我国外商投资政策与CPTPP投资规则的比较及对接建议

孙晓涛

《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)是2017年1月美国正式退出《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)之后，日本、加拿大、澳大利亚、智利、新西兰、新加坡、文莱、马来西亚、越南、墨西哥和秘鲁等11个国家重新签署的自由贸易协定。2018年12月30日，CPTPP正式生效。2021年9月，我国正式提出申请加入CPTPP。作为自由贸易协定的传统组成部分，投资规则是缔约方就投资便利、投资安全、投资者利益保护等议题达成的一系列条款，CPTPP专门设置了第9章“投资”。我国自2002年与东盟签署第一个自由贸易协定以来，已经达成了19个自由贸易协定，并在2022年初生效的《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)中首次采取负面清单模式安排投资章节。但从目前情况来看，我国与CPTPP投资章节规则还存在一定差距。

一、文献综述

投资规则一直是双多边经贸规则研究的重点领域之一，现有主要研究包括：一是对投资规则发展历程及特点的分析。例如，李思奇和杨玉瑶(2021)梳理了我国对外签订投资规则的发展历程、法律框架、核心条款等，认为后疫情时代我国应对标国际高标准投资规则，实现投资规则升级。再如，聂平香(2014)分析了国际投资规则的演变，将其分为欧式双边投资协定为代表，美式双边投资协定为代表，以及2008年全球金融危机之后的新发展三个阶段。二是对投资规则重点条款的分析。例如，张晓楠和李振宁(2019)从国际法、国内法等不同角度，对“负面清单”制度进行了较为详细的辨析，认为国际规则层面的“负面清单”制度可以为国内规则层面的“负面清单”制度设计和理念提供借鉴。“负面清单”内规定的限制措施应有相应的法律法规依据。再如，聂平香和戴丽华(2014)探讨了美国负面清单管理模式，并总结了包括完善国内法律体系，尤其是服务业法律法规，增加特别管理措施的可操作性和透明度，以及大量减少特别管理措施等我国可以借鉴的经验。

TPP和CPTPP是近年来的研究热点，其中涉及投资规则的研究主要包括：许培源和刘雅芳(2017)分析了TPP投资规则与我国签署的自贸协定之间的差异，TPP投资规则对我国的冲击，并提出为缓解TPP投资规则带来的冲击和影响，在加大国内投资改革力度的同时，还应在条件相对成熟的自贸区内，如中韩、中澳以及中国—东盟自贸区，着手实施“准入前国民待遇+负面清单”的投资管理制度以及积极探索和尝试与投资相关的新规则，并以此为契机参与国际投资规则的制定。王芳(2018)认为，CPTPP投资规则对我国未来外资政策制定与完善的启示主要包括：积极参与和推动双边或多边高标准投资协定或自由贸易协定的谈判；切实推动国有企业改革；加快研究和推动外资政策和其他相关政策的立法；科学制定中国的外商投资负面清单。白洁和苏庆义(2019)基于文本分析的视角，对包括投资规则在内的CPTPP与TPP的文本全文进行了对比和解读，并从经济层面、战略层面和规则层面分析了CPTPP对世界和我国经济产生的影响，提出了积极完善国内相关规则制定、尽早实现与CPTPP规则的对接等政策建议。

我国已经正式提出申请加入CPTPP，未来将进入谈判等具体环节，相关的研究工作也需要进一步下沉。本文的研究以前述研究为基础和参考，主要聚焦我国如何从政策层面对接CPTPP投资规则条款。

二、CPTPP投资章节的主要内容与规则特点

从20世纪80年代开始，美国积极推动提高投资规则标准，1992年签署的《北美自由贸易协定》(NAFTA)就包含了准入前国民待遇、高水平投资者保护等条款。2008年全球金融危机之后，美国投资规则标准进一步提高，TPP中的投资规则就是典型代表，后来的CPTPP则继承了TPP投资规则的高标准。CPTPP投资规则主要集中在协定第9章“投资”中，与TPP的投资章节相比，继承了绝大部分条款，仅修改了5款，删除了1个附件和10个注脚，总体上充分保留TPP投资章节规则的原有特点。具体来看，CPTPP投资章节大体上可以分为四个部分。

