唱好杭甬“双城记”的六个关键问题*

黄 勇 潘毅刚 王 琳 柯 敏

杭州市和宁波市(以下简称“杭甬”)是浙江省最具辐射带动力的两座城市，集聚了全省33.1%的常住人口，创造了全省44.1%的经济产出，集中了全省大部分科技创新资源，在全省参与全球竞争、落实重大国家战略中承担了核心引领作用，发挥着带动全省高质量发展的“双引擎”作用。自2016年二十国集团(G20)杭州峰会期间，习近平总书记勉励杭甬两市要错位发展、协同发展，共同唱好“双城记”以来，浙江省和杭甬两市建立“1+4”工作机制，编制出台《唱好杭州、宁波“双城记”五年行动计划》，明确“1+3”目标体系，部署了八大专项行动和十大标志性工程，各方面工作取得了积极进展。但是，由于认识和体制等因素交织影响，对于杭甬两大增长极如何互补互动、面向全球竞争发挥更大作用，如何进一步加快推动一体化进程，还存在一些问题需要研究解决。对此，笔者先后赴杭州市、宁波市、舟山市、绍兴市等地，通过与各地政府官员、企业家和专家学者面对面深入探讨交流，在以下六个问题上形成了主张看法和意见建议。

一、从国际视野、战略高度进一步深化杭甬双城经济圈的总体定位

唱好杭甬“双城记”，是新形势下浙江省形成优势互补、高质量发展区域经济布局的重大战略支撑，是参与构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进新发展格局的重要抓手。尽管《唱好杭州、宁波“双城记”五年行动计划》中已提出构建杭甬双城经济圈，以及国家中心城市和海洋中心城市等目标要求，但从战略导向看，对杭甬双城经济圈在具体功能上的定位研究和谋划仍需深化强化。

从现实基础和发展潜力看，杭甬双城经济圈的特色优势比较明显，已经具备打造国际开放门户和产业创新高地的基本条件。观察世界级湾区城市发展规律，杭甬双城经济圈的总体定位可对标美国旧金山湾区和日本东京湾区，兼具两者鲜明特点。据此，建议杭甬双城经济圈的总体定位可概括为：具有国际数智化创新竞争力的全球门户区域。所谓国际数智化创新竞争力，是指杭甬双城经济圈具备领先全国的数字经济和制造实力，可凭借国内第一的海内外人才和互联网人才净流入率，结合国家人工智能创新发展试验区和国家人工智能创新应用先导区，去深度打造以数智引擎为标杆、智能制造为支撑的圈域共赢“金名片”，协同共建浙江省参与国际竞争的主引擎。所谓全球门户区域，一方面是指杭甬双城经济圈拥有联通全球的海港和空港枢纽，可凭借国际一流的海港集疏运能力和空港发展潜能，在全球范围内形成人流、物流、资金流、信息流、技术流等高效集聚、高效配置的国际化枢纽；另一方面强调，虽然门户功能主要体现在交通枢纽，但又不局限于此，应当提高杭甬双城经济圈的整体开放度，使其成为“门户型区域”，激活带动省域高水平参与双循环发展的窗口效应。

纵观国际经验，凡是一体化程度较高、影响力较大的区域，都有其共同定位，以及各地差异化定位，形成总定位引领分定位、分定位支撑总定位的区域错位发展、协同发展一体化格局。围绕总体定位，杭甬双城应依托各自特色优势，通过改革破障、功能重塑、结构重组，加快形成相互呼应、相互促进，面向全球、面向未来的“双门户”“双中心”一体化发展的新格局。所谓“双门户”，一是指以宁波市舟山港为枢纽的海上开放门户，二是指以杭州市萧山国际机场为枢纽的空中开放门户。重点是面向全球、连通腹地，通过提升高端航运服务水平、扩大航空网络覆盖面，促进省内海港、机场高度一体化衔接，共同打造辐射省域、带动长三角南翼的国际航运枢纽和航空枢纽，提升浙江省对国际高附加值要素的配置能力和服务能力，成为全球门户节点。所谓“双中心”，一是指杭州全球数字经济创新中心，二是指宁波国家智能制造创新中心。重点是发挥杭州数智强、宁波智造强的“龙头”优势，通过数字赋能、产业协同，带动绍兴市、舟山市、台州市及嘉兴市、湖州市等环杭州湾区域，在产业链、价值链、创新链、人才链、服务链上协同创新。共同打造一流的创新生态、产业生态，共同探索主导环杭州湾地区资源集聚、人才挖掘、服务共享、数据互通、产业协作的一体化创新合作模式，成为带动全省高质量发展的动能核心。

