乡村振兴视角下农村产权融资发展问题及对策研究——基于广西玉林市的实践分析

易庆玲 吴 强

2022年中央一号文件《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》指出，要推动乡村振兴取得新进展、农业农村现代化迈出新步伐。近年来人民银行、银保监会等金融监管部门持续加大金融资源向农村地区的倾斜力度，增加农村金融供给，全国多个地区纷纷探索多种形式的农村改革试点。在此背景下，充分挖掘农村产权价值，将农村资产转化为资本，对提高农民收入、助力乡村振兴具有重大意义。

我国农村产权是以集体土地物权为核心、若干集体土地权利及其他农村产权形成的权利体系，主要包括农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、林权、农村房屋产权等。农村产权融资是指农村地区经济主体以农村产权为抵押向金融机构进行融资的行为，是我国近年来金融制度改革的重要内容。围绕农村产权融资，现有文献主要集中在产权融资模式、产权融资制度、影响因素等方面。关于农村产权融资模式研究：李彩霞（2020）分析了全国农村产权抵押融资的典型模式，并将其归纳为“基本型”（借款主体向金融机构直接融资）、“风险分担型”（建立风险补偿机制的融资）、“增信型”（借助信用评级为借款主体增信的融资）三种类型；徐晓艳（2017）对浙江乐清农村产权融资模式开展研究后认为农房抵押与担保、保险以及企业或个人保证相结合，可有效解决农房抵押贷款问题。关于农村产权融资制度：中国人民银行眉山市中心支行课题组（2018）基于对农村承包土地经营权和农民住房财产权的融资实践分析，认为现阶段以土地为核心的有关农村产权制度已在一定程度上不能适应现代农业的发展；皮俊锋、陈德敏（2019）以重庆市为研究样本，对农村产权融资难、融资贵问题开展研究，认为农村产权抵押融资运行制度需加快重塑。关于影响农村产权融资效果的影响因素：孔纬祎、刘双（2019）以山东曲阜市为研究样本，提出农村资产规模与经济基础是影响农村产权抵押融资的重要因素；张鲁（2020）从地方农村产权交易中心的视角分析，认为农村产权交易受政策法规、政府与企业行为目标、配套机制等多种因素制约。

玉林市是全国农业改革的先行区，农村综合改革经验丰富，2014年作为全国第二批农村改革试验区并承担了农村土地承包经营权抵押贷款多项农村改革试点任务，探索开展了林权抵押贷款、农村集体经营性建设用地抵押贷款、生猪活体抵押贷款等多项农村产权抵押贷款业务，为农村产权抵押融资研究提供了分析样本。文章全面分析玉林市农村产权融资探索实践进展及瓶颈问题，在此基础上，提出完善农村产权抵押融资的对策建议，以期为我国农村产权抵押融资及农村改革发展提供参考。

一、玉林市开展农村产权抵押融资的基本情况

（一）总体情况

玉林市是广西农业大市，农业资源丰富，农业基础厚实，农村产权融资改革具有雄厚的物质基础。据统计，2020年玉林市农林牧渔业总产值599.8亿元，按可比价计算，同比增长5.1%，在广西各市中排名第三，其中，农业产值278.09亿元，占比46.4%；林业产值25.38亿元，占比4.2%；牧业产值226.07亿元，占比37.7%；渔业产值21.5亿元，占比3.6%。玉林市2014年开始推进农村产权确权登记颁证工作，截至2021年末，玉林市符合发证条件的农村宅基地“房地一体”证发证率98.42%；农村集体建设用地“房地一体”发证率为9.7%；农村土地承包经营权确权颁证发证率达到99.6%。

（二）产权抵押融资特点

玉林市于2015年12月获批为全国农村承包土地经营权抵押贷款试点地区后开始探索农村产权抵押贷款业务，目前可作为贷款抵押物的农村产权扩大至包括农村土地承包经营权、林权、“四荒地”使用权、养殖水面承包经营权、水域养殖权、农村集体建设用地使用权、农村小型水利工程产权、农村房屋所有权等14种产权。总体来看，玉林市农村产权抵押融资发展呈现以下特点：