第一部分是投资章节正文主体。CPTPP第9章A节是投资规则的主体部分，共17条54款，主要包括定义、范围、与其他章的关系、国民待遇、最惠国待遇、最低标准待遇、征收和补偿、转移、业绩要求、高级管理人员和董事会、不符措施、代位、拒绝给予利益等条款。在美国的引领和推动下，目前全球自由贸易协定的投资条款大体遵循统一模板，范本为美国2012年《双边投资协定范本》，在此基础上根据需要进行修改。

第二部分是投资者—国家间争端解决。投资者—国家间争端解决机制是当前国际投资规则改革的竞争焦点，美国2012年《双边投资协定范本》专门为此设置一节。TPP协定延续了这一模式，将其作为第9章B节，包括13条67款。CPTPP对TPP的修改主要集中于此，共修改了5款、1个附件、3个注脚，总体上仍然保留了TPP大部分内容。CPTPP第9章B节共有13条64款，具体包括磋商和谈判、提交仲裁请求、仲裁员选择、仲裁程序的透明度、准据法、裁决等条款。CPTPP投资者—国家间争端解决条款主要体现了美国一直主张的仲裁模式和双边原则，强调加强对投资者的保护。

第三部分是投资章节附件。CPTPP第9章“投资”共有11个附件，其中7个附件是国别例外，3个附件是现有投资规则模板中通常包括的习惯国际法、征收和文件送达。较为特别的是附件9-G“公债”，它明确了缔约方发行的债务(也就是政府债务)的违约行为，在投资者—国家间争端解决仲裁中具有一定豁免权。

第四部分是各缔约方减让表。CPTPP第9章第12条是不符措施条款，该条款涉及CPTPP文本的2个附件，即附件I“不可变不符措施”和附件II“可变不符措施”，列出了各国投资领域不符措施承诺表，也就是通常所说的“负面清单”。负面清单用于列出缔约方的例外条款，是“准入前国民待遇+负面清单”外资管理模式的核心。

CPTPP是目前投资领域高标准国际规则的典型代表，其高标准主要体现在以下三个方面：一是覆盖领域广。CPTPP不仅包括传统自贸协定投资规则涉及的领域，还在投资者—国家间争端解决等新议题上有大幅进展。CPTPP对投资的定义，其覆盖范围不仅包括传统的企业、股权、建设项目，还包括金融资产、特许权、租赁、抵押、知识产权等。二是投资自由化程度高。CPTPP全部缔约国都采用了投资与跨境服务贸易一张负面清单形式，我国在RCEP中仅非服务业投资采用负面清单，服务业投资和跨境服务贸易都为正面清单。CPTPP禁止业绩要求条款涉及内容更多，特别是将传统领域禁止业绩要求项目推广至服务、技术等新领域，还强调东道国不得对外资施加或强制执行相关要求，也不得强制要求外资作出相关承诺或保证。三是投资者保护程度高。CPTPP成功将投资者—国家间争端解决程序引入多国协议，推行争端解决程序标准化，加强投资者利益保护。支持投资者可以先在本国发起起诉，不满意后再申请国际仲裁，对仲裁机构和规则也有更多选择。

三、我国外商投资政策与CPTPP投资规则的比较

近年来，我国外商投资管理体制改革不断走向深入。2013年，我国同意以负面清单模式为基础与美国进行双边投资协定谈判，并在自由贸易试验区率先试点外商投资负面清单管理模式。随后，负面清单管理模式逐步推广到全国，并逐年压缩清单范围，外商投资行业限制不断放宽。与此同时，我国还推动外商企业管理和外商投资项目管理减少审批及核准，扩大备案。2019年，我国出台《外商投资法》和《外商投资法实施条例》，标志着与负面清单管理模式相适应的外资管理体制不断完善。我国所进行的改革为未来参与CPTPP谈判创造了有利条件。投资章节是自贸协定的传统章节，CPTPP的投资章节正文条款与我国签署的RCEP等自贸协定中的相关内容差别不大。目前，我国与CPTPP投资规则相较，主要存在两点差距：一是在以负面清单为代表的行业开放力度，二是以投资者—国家间争端解决为代表的投资者保护。

(一)我国投资规则负面清单项目偏多、限制措施偏严

投资章节的“准入负面清单”类似于货物贸易章节的“关税承诺表”，是缔约方争取权益的主要渠道，也是谈判博弈的焦点和各方分歧最大、最难达成一致的文本。近年来，自贸协定缔约国积极推动压缩负面清单长度，放松措施限制程度，加大行业开放力度，达成高标准自贸协定，其中高标准的投资规则是重要组成部分。我国的准入负面清单与美国、日本等国家仍存在较大差距，目前还无法达到CPTPP成员国的期望，是我国未来参与CPTPP谈判的最主要难点之一。