总的看，打造“具有国际数智化创新竞争力的全球门户区域”，是唱好杭甬“双城记”的战略方向；形成“双门户”“双中心”的区域分工格局，是杭甬实现错位发展、协同发展的必然选择。把握好这一定位，有利于在全省率先实现区域一体化建成高能级的双城经济圈，有利于率先突破“卡脖子”技术问题建成高效协同的产业创新带，有利于率先打破行政壁垒建成开放合作的共富示范带，进而引领全省迈向高质量的现代化发展。从功能角度理清总体定位，看似务虚，实则务实，这关乎浙江核心竞争力的形成，关乎浙江高质量发展的方向和路径，应以“咬定青山不放松”的定力和韧性，持之以恒，扎实推进。

二、实现杭甬“错位发展”的关键是构建功能互补、面向全球的“双门户”

协同推进海港和空港“双门户”建设，对于提升杭甬双城经济圈在全球城市体系中的物资运输、人员往来和文化交流等枢纽地位具有重大意义。与世界一流强港相比，目前杭甬“双门户”的综合能级仍不够高。宁波舟山港“大而不强”问题突出：港口服务腹地偏小，长江水道港口布局滞后，进港铁路及后方货运通道辐射能力有限；港口服务功能偏弱，主要集中在货物运输、货运代理等低附加值业务，2021年国际航运中心测评指数仅居全球第10位，与货物和集装箱吞吐量排名前列的地位不相匹配。杭州空港国际化功能提升缓慢：2019年游客吞吐量位列全球56位，在国际旅客量、跨境航线等国际通联能力指标上与北京首都机场、上海浦东机场、广州白云机场等差距甚远，支撑高科技人才和要素流动的保障能力有限，货运能力也还不能适应跨境电商等产业的快速发展。

因此，要加快增强杭甬“双门户”的枢纽功能，必须集聚杭甬两大中心城市的特色优势和流量资源，各有侧重，相互配合，着力拓展境内境外双向联系空间，提升服务功能，协同打造高水平开放的门户枢纽。建议：一是以深度推进国际油气全产业链互补衔接为重点，联手锻造宁波舟山港“硬核”力量。全面整合宁波市、舟山市油气等大宗商品资源，推动建立长三角港口群跨港区供油体系，加快建设舟山—宁波石化基地互联互通管道，共建长三角液化天然气(LNG)综合服务平台，共同研究六横岛整岛开发等甬舟一体化先行区块建设，打造绿色石化、新材料等现代临港产业集群。二是以拓展宁波舟山港陆向腹地为重点，加快建设“海铁+海河”多式联运大通道。加快部署海铁联运线网西延，谋划杭甬货运二通道、沪甬跨海通道、甬台温福高铁、甬金铁路高速通道等，加强海港揽货体系建设，丰富海铁联运班列路线；加快推进杭甬运河“四改三”和二通道前期工作，联动推进京杭运河等浙北高等级航道网建设，实现海河联动发展。三是以杭州萧山国际机场优先扩容升级为重点，开拓国际航线，加密国际航班，打造链接全球的亚太空港门户。加强高铁进机场、公路网衔接、城市轨道链接等集疏运体系建设，在杭甬双城区域中优先配置国际航线、航班时刻和国际航权。推动临空经济与机场枢纽紧密联动，加快会展新城、自贸新区、临空制造、总部片区融合发展。支持杭州萧山国际机场打造全国航空快件中心，形成以萧山国际机场为核心、宁波栎社机场为辅助的长三角南翼机场体系。四是以发展新型贸易和智慧物流为重点，协同提升“双门户”的全球货物集散和资源配置能力。叠加杭州“平台经济”与宁波“供应链经济”综合优势，探索建立“平台+贸易+物流+新技术”供应链新模式，大力发展进口贸易、转口贸易、服务贸易和数字贸易，推动新型贸易与传统贸易、线上贸易与线下贸易深度融合。加快建立统一的口岸智能化监管平台，探索自动化机场码头建设和运营，加快成为对外开放、互联全球的新型贸易枢纽中心。