一是从贷款种类看来，以土地类抵押贷款为主。玉林市已开展的农村产权抵押贷款业务包括农村土地承包经营权抵押贷款、林权抵押贷款、农村集体经营性建设用地抵押贷款、生猪活体抵押贷款等，其中，涉及土地的抵押贷款占比超九成。据中国人民银行玉林市中心支行统计数据，截至2021年9月末，玉林市农村产权抵押贷款余额约42亿元（不包括集体经营性建设用地贷款），在广西农村产权抵押贷款中占比超过50%；玉林市辖区北流市作为农村集体建设用地入市交易的试点地区，累计发放集体经营性建设用地贷款30亿元。

二是从交易方式看，场内交易占比较高。玉林市农村产权交易中心凭借平台优势与纽带作用建立起“鉴证-登记-评估-融资”四位一体的配套服务体系，开辟了农村产权线上抵押、鉴证办理绿色通道。玉林市农村产权交易中心统计数据显示，截至2021年8月末，玉林市农村产权交易中心累计组织交易与鉴证总涉及流转面积57.53万亩，占玉林市土地总流转面积的比重超过八成，涉及流转交易总额36.15亿元。经玉林市农村产权交易中心出具的农村《产权交易鉴证书》及《农村产权备案鉴证书》共实现土地经营权、林权、水域养殖权等在内的农村产权抵押贷款累计发放超过19亿元。

三是从经营主体看，新型农业经营主体加快发展。在玉林市“六权”确权登记颁证工作的快速推动下，新型农业经营主体加快发展。据玉林市发展和改革委员会数据统计，2020年末，玉林市级以上农业产业化重点龙头企业233家、农民合作社示范社670家、示范性家庭农场349家，同比分别增长12.02%、4.04%和12.22%，农业产业化组织覆盖60%以上的农户、100%涉农村行政村。

四是从金融服务方式看，信息化水平不断提升。2021年玉林市搭建的乡村振兴金融服务平台以区块链技术为依托，将金融服务涉及的多方主体纳入标准化管理体系，形成信息查询、融资对接、分类统计等全方位服务链条，为政府、监管部门、涉农企业和金融机构提供四方对接平台。有效地解决了银企信息不对称、对接不畅的问题，实现了让“数据多跑路、群众少跑腿”。据统计平台已覆盖玉林市26家金融机构和农村金融服务组织、近800家新型农业经营主体，促成融资对接超过5亿元。

（三）经验和做法

玉林市农村产权抵押融资探索在整个农村产权制度改革的大背景下开展，以“确权”为基础，以“流转”为核心，以构建四大“配套机制”为保障。

1.构建农村金融供给与需求对接机制。重点采取两项举措促进金融机构与农业经营主体、农户对接。一是建立完善农村产权交易中心。玉林市农村产权交易中心于2014年9月成立后，通过引导金融机构在交易中心设立服务网点和业务窗口，为农村产权借贷双方提供鉴证、流转、抵押登记、贷款办理等“一站式”服务，在全国首创土地承包经营权、林权交易价格指数，为交易双方提供信息支撑，助推农村产权抵押融资。二是加强银企对接。宣传推广农村产权抵押融资新政策，组织召开政银企专场对接会，实现银企线上对接，农业经营主体贷款需求精准对接金融机构回应。三是促成金融产品供给与需求对接。涉农金融机构推出的系列金融产品顺应了农业生产的季节性、周期性特点，在利率、期限、抵押、担保等方面予以优惠，较好地满足了农业经营主体需求。

2.构建农村土地产权抵押价值发现机制。针对农村产权定价难和私下交易不规范问题，出台《玉林市农用地估价参考指引》。在农村产权交易中心主网站增设农村产权价格指导版块，动态显示农村产权的平均成交价格、面积、交易总额等信息，帮助发现农用地真实市场价值。采取组合抵押模式，即承包土地的经营权+房产、机械设备等多组合抵押，帮助发挥农村土地产权价值作用，扩大农地抵押放贷额度。2019年玉林市还创新了财政直补资金账户质押贷款，新型经营主体可获取的信贷额度可由银行业金融机构在其当年直补金额的10倍以内确定。

3.构建农村土地金融风险释缓机制。为提高金融机构对农业经营主体融资的积极性，降低其承担的潜在风险，构建政府、金融机构、保险机构共担农村土地抵押融资的风险格局。一方面，玉林市政府出资设立农村产权抵（质）押融资风险补偿基金，如发生融资偿还违约，政府与金融机构按8：2的比例分担损失。另一方面，引入融资担保机制和保险赔付机制，成立玉林市中小企业融资担保有限公司及农业信贷担保有限公司，探索土地经营权与贷款保证保险相结合，即如贷款出现损失，由政府风险补偿基金、保险和银行共同分担。