从清单长度来看，我国发布的《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2021年版)》共有31项，包括农业4项、第二产业4项、服务业23项。我国进行自贸协定谈判时，会以最新发布的国内法层面的负面清单为基础，再添加必要项目。与美国、日本等国家相比，我国负面清单在农业、法律事务、医疗、社会调查、互联网信息服务、文化新闻出版等领域差距较大。这些都是外资迫切希望进入我国市场的领域，在未来CPTPP谈判中将成为对手要价的重点。

从措施限制程度看，我国限制措施均为禁止投资或合资要求，负面清单31项措施中，前者21项，后者10项，这类限制措施属于硬约束，政策回旋余地较小，谈判对手的接受度不高。对比来看，美国、日本等国家的表述更加灵活，包括针对外资的特别许可、要求外资母国对等开放、要求外资注册为特定类型的企业等。我国负面清单限制措施偏严的原因是，我国行业主管部门法律制度不是特别强调外资管理，普遍做法是在文件附则章节加入类似“外商投资行为，法律、行政法规另有规定的，从其规定”等托底条款，将外资准入管理权限更多交给外资主管部门。这种处理方式不仅影响对外自贸协定谈判，也造成我国目前外资准入进一步放开难以推进，更导致某些行业强制放开后缺少后续开放安全保障的跟进。

(二)我国尚未实现投资与跨境服务贸易一张清单

CPTPP 11个缔约国都采用了投资与跨境服务贸易一张负面清单的形式，与之相比，我国在RCEP中仅对非服务业投资以负面清单形式作出承诺，《中欧全面投资协定》(EU-China Comprehensive Agreement on Investment，以下称为“中欧CAI”)的标准有所提高，但也仅对服务业和非服务业投资以负面清单形式作出承诺，跨境服务贸易模式仍然通过正面清单作出承诺。从国内改革来看，2018年10月，上海市人民政府印发了《中国(上海)自由贸易试验区跨境服务贸易负面清单管理模式实施办法》以及《中国(上海)自由贸易试验区跨境服务贸易特别管理措施(负面清单)(2018年)》，但之后没有再更新。2021年7月23日，商务部正式发布《海南自由贸易港跨境服务贸易特别管理措施(负面清单)(2021年版)》，这是我国国家层面跨境服务贸易第一张负面清单。未来，跨境服务贸易负面清单还计划向所有自贸试验区和全国进行推广。

实现投资与跨境服务贸易一张清单并非是投资负面清单与跨境服务贸易负面清单的简单加总，而是要通过深化外资管理制度的改革来完成。我国目前的外资管理模式是以外资管理部门的外资准入管理为主，行业主管部门的作用还未能得到充分发挥。当我国实现投资与跨境服务贸易一张清单后，禁止准入、股比限制、高管要求等硬约束将减少，当地存在的要求也将受到限制，非商业存在类不符措施将增加。此时，行业主管部门的重要性将会提升，外资监管职能将会增加，而传统上负责外资准入管理的外资管理部门，具体监管职能将会弱化，更多转向部门协调、信息收集、外资服务等方面。

(三)投资者—国家间争端解决机制改革方向存在分歧

投资者—国家间争端解决机制赋予投资者单项启动，直接对东道国提起仲裁的权力，是保护投资者利益的有力武器。根据1965年签署的《华盛顿公约》，世界银行成立了国际投资争端解决中心(ICSID)，投资者—国家间争端解决机制成为被广泛接受的投资仲裁方式。目前，这种运行了50多年的投资仲裁方式已经无法适应跨境投资的发展和国际经贸规则的变化，承受着越来越多的质疑和批评。投资者—国家间争端解决机制改革迫在眉睫，但改革方向存在较大争议，主要经济体各有主张：欧盟主张多边投资法院方式；美国主张保持当前国际投资仲裁双边特点，加强投资者权利保障；我国等发展中国家主张延续投资仲裁方式，建立类似世界贸易组织(WTO)的上诉机制，解决仲裁庭一裁终局问题。对比来看，我国和欧盟主张多边主义和避免仲裁庭一裁终局，美国坚持双边和传统仲裁模式；我国和美国主张保留和改革投资仲裁方式，欧盟主张废除投资仲裁方式，改为司法方式。