三、推进杭甬“协同发展”应聚焦创新引领打造“双中心”

没有特色，就难以成为中心。特色的形成是优势累积叠加的产物。从这一点看，杭甬如何在现有特色优势基础上，以杭州全球数字经济创新中心和宁波国家智能制造创新中心的“双中心”功能定位为突破口，优势叠加、双向赋能，筑强双核创新能级、引领带动更大区域范围，至关重要。建议：一是发力数字“硬核”科技，高起点创建综合性国家科学中心和综合性国家产业创新中心。突出数字化牵引，以集成电路、新一代通讯技术、人工智能等数字经济关键领域为突破口，加强对杭州基础研究布局和关键共性技术策源地建设，争取布局量子精密测量与传感等大科学装置，打造国家级重大科研基础设施集群。以科创服务“空间集聚、方向聚焦”为主向，搭建区域性共性技术供给平台，联合德清地理信息联合国知识与创新中心、乌镇互联网大会、富阳滨富产业合作区等平台载体，创建国家数据智能技术创新中心，统筹提升具有全球影响力的数字经济创新优势。二是发力制造“硬核”优势，率先打造“5G+工业互联网+智能化”的国家级制造标杆。支持宁波市协同舟山市、台州市深化石化、汽车等产业跨区域强链补链，做强具有国际竞争力的临港工业体系，加快形成一批具有国际影响力的关键基础件、智能家电、节能环保等隐形冠军和领军企业。大力推进智造核心技术攻关及融合应用，探索建立数字孪生制造应用体系。以“未来工厂”为标杆培育壮大新智造企业群体，加快supOS工业互联网平台建设，打造全国工业互联网产业创新中心，形成国际一流的制造创新优势。三是打好“优势成链”组合拳，搭建杭甬“产业大脑”典型应用场景。突出互相赋能、链式布局，推动杭甬“产业数字化+数字产业化”“工业互联网+场景应用”错位协同，联合打造面向未来的产业大脑和未来工厂协同应用体系。注重链接共建杭甬开放式中试基地，引导头部企业共建“技术攻关联合体”，推进头部基金开展数字与制造产业的链式整合，加快构建要素无障碍流通的未来产业创新体系。四是引导要素适配“双中心”建设，营造一流的产业生态。联合打造创新创业全链条服务体系，集中力量主攻杭甬数字赋能型项目、高附加值项目，创建杭甬跨区域金融服务综合平台，设置省级专项用地和财政支持通道，加大对产业链上下配套项目的保障支撑。

四、统筹推进杭绍甬产业创新带建设是唱好杭甬“双城记”的“关键一子”

杭甬双城发展，离不开周边区域，北接上海市融入长三角需要联动嘉湖，东拓海洋和制造空间需要协同舟台，尤其绕不开处于杭甬中间区位的绍兴市。绍兴市既是杭甬两地一体化的重要联系节点，也是两地圈域式发展的重要拓展空间。把绍兴市摆进去，是唱好杭甬“双城记”的“关键一子”。可以说，杭绍甬区域凝聚了浙江省最有竞争力的产业基础、最为精致和谐的人文资源、最富山水特质的生态禀赋，是全省大湾区战略实施的重点区域，也是全域承接上海龙头辐射、全方面融入沪杭甬湾区经济创新区、打造长三角世界级产业集群的重要组成部分。

但当前杭绍甬一体化还没有发挥出应有的竞争力，仍存不少卡口、掣肘问题：一是交通互联程度不足。沿湾快速交通谋划建设仍相对滞后，往返铁路、公路客货流量和运行次数已接近饱和，基础设施尚难以支撑钱塘、滨海、前湾三大新区的发展。二是产业分工布局不足。人工智能、生物医药、新材料、新能源汽车、高端装备等均被列为各地重点发展产业，杭州市和绍兴市都拥有生物医药“万亩千亿”平台，绍兴市和宁波市都拥有集成电路“万亩千亿”平台，三市之间未形成有效的竞合关系。三是平台开发错位协作不足。三市各自拥有国家级临空经济示范区、国家跨境电商综合试验区、国家综合保税区等开放平台以及三大省级新区，但在人才互通、平台共建、资源共享等跨市合作上不够充分。