4.构建农村产权抵押融资配套服务体系。完善农村产权抵押融资环境，出台《玉林市农村产权交易管理暂行办法》《玉林市关于开展农村产权抵（质）押融资试点工作的实施意见》《玉林市农村产权抵押质押贷款管理办法（试行）》《玉林市农村土地承包经营权流转交易细则（试行）》等30多项配套政策文件。在玉林市产权交易中心引进23家服务会员单位，服务功能涵盖拍卖、评估、审计、法律咨询、财务咨询、管理咨询等。设立农村产权抵押登记服务站，制定玉林市农村产权抵押登记制度与细则，为玉林市农村产权抵押登记提供信息对接、数据统计、权益保护等全方位服务。

二、当前农村产权抵押融资实践中遇到的问题

玉林市在创建完善农村产权抵押融资环境方面采取诸多措施，但实践中还存在法律保障体系建设滞后、农村产权评估机构专业化程度不高、抵押物流转处置难等问题，一定程度上影响了农村产权融资发展效果。

对于两电平电压型逆变器来说,若在一个控制周期内只作用一个电压矢量,则总共有8个电压矢量u0,u1,···,u7可供选择.在逆变器第i个电压矢量的作用下,由式(14)和(15)可以得到预测的定子磁链幅值|(k+1)|和转矩(k+1).

（一）法律保障体系建设滞后，顶层设计不到位

就全国性层面而言，确权相关政策尚不完善。玉林市目前可入场交易的14种农村产权中，除农村集体土地、林地外，其它位于偏僻地区的荒地等农村产权确权颁证推进不够理想，对这些地区的产权确权登记没有政策予以明确。此外，现有政策没有对流转后土地二次确权颁证的相关规定，造成流转后的土地权属不清晰。

（二）农村产权专业评估机构数量偏少，价值评估难

由于缺乏具有公信力和权威性的农村产权评估机构，农村产权缺少合理基准价和指导价的问题比较突出。商业银行主要通过内部评估或双方协商确定的方式对农村产权进行评估，评估价往往不能真实体现农村产权的价值。如，对农村承包土地经营权的评估，商业银行为避免抵押权悬空，评估抵押物价值通常以经营主体一年缴纳的租金而非承租期内农作物价值为基数进行估价，造成农村承包土地经营权评估值和贷款额度均较低，难以满足农业经营主体的贷款需求，也影响了农业经营主体的积极性。根据课题组开展的问卷与实地调研，截至2021年8月末，玉林市仅20.77%的农村产权抵押贷款由第三方评估机构进行评估，抵押物评估价值普遍不高，耕地租金每亩大多在1000-1600元/年，林地租金每亩在500元以下/年，抵押率最高为65%左右，平均抵押率仅为22.52%，评估价值不公允导致抵押率偏低，影响农户产权抵押融资的积极性。

（三）抵押物流转处置困难，金融机构积极性不高

一是抵押物处置流转对象受约束。以土地承包经营权为例，根据《农村土地承包法》关于“土地承包经营权流转不得改变土地的所有权性质和土地的农业用途、受让方需具备农业经营能力或资质且土地流转需经承包方书面同意”的有关规定，金融机构处置土地抵押物限制条件较多。二是抵押物处置成本高。玉林市农村产权融资抵押物多是位于偏僻地区的土地产权或活体畜禽类，其中，土地产权由于自由流动性有限，难以变现处置；活体畜禽类抵押贷款（如生猪），由于其活体特性在抵押贷款出现违约时，银行按照一般贷款抵质押物处置流程处置生猪活体，存在难管理及变现难保障的问题，往往无法充分实现银行债权。

（四）融资新型农业经营主体资金需求大，扩张力不强

新型农业经营主体因扩大生产规模，拓宽产业链条及购买大型的农业机械设备，对资金的需求往往远大于一般性农户，但由于农业生产经营周期长、收效慢，受自然和市场等不确定因素影响较大，新型农业经营主体的年收益难以估计预算，金融机构对新型农业经营主体的贷款较为谨慎。