当前，投资者—国家间争端解决机制改革已经成为国际投资规则的竞争焦点，主要经济体各有主张，处于胶着状态。我国在RCEP和中欧CAI等协定上都暂时搁置相关谈判。《跨大西洋贸易与投资伙伴协定》(TTIP)谈判时，欧盟曾明确拒绝引入投资者—国家间争端解决机制。TPP谈判时，澳大利亚等国家也曾明确反对引入投资者—国家间争端解决机制。因此，投资者—国家间争端解决机制引入多国协定，这本身就是TPP的巨大成功，增强了美国在投资者—国家间争端解决机制改革领域的话语权。未来，我国如果全盘接受CPTPP投资者—国家间争端解决机制条款，那么在后续投资者—国家间争端解决机制改革问题上将会处于被动。

CPTPP投资者—国家间争端解决机制的主基调是向投资者倾斜，具体来看，比较重要的是以下几点：一是对仲裁庭一裁终局问题完全没有涉及。一裁终局被认为是目前投资者—国家间争端解决机制的主要缺陷，包括我国在内的广大发展中国家希望建立上诉机制。二是投资者在东道国国内使用行政或司法手段后，仍可以申请国际投资仲裁(请见CPTPP第9.20条和9.21条)。这对东道国司法权威构成严重挑战，使外资获得了超国民待遇。三是仲裁机构和规则有多种选择。按照CPTPP第9.19条第4款的规定，除了ICSID公约、ICSID仲裁程序规则、ICSID附加便利规则、联合国国际贸易法委员会(UNCITRAL)仲裁规则之外，还可以选用任何其他仲裁机构和仲裁规则。四是将投资者—国家间争端解决与国家间争端解决挂钩。CPTPP第9.29条第11款规定，如果被申请人没有履行国际投资仲裁裁决，申请人所属缔约国可以根据CPTPP第28章“争端解决”的有关条款，寻求设立专家组和起草初步报告。

从我国的实践来看，1993年加入《华盛顿公约》时，仅就征收和国有化补偿引发的争议，接受ICISD仲裁管辖；随后，2000年左右签署的双边投资协定才逐渐承认更多的ICISD仲裁管辖权。随着我国对外投资规模的不断扩大，面临着资本输出和资本输入双重身份，出现了有效维护我国海外投资者利益需求，但是从总体上看，我国与美欧日等发达国家相比，还存在明显不同。尤其是近年来投资者—国家间争端解决的关注领域从征收或国有化扩展到包括人权、环境、法治等议题的公共政策，我国需要在国内维护国家利益和在海外维护“走出去”企业利益之间做好平衡。CPTPP的投资者—国家间争端解决条款具有鲜明的投资者保护倾向，对我国是一个不可忽视的挑战：外资有权在国际层面对我国法律法规提出挑战，形成了超国民待遇；国际投资仲裁机构根植于发达国家法律文化，我国应诉面临明显弱势，同时国际投资仲裁还存在固有的缺乏透明度和程序公正性等问题；国际投资仲裁目前坚持仲裁庭一裁终局，我国面临着缺少进一步救济渠道问题。

(四)我国在土地征收、国有企业、投资定义等条款与CPTPP投资规则存在差距

虽然CPTPP、RCEP、中欧CAI等的投资章节正文主体部分条款都基于同一模板，但在具体表述上还是体现出缔约国的意图。对照我国已经签署的自由贸易协定，CPTPP一些条款需要引起重视。

一是土地征收补偿市场化定价。CPTPP第9.8条“征收和补偿”中的第2款明确，补偿应等同于征收之日被征收投资的公平市场价值。这一表述是投资规则模板常用表述，本身并无不可，但对于我国则存在土地征收补偿中市场化定价问题。我国土地归国家或农民集体所有，企业仅有使用权，土地征收补偿价格由地方政府确定补偿标准决定，而非市场化定价。在我国已经签署的RCEP等自贸协定中都强调，任何与土地相关的征收措施应当由实行征收的缔约国现行的法律和法规界定，我国加入CPTPP时也需要在土地征收问题上寻求例外。