唱好杭甬“双城记”，就是要把杭绍甬作为“一盘棋”来通盘考虑，加快构建高度互协的沿湾经济网络，规划建设杭绍甬产业创新带，合力提升区域产业国际竞争力。建议：一是空间共绘。共建杭绍甬规划委员会，以规划先行突破行政壁垒，率先实现跨区域生产力一体化布局。要重视强化绍兴的中段支点连接作用，沿湾点轴联动共建创新策源带和制造产业群，推动三大省级新区、三大科创走廊、重大产业平台等空间协同发展。二是交通共联。加快谋划建设杭绍甬客货交通快线，积极布局杭州湾南岸铁路货运通道，预留远期杭甬城际超高速客运通道，探索实施三地铁路枢纽公交化运营，合力打造杭绍甬1小时通勤圈。三是资源共享。改“争夺”高端要素为“共享”，加快促成杭绍甬区域对国家创新资源要素的整合，合力打造创新合作联盟，协同共建之江、甬江等省实验室，共同谋划东海实验室，协力筹建东方理工大学，联合攻关跨市域重大科技项目，率先打造跨区域“人才特区”，促进三地在知识创新、技术创新、产业创新、服务创新和环境创新等各种创新能力上协作互动。四是产业共建。以“卡脖子”的重点产业链布局优化为突破口，组建跨区域的战略产业基金，启动汽车产业整零配套、集成电路“芯生态”共建、工业互联网场景共推等一批标志性产业协作工程，打造一批“灯塔工厂”，建设具有全球竞争力的产业创新带。

五、创新完善宁波市计划单列体制有利于协同唱好杭甬“双城记”交响乐

实施计划单列体制是我国城市经济体制改革的重大举措。1987年，宁波市与大连市、青岛市、厦门市和深圳市一起被列为计划单列市并一直保留至今。在30余年的发展中，宁波市相当于拥有省一级的计划决策权和经济管理权；在税收上享受二级财政待遇，免去了省级财政分成，地方财力相对充裕。同时，宁波市相较于省内其他地市拥有更多的央企直接对接机遇。可以说，计划单列市制度为宁波市的发展注入了强大的动力和支撑，有效提高了其在区域经济中的地位。

随着市场化改革深入，跨区域资源要素的流动需求更为迫切，但由于“一省两制”的特殊体制，区域统一市场格局难以形成，宁波市作为区域性中心城市地位未得到彰显。一方面，宁波市较难参与省内资源要素分享。受计划单列体制的影响，省级层面较难在资源调配、项目投资、专款拨付等环节给予宁波市相应的统筹协调。如在土地指标上，省级各类督查奖励事项用地指标仅2020年有近2000亩均不可能分解下达至宁波市。另一方面，宁波市在省域内的事权责任和支出责任不清晰。由于缺乏省级配套资金，一些省级分配的工作任务难以具体落实到宁波市，宁波市也因资金自筹困难等原因难以充分响应，不可避免地加大了工作中的摩擦冲突，也制约了宁波市在省域内发挥龙头作用。