（五）风险补偿机制运转不畅，风险处置方式单一

一是风险补偿基金规模偏小，发挥作用有限。玉林市人民政府官网数据显示，截至2021年末，玉林市设立的500万元的农村产权抵押融资风险补偿基金，相对于当地42亿元的农村产权融资规模，基金规模相对较小，银行放贷信心不足。二是农村产权不良贷款处置的配套政策尚未出台。农村产权抵押贷款大多用于农业经营活动，而农业生产经营周期长，面临的自然风险和市场风险较大，一旦出现农村产权抵押贷款风险，后续如何处置农村产权、落实债权尚没有具体规定。三是风险处置方式单一。贷款风险出现后，农村产权基本上由金融机构处置，承接农村产权的第三方处置机构缺少。在出现抵押贷款无法顺利收回的情况，金融机构对抵押物的处置多以民事诉讼为主，从起诉开始至资金回笼，金融机构等待的时间过长，资金沉淀成本较大。

（六）信息化程度低，抵押融资效率不高

农村产权抵押融资涉及的相关部门间尚未构建信息共享平台，经营主体办理产权抵押融资所需信息自动化程度较低，手续较为繁琐低效。如玉林市开展活禽抵押特色贷款，一方面，银行从畜牧兽医部门、保险公司等开展贷款所需信息的调查，缺乏信息平台和科技手段支撑，需要较长时间人工处理方式。另一方面，禽畜管理、防疫和市场部门提供的数据与金融服务需求的数据在内容和更新频次等方面还未能统一，较大程度上影响了金融服务效率。

三、对策建议

玉林市农村产权抵押融资探索实践取得了一定成效，但要实现农村产权抵押融资的大规模发展，有效服务现代化农业，仍需完善相关配套措施。

（一）完善产权交易市场建设

构建全国联动的产权交易市场，构建横向到边、纵向到底、全方位、多层次的全国农村产权交易平台网，实现农村产权信息全国互通，为异地产权流转交易供求提供对接、咨询等服务，促进农村产权的异地流转，提高流转效率。简化农村产权进场交易的流程和程序，引导农村产权私下交易进入产权交易平台交易，进一步规范农村产权交易流程。

（二）建立科学价值评估体系

（三）拓宽新型农业经营主体融资渠道

一是鼓励新型农业主体成员通过股份合作制、股份制等组织形式，以带地入社参股、技术干股进行融资，从而实现“资源变资产、资金变股金、农民变股东”，壮大新型农业经营主体实力。二是支持多渠道融资。对产业化程度高、扩链增效明显的农业经营主体，可提供订单融资、仓单融资、存货融资、应收账款融资等供应链金融产品；支持优质新型农业经营主体通过上市（挂牌）、发债、发行资产证券化产品等方式在资本市场进行多渠道直接融资。三是加大激励引导。灵活运用政策支持新型农业经营主体发展壮大，对生产经营管理效益好、发展规模大、示范带动作用强的新型农业经营主体，各级政府给予更大的优惠政策和奖励制度支持。

（四）健全农村产权贷款风险分担机制

一是完善风险缓释机制。充分发挥财政资金的引导和扶持作用，完善风险补偿基金的运作流程。同时对农村产权抵押贷款予以适当贴息补助，引导金融机构加大对涉农主体的低息贷款投放力度。二是扩大风险补偿基金规模。充分发挥“财政+保险+担保”的政策合力，撬动更多的社会资金流入，扩大风险补偿基金的覆盖面。三是支持鼓励地方政府出台农村产权抵押融资不良资产处置试行办法，完善不良资产处置政策配套。四是探索建立第三方处置机制，组建或引入第三方不良资产专业处置机构。

（五）提高农村产权抵押融资办理效率

一是运用大数据推进农村信用信息系统建设。由政府推动，在人民银行个人征信体系建设的基础上，建立科学合理的农户信用评价体系，依托农村产权交易中心构建农户信息基础数据库。同时通过整合农业农村、市场监管、林业、气象、社保等部门的涉农信用信息和风险信息，实现对客户的精准画像，构建全面、客观的信用体系，提升农村信用信息系统的准确性、完整性，为金融机构的判断提供充足的信息流，提高金融机构审批效率的同时还能防范风险。二是构建农村产权抵押线上融资平台，提高农村产权抵押融资流程的信息化程度，发挥大数据金融的主力作用。探索建立以农村产权和生产经营数据为核心的新型农业经营主体数据库和融资服务平台，通过大数据建立政府各职能部门信息资源目录体系，依法合规共享数据，推进银企有效对接。平台同时引入第三方评估、鉴证和公证机构，充分发挥大数据在捕客、获客方面的应用，降低金融机构与农户之间的信息不对称，金融机构可通过平台对精准对接贷款需求，提高金融机构的办理效率。