二是对国有企业行为的更多限制。传统自贸协定投资章节的义务仅针对政府部门，CPTPP对此进行了扩充。CPTPP第9.2条第2款规定缔约方履行义务的部门，不仅包括“缔约方的中央、地区或地方政府或主管机关”，还增加了“授权行使任何政府权力的任何人，包括国有企业或任何其他机构”。同时，该条款下还包括一个注脚，“根据缔约方法律授予的政府职权包括通过立法授权或通过政府命令、指令或其他方式转移或授权行使的政府职权”。整体来看，这一条款指向国有企业意图明显，并通过托底表述将政府转授权的形式和范围过度放大，据此国有企业的采购、联合投资项目、工程委托等都可能受投资章节条款约束。

三是投资涵盖范围的扩大。CPTPP第9.1条“定义”给出的投资定义非常宽泛，不仅包括企业、股权、建设项目，还包括金融资产、特许权、租赁、抵押、知识产权等。2019年3月，我国出台《外商投资法》，这是我国外商投资领域的基础性法律，对投资定义为：外国自然人、企业等直接或者间接在中国境内进行的投资活动，包括设立企业、取得股权或财产份额等权益、投资新建项目等情形，以及其他投资的兜底条款。具体来看，我国采用列举加兜底的定义模式，列举的3项分别为单独投资、合资、再投资等3种形式，均为外商直接投资，是我国目前外资管理服务实践中广泛认可的形式，比较明显地体现出对“外资三法”的传承。虽然条文中提到了间接投资，但没有具体列举，2019年12月出台的《外商投资法实施条例》也没有具体细化。与CPTPP中的投资定义相比，我国国内法体系中关于投资的定义范围明显偏窄。

目前，我国外资法律体系覆盖范围明显小于对外签署的经贸协定，需要引起重视。我国外资以前主要以绿地投资、利润再投资等方式为主，国内法中投资定义能够覆盖住。随着我国开放水平不断提升，来华外资形式更加多样化，会面临越来越多符合我国对外承诺的外资，面临国内无法可依的尴尬。一方面，不利于外资权利的保护。投资的定义是我国外资法律法规适用性的先决条件，是确定在华外商投资身份的基础。无法确定身份的外资，包括外商投资企业投诉工作机制等将难以发挥作用，随之而来可能引起国际层面投资争议解决上管辖权的问题。另一方面，无法确定外资身份也不利于我国外资管理工作，包括外资准入、投资项目核准、外资信息报送、外资统计等方面。

四、我国在外资开放安全方面存在的不足之处

扩大对外开放要以开放安全为前提。对接CPTPP投资规则，不仅要对接如何放的问题，也要对接如何管的问题。在外商投资领域的国内安全保障方面，与具有几十年相关经验的发达国家相比，我国的经验还不足。

(一)我国外资安全审查经验不足

根本安全(Essential Security)是一个托底条款，是美国双边投资协定2012年模板的标配，TPP将其写入了第29章“例外和总则”中的第29.2条“安全例外”，CPTPP继承了TPP这一条款。该条款明确，东道国为了基本安全利益，可以采取与其他条款相冲突的行为，也就是在此种情况下可以不遵守其他条款。美国充分利用根本安全条款，建立了严密的外商投资监管与审查体系，保证外商投资既要服务本国经济，又不能对国家安全构成威胁。美国2018年出台了《外国投资风险评估现代化法案》(FIRRMA)，给予美国外国投资委员会(CFIUS)更大的管辖权，这是CFIUS自1988年成立以来的第三次重大改革。我国2019年出台的《外商投资法》明确建立外商投资安全审查制度，对影响或者可能影响国家安全的外商投资进行安全审查，2020年12月，国家发展改革委和商务部联合发布《外商投资安全审查办法》。我国外商投资安全审查制度虽然在不断完善，但实施时间不长，还需要一个经验积累过程，与美国几十年的经验相比，还存在较大差距。