制度设计关系区域要素配置和竞合基础。如何用好计划单列体制的好处，规避其不利影响，需要重点研究的是，在计划单列市体制大框架不变的条件下，调和行政体制与财政体制的矛盾，构建省市发展成果的共享机制，充分调动省市两方面的积极性，尽可能缓解体制分割带来的冲突，为唱好杭甬“双城记”破除体制障碍。建议：一是充分调动宁波市参与区域建设的积极性，设置宁波市对省级财政的增量贡献通道。在维持宁波市财政由中央直管、上缴总量比例不变的前提下，通过产业园区、重大项目落地等税源型事项的一事一议，建立浙江省和宁波市共同分享财政收入的机制。并可进一步联结杭州市，设立并扩大省和杭甬的税源“共享盘”，探索成立基金优化运作，增进省市利益分享联系。同时，研究提高宁波市对省定额上解的资金规模，丰富对口支援省内其他地区的通道方式，扩大宁波市与省内其他地区的经济联系。二是适度强化浙江省对宁波市统筹发展的力度，构建浙江省与宁波市的成果分享机制。将宁波市纳入省域“一盘棋”统筹考虑，结合对其专项考核，配套落实相应的资金、用地等奖励。如将每年计提省级统筹资金适当用于宁波市农业农村等专项领域发展，将各类督查奖励的用地指标针对性予以落位等，逐步弱化浙江省和宁波市之间的利益制衡。三是探索下放部分管理权限。在确保重要事项省级备案前提下，探索将财税金融、物价、教育等管理权限适当下放到宁波市，如小额贷款试点审批、融资担保监管、高校设置等管理权限，从而增强省市互动支持，激发宁波计划单列市的发展活力。四是争取部分中央直属管理机构的体制改革。比如，对当年为支持宁波市扩大开放而提高管理层级的海关、海事等机构，进行恢复调整，理顺省域统一管理体制。

六、强化人文交流、增进文化认同是促进杭甬一体化发展的诗外功夫

文化认同是区域关系中最深层次的问题。基于文化认同的城市关系更趋近于城市共同体，可以促成更高水准的内生性开放合作。旧金山、纽约、东京等世界级湾区发展历程都表明，多元包容文化的形成是其广纳天下英才，实现创新发展的一条重要经验。虽然杭甬两地人文特色鲜明，但客观而言，在较长一段时间中，杭州市与宁波市的人文交流并不紧密，互相认同度不高，这在一定程度上影响两地形成发展合力。宁波市因早期与上海市的商埠往来形成了更为浓厚的“亲缘关系”，解放前上海市约有1/4的民族企业由宁波人开办。相较来看，宁波市与杭州市的商贸互动较少，近百年经济合作相对疏离。改革开放以来，杭甬经济发展和开放地位的起伏变化，无形中又进一步凸现出以经济水平衡量文化地位的人文优越感，两地民众的疏离感又不同程度得到强化。从目前杭甬人口流动大数据(移动手机信令数据)看，杭州市与嘉兴市、绍兴市、湖州市的人口流动紧密性较高，与宁波市的人流互动仅占杭州市与全省人流联系的7.2%，两地工作日日均流动约4.3万人，仅为杭州市与绍兴市日均人流量的27%。从企业股权投资大数据看，“十三五”时期，杭甬企业股权投向对方城市的热度也在下降，如杭州市投向宁波市的股权投资额占其投向全省的比重从2016年的39.4%下降到2019年的14.3%，宁波市投向杭州市的则从2016年的55.6%下降到2019年的41.0%。

增进两地民众的文化认同是唱好杭甬“双城记”的一项基础性工作。以文化的影响力跨越行政边界，唤醒并强化基层的合作热情，进而形成共同发展的合力，更是唱响杭甬“双城记”交响乐的底层逻辑、诗外功夫。为此，建议从公共服务共享入手，来加强彼此人文互动交流，增强异地服务切换的“无感”体验，增进文化认同。一是加快推进杭甬“生活同城化”。加快建立杭甬重大公共服务专项合作机制，优先聚焦公共交通、就医结算“一卡通”功能实现，尽快形成两地居民城际流动的无障碍服务支撑。同时，创新养老保险关系无障碍转移，为异地就业群体及其家属建立更为方便快捷的服务保障，提高认同感和归属感。二是增强文化、旅游、体育、会展等交流互动的紧密性。围绕提炼共同文化精神、加强服务共享的“互动性”，共同谋划、轮流举办一些特色交流活动，建立统一互认的市场标准体系，加强对彼此城市软环境的认知度和认可度。三是完善两地干部任职交流和人员流动机制。通过加密交流、挂职等措施，加强杭甬两地政府、国企和事业单位人员的互动；破除各类企事业人才流动障碍，加快形成更为开放包容的交流体系，以人的流动促进文化交融，推动两地服务一体化、市场一体化、治理一体化走深、走实。