新时期行政事业单位内部控制管理研究

李长新

（滨州市财政绩效评价中心，山东 滨州 256600）

近年来，行政事业单位的工作效率与服务质量受到社会各界广泛关注，各单位需要制定切实可行的精细化管控方案，实现行政事业单位持续稳定、高质量发展。同时，传统内部控制管理模式与新形势下的发展需求不能同频共振，所以行政事业单位需要根据社会发展与自身需要，不断加强内部控制建设，完善内部控制管理体系，从根本上推动单位高效率运行。

一、新时期行政事业单位加强内部控制管理的意义

内部控制对于行政事业单位健康运营而言，具有多种积极意义。若想内部控制运行科学严谨，必须依赖单位不断创新，在制度建设上不断查漏补缺，加强廉政监督，完善管理体系，才能实现内部控制的全面覆盖，及时发现和管控风险问题。同时，行政事业单位是履行公共服务职能的部门，担负重要的社会职责，所以加强内部控制管理也是促进单位提升服务效率，向社会提供优质公共服务的保障，最终实现国有资产的优化配置。此外，2019年全面推行的新政府会计制度，以双报告形式全面提升政府管理透明度，而加强内部控制也可以促进财务信息质量提升。内部控制的全面落实，能有效规范单位各项工作的开展和职责的落实。但是在实际运行中，内部控制管理难免存有漏洞，如预算执行不到位、缺乏财政资金管控、内审缺乏独立性等。通过加强内部控制建设，可完善单位管理流程，最终为各项业务和管理工作的落实提供保障。各级行政事业单位应厘清状况，加大管控力度，筛查和预防风险隐患，切实改善战略发展目标与短期目标不协调等问题，从而有效促进行政事业单位的发展运行。

二、事业单位内部控制管理制度面临的问题

（一）内部控制管理意识薄弱

管理层和执行层树立良好的内部控制管理意识，是事业单位开展内部控制工作的关键和基础。然而事实上，有很多事业单位的工作人员对内部控制管理的概念还不能完全了解。甚至在有些事业单位的管理层，内部控制管理制度都不能得到有效的重视，很多单位都是盲目照搬、照抄其他单位的经验，没有结合自身实际，以至于内部控制管理的观念无法深入人心。还有部分财务人员，对于内部控制管理制度的重要性不能完全理解，错误地认为完善内部控制管理制度，只是单纯建立一项新的规章制度或行为规范，对其动态监督作用的认知仍处于空白状态。而对于事业单位的其他部门而言，内部控制管理制度的完善仿佛与己无关，它只是财务部门或审计部门的工作，相关制度的运行与监督工作也仅仅是在财务部门与审计部门中进行，好像与其他部门没有任何关联。这种片面的认知，使得内部控制管理制度建设难以得到有效的协调与配合，其真实的效果也无法得以有效发挥。

（二）管理机制不健全

完善的管理机制是行政事业单位内部控制实施的基础和前提，而现阶段的部分行政单位在管理机制方面相对片面，致使内部控制管理难以有效进行。具体如下：第一，法律法规不健全。国家对于行政事业单位内部管理仅出台了一系列文件，用于指引企业进行管理，但其不同于法律法规，缺乏一定的权威性和配套指引，在实际的管理工作中难以起到实质性作用；第二，规章制度不健全。随着社会的发展，行政事业单位内部结构不断变化，相应的规章制度并未与时俱进，使得单位内部管理工作实施过程中较为混乱，无据可依，严重影响单位内部管理实效性；第三，控制机构不明确。行政事业单位相关指导性文件明确指出内部控制管理需要多部门协作，应由专业机构负责施行，而目前很多单位对此不够重视，相关岗位甚至是相互兼岗，可想而知其管理工作的实施情况。