(二)我国部分重点行业安全保障不足

世界各国都或多或少存在保护本国特定行业的需要，外资准入负面清单就是各国争取利益的主要方式。从中美日三国外资准入负面清单主要领域对比来看，制造业等资金技术密集型行业限制较少，农业、采矿业等资源投入型行业，以及与社会生活和公共安全关系密切行业限制较多。我国虽然在文化、法律事务、社会调查、互联网信息服务、基因技术等领域限制较多，但在制造业、农业、采矿、能源、运输等领域与美日差距并不大，特别是采矿、运输等领域比美国和日本的限制更少。以采矿业为例，我国负面清单的限制主要集中在稀土矿、放射性矿产和钨矿，范围偏窄。美国和日本的负面清单针对所有采矿权，限制范围很宽，美国要求当地存在和对等开放，日本要求当地存在和特殊审批。另外，日本负面清单中明确要求航天、军工、炸药制造、药品生产、电力、燃气等领域需要特殊审批，而我国负面清单没有包括这些领域。

(三)我国外资市场准入的行业法规还不完善

发达国家很多行业和领域有透明度高、精心设计的法律法规，表面上开放水平较髙，实际上会受到很多限制。以美国电信行业为例，《美国通讯法》第214节规定，在美国新建通信线路需要申请许可，被称为“214牌照”。美国联邦通信委员会(FCC)是审核机构，如果外资直接持股超过5%，或间接持股超过25%，FCC将移交电信小组(Team Telecom)提出意见。电信小组由美国联邦调查局、司法部、国防部、国土安全部的代表组成，具有实质上的决定权，但其并非一个法律机构，没有审批权，履行职责不受任何法律约束，也没有制定正式法规和公开流程。因此，美国电信行业审批具有非常大的自由裁量权。例如，2021年10月26日，美国联邦通信委员会以国家安全考虑为由，投票决定吊销中国电信美洲子公司在美国的214牌照。再如，中国移动2011年9月1日申请214牌照，FCC将申请转至电信小组后拖延至今，电信小组没有给出审查期限，也没有就审查未完成给出原因。在此期间，仍然有其他国家企业获批214牌照。与之相比，我国外资市场准入的行业法规还不完善，外资准入管理更多依赖外资主管部门的行业准入限制，行业主管部门的作用没有得到充分发挥。

五、我国对接CPTPP投资规则的政策建议

我国目前正式提出申请加入CPTPP，接下来将面临具体对外谈判工作，这就需要国内改革的跟进和配合。未来，我国要以加入CPTPP为契机，通过制度型开放对接国际高标准经贸规则，通过改革加强自身能力建设，提升谈判主动性。

(一)进一步扩大外资市场准入

进一步压减外资准入负面清单，是我国参与CPTPP谈判的重要准备工作。我国未来的行业开放要坚持分类、分步原则，不能因为安全问题而拒绝开放，也不能为了开放而冒进。目前，我国外资准入负面清单主要集中在农业、采矿业、少量制造业、公共事业、交通邮政、信息调查、社科研究、教育、医疗、文化等领域。与美日两国的负面清单比较来看，在公共事业、公共服务、运输、通信等领域我国限制普遍较多；在农业、法律事务、社会调查等领域，美国竞争力强，限制较少，但日本限制较多。美日两国限制较少的领域，可以作为我国进一步扩大开放的关注重点，例如互联网信息服务、金融、法律事务、医疗、文化等领域。我国外资准入负面清单的分类太宽泛，一条措施往往对应多个细分行业，一次性完全放开难度较大。下一步，要对行业进行细分，列出每个细分领域的风险等级，推动风险等级较低的领域在自由贸易试验区和自由贸易港先行开放试点，再逐步推广。具体到外资准入负面清单的措施表述上，现在已经有一些类似尝试，例如“增值电信业务的外资股比不超过50%(电子商务、国内多方通信、存储转发类、呼叫中心除外)”，这就是在增值电信行业整体限制的情况下，对括号内的4个细分行业进行单独开放。未来，可以采用这种模式继续推动更多细分行业扩大开放。

针对外资准入负面清单中敏感度较高、压减难度较大的项目，需要开拓新思路，探索实施更加灵活、多样的管理措施，提升外资准入管理精细化水平。可以改变目前或者完全放开、或者严格禁止的做法，探索外资特定条件下准入模式。例如，变“禁止准入”为设置特别筛选程序，挑选技术先进、运行效率高、环保意识强的企业；允许外资设立特定的企业形式，通过专门法规进行特殊监管；先行向法律制度健全、监管体系成熟，与我国友好的国家的外资开放；将我国的行业开放作为谈判筹码，与对手国家作交换。无论采取哪一种灵活措施，重点是规则的制度化、精细化、透明化，既能保证措施的顺利实施，又能够在谈判中争取例外处理。

