域的经济、文化中心，对于周边村镇具有十分强大的消费辐射能力。因此，县城公共服务投入规划不能局限在县城内部，还要满足县域周边民众意愿和诉求，在城乡统筹考虑上，对于与城区、城镇距离较近的村庄，可将其纳入城镇生活圈，引导城镇市政公用设施和公共服务设施向乡村延伸和覆盖。在公共服务配置标准上，要强化县城综合服务能力，把乡镇建成服务农民的区域中心，既要保障合理需求，也要注意与本地区经济社会发展阶段相适应，量力而行，尽力而为。

（四）大力实施乡村建设行动，为县域高质量发展提供内生动力

大力实施乡村建设行动，推进乡村全面振兴战略，能够补齐县域经济发展的基础条件和发展环境，全面激发县域发展的活力。一是各县域通过大力实施乡村建设行动，重视培育县域经济发展活力，能够进一步促进城乡要素、资源、产业等方面的深度融合，不断提高城乡基本公共服务均等化水平，为县域高质量发展提供坚实经济基础。二是各县域通过实施乡村建设行动，能够实现县域内城乡融合。乡村振兴离不开城市的拉动，乡村振兴要以县域城镇化为引领。这种拉动和引领，既包括乡村人口的城镇化以县域为载体，又包括乡村振兴需要城市的人才、技术和资本的融入，而乡村价值的实现和市场的繁荣离不开城市居民的需求。因此，徐州各县域要适应新时代要求，创造条件，重塑城乡关系，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系；要通过发挥农民的主体地位，实现各类人才凝聚，投身乡村建设，共同富裕。三是要注重村庄与村庄之间基础设施和公共服务设施的共建共享，以及各类设施之间的复合利用，提高资源利用节约集约水平。