（三）风险评估不够全面

现阶段，政府职能积极转型升级，由管理型向服务型转变，要求各级单位注重高质量发展。行政事业单位需要加强内部控制管理，满足国家相关要求。但是各级行政事业单位在发展过程中，往往忽视对业务风险的全面考虑，极易造成财产损失。同时，风险评估也是内部控制管理的重要组成部分，更是实施内部控制的重要目标。一套完整而全面的风险评估体系包含事前识别与预警，事中分析、衡量，以及应对举措制定等内容。但从实际情况来看，目前很多行政事业单位的风险评估体系不健全，尚未建立起完整的风险评估流程，风险评估大部分也停留在定性分析层面，导致行政事业单位的风险防控不到位。

（四）财务会计基础薄弱，财务管理水平不高

事业单位的财务部门，原本应该对单位经济活动的核算全面负责，并为单位的长远发展和平稳运行提供相应的会计信息。然而，由于大多数事业单位缺乏合理的内部控制管理制度，一人多岗的现象层出不穷。在大多数情况下，财务人员身兼数职，不仅要进行账务处理，还要负责资金的拨划，甚至一个人保管着单位的公章、财务章、法人章。这种情况很容易导致贪污腐败、挪用公款等违法行为的发生。而很多财务人员由于没有经受系统的内部控制管理培训，对内部控制管理制度的完善与建立不能有效把握，对内控制度存在漏洞的风险置若罔闻，在很大程度上给内部控制管理制度的完善带来了阻碍。此外，受传统观念的影响，部分单位管理层将单位财务人员划入专业技术人员的范围内，忽略了其本身的管理职能，导致了能够对内部控制管理制度进行完善的人才游离于实际的内控制度完善工作之外，不能有效发挥其才能，使得单位内部控制管理制度的建议与完善工作一直拖延，最后不了了之。

三、新时期行政事业单位内部控制管理的优化措施

（一）增强意识，完善管控机制

行政事业单位的内部控制管理机制创新，要以战略发展规划为依据，积极发挥管理层的带头作用，增强内部控制意识，深入调研，结合实际需求，带动所有部门和全体员工积极参与内控工作。更为重要的是，行政事业单位一定要切实保障内部控制管理机制的有效落实，通过一系列举措落实各项内部控制措施。通过长期管理，创造良好的内部控制条件，落实内部控制管理。除此之外，行政事业单位要加强宣传和培训工作，宣传和培训内容要全面涵盖内部控制含义、制度背景、成功经验等内容，让全体工作人员认识到内部控制管理的积极意义，同时深刻认识到内部控制体系建设不能单纯依靠财务部门，需要全体人员参与，内部控制管理要精细化，落实到每个部门和岗位，增强大家的大局意识和使命感，推动行政事业单位内部控制管理的创新。

（二）信息管理应及时可靠

企业应当主动开展内部控制信息管理，至少应确保企业内部控制反馈信息是真实准确的，现代企业内部控制工作很大程度上依赖于数据信息，这不仅能够提升工作效率，还便于管理员工，比如企业的内部预算，由财务人员编制层层上报获得批准后，就应当在电算化信息系统中严格执行，预算不达标或超出都有一定风险；企业的绩效考评由于岗位职责有一定区别，导致考评制度不相同，此时应当完善这一部分的内部控制信息，避免考评与奖惩不直接挂钩，导致出现“磨洋工”现象。为企业的下一步方案提供准确依据参考，令企业的整体决策方向正确，员工得到恰当的激励，从而让企业顺利发展。首先，要在预算允许范围内增加对计算机设备等信息系统的设置，需要建立稳定的、能够保证数据安全的、服务后台数据库，同时，要具有可操作性，能够统筹全部信息资源，建立信息网络体系。其次，增加自动化数字教学的各种长短期培训，让企业员工熟悉信息系统，能够顺利使用网络服务器，及时进行系统升级，培养专业人员应对信息系统日常和突发事件的能力。最后，完善信息系统相关制度，推进数字化学习，从客观的角度规避员工和管理层利用信息系统以公谋私，或者由于较差的数据管理能力而产生风险隐患。