(二)建立对接CPTPP的负面清单体系

CPTPP协约国都采用了投资和跨境服务贸易一体化负面清单，我国在RCEP中仍采用投资负面清单和服务贸易正面清单形式，与CPTPP的要求还存在差距。目前，我国已经在海南自贸港启动了跨境服务贸易负面清单制度；未来，要朝着投资和跨境服务贸易一体化负面清单方向努力。我国在服务类跨境投资负面清单方面已经有一定基础，下一步可以在压减清单方面下功夫。目前来看，我国跨境交付、境外消费、自然人移动等跨境服务贸易模式的开放难度较大，负面清单比较长，涉及法律事务、会计、专利、咨询、调查、测绘、统计、建筑设计、教育、医疗、公证、出版、广播、电视、互联网信息服务等多方面。对此，可以从开放商业存在模式做起，在实践中提升监管能力，再逐步向开放其他模式过渡。CPTPP负面清单的每一项措施，都详细列明了法律来源和限制内容，而我国在RCEP投资准入负面清单中，部分措施的法律依据还是《外商投资准入特别管理措施(负面清单)》，不仅法律位阶低，对限制措施的内容描述也比较笼统。建议比照国际通行的投资和跨境服务贸易负面清单格式，在我国外资准入负面清单和跨境服务贸易负面清单的每项措施后列明法律来源，没有法律依据的措施，要尽快制定新法规或修订现有法规。

(三)处理好投资者—国家间争端解决机制条款

我国如果全盘接受CPTPP投资者—国家间争端解决机制条款，那么在未来投资者—国家间争端解决机制改革问题上就将面临非常被动的局面。因此，我国首先要做好与CPTPP成员国的沟通协调。在CPTPP搁置的TPP部分条款中，投资者—国家间争端解决机制条款占据较大比例，表明CPTPP成员与美国在此领域存在较大分歧。未来，在与CPTPP成员国接触和谈判过程中，要充分利用成员国对条款的不同态度，争取更多例外。其次，我国也要加强自身能力建设。加强国内外商投资保护工作，完善外商投资企业投诉工作机制，及时处理外资企业反映的问题，完善我国行政复议和行政诉讼制度，发挥好行业协会的作用，及时回应外资企业关切，努力将矛盾和问题化解在国内。加强我国仲裁机构建设，提升我国仲裁机构的国际影响力。

(四)积极参与国际经贸规则制定

积极参与国际投资领域的高标准经贸规则谈判，通过增加接触，及时了解各国关切和要价，准确把握国际投资规则发展趋势。升级重点双边投资协定，提升我国双边投资协定覆盖面。妥善处理好当前中欧之间分歧，推动中欧CAI尽早签署生效。积极推动中日韩自贸协定谈判，选择适当时机率先推进中日自贸协定谈判。投资者—国家间争端解决是当前国际投资规则竞争焦点。我国主张的“延续投资仲裁方式，建立上述机制”可以获得很多国家特别是广大发展中国家的支持，要积极与各国沟通，寻求共识。积极参与UNCITRAL关于投资者—国家间争端解决的改革，寻求更多共识和话语权。目前，RCEP和中欧CAI都搁置了投资者—国家间争端解决条款，限定了未来启动谈判的期限。要以此为契机，通过谈判，寻求各方共识，引领投资者—国家间争端解决改革朝着对我国有利的方向推进。

(五)完善事中事后监管体系

安全问题是我国行业开放推进困难的核心所在。从发达国家的经验来看，事中事后监管能力是实施宽松外资准入的强大后盾。发达国家的事中事后监管能力来源于完备的法律制度体系，强大的信息搜集能力，以及高效的行政执法，每个环节都体现出公平和透明，从而保证强监管不以损害营商环境为代价。下一步，我国要特别加强外资信息采集能力建设，确保准确识别外商投资行为。在商务、市场监管、外汇管理等部门现有信息共享制度基础上，重点加强各部门之间的监管协调，加强商务部门外资信息与外汇部门外商资金流的比对，联合出台外资统计标准，在制度层面明确外资、实际控制人、协议控制等概念的界定标准。要特别利用好反垄断、反不正当竞争、外资安全审查、信用体系建设等手段，在公平和透明的前提下，对公共服务、信息、通信、交通、金融等重点领域坚持内外资一致原则下的强监管，保障人民生活健康有序，维护公共安全和社会稳定。