（三）营造良好的内部控制实施环境

首先，为了提高内部控制工作的严肃性与权威性，建议事业单位确定内部控制的牵头部门。对于一些业务内容简单、财政资金支持不足的事业单位，可以让财务部门负责内部控制的牵头主导和组织协调工作。具体来说，财务部门要负责内部控制制度设置、内部控制执行监督，还要负责协调处理其他事项。同时，财务部门要定期向领导小组汇报内部控制的执行情况，为管理层各项决策提供充分的信息支持。其次，为了发挥部门协调效应，事业单位要注意部门与部门之间的联动与配合。将各项工作落实到部门层面，对业务分工进行统筹规划。在部门与部门相互制约的基础上，建立良好的上下联动、全员参与的内部控制实施环境，确保事业单位内部控制工作能够落实到位。最后，为了进一步完善内部控制评估机制，在管理层人员的领导下建立内部控制领导小组，主要承担制度审核、财务监督等职能。该组织要定期召开内部控制会议，在会议中分析内部控制执行过程中存在的问题和难点，并研究解决方法与对策；同时，在年终，联系第三方中介机构对本年度内部控制的实施情况进行评估，编制内部控制评价报告，对各部门的工作进行考核，有效提升内部控制的约束力。此外，结合相关文件的指导思想，确定内部控制实施的基本原则与整体目标，有利于引导内部控制工作顺利开展。在党的十八大会议以后，习近平总书记要求我国各行政事业单位要全面推进内部控制建设，规范事业单位的经济活动与业务活动，加强对单位内部权力的制约，促进事业单位内部管理水平与公共服务效能不断提高。以这一指导思想为依据，事业单位应当以科学规划和问题导向为内部控制的基本原则，建立权责一致、顺畅运行、执行有力、制衡有效的内部控制管理体系，促进内部控制工作在单位中顺利落实。

（四）完善相关法律法规

完善的法律法规可以对行政事业单位内部控制起到约束和管控的作用，能够有效增强单位全员控制意识，增强内部控制执行力度。目前，国家相关部门对于行政事业单位只是推行一些指导性的文件，以推进行政事业单位内部控制的革新与发展，如《内部控制规范》，其便是行政事业单位内部控制实施的参考，指导单位内部控制有效实施。但随着单位内部结构、管理的革新与发展，这类文件的指导效用就会大幅下滑，其局限性太强，难以契合当下行政事业单位内部管理工作。且该类文件的权威性相对较弱，在一定程度上难以发挥真实效用。

（五）加强内部控制团队的建设

作为一个企业内部控制管理工作的组织者和实施主管及其执行主任，内部控制管理人员的技术能力和素质直接影响到了企业内部控制的工作效率和服务质量，对于企业内部的安全稳定和运行也有着很重要的影响和促进作用。因此，为了提高我国企业内部风险管理控制工作的总体水平，就需要积极地加强我国企业内部风险管理控制团队的建设，不断提高我国企业内部风险管理人员的专业和综合素质。首先，需要及时地建立起一支完善的内部管理控制人才队伍，确保每个人员都具备一定的专业知识和一定的实际操作能力，并积极地做好企业内部管理控制人才的思想工作，使之能够更加充分地认识和了解到企业内部管理控制的意义和重要性，用严谨、细致的心态去做好每一件事。其次，应该特别注重对于培养内部管理技术人员的一种终身学习意识，以更加专业化的状态顺利地完成各种工作，为公司内部管理控制的深入与进步及其发展提供有力的支持。

（六）健全内部控制管理制度

内部控制制度的健全，是内部控制工作的重要保障。第一，事业单位应严格对待审批制度的授权，全面规范审批事项、范围和流程，要求每位工作人员严格执行审批程序，尤其是一些重要业务、重要事项以及大额资金的审批，必要时应进行集中决策，不允许“一家之言”出现。第二，对内部控制制度的建立健全必须加速进行。对包括招待费、差旅费、公车运行等“三公经费”在内的各项资金费用的内部管理，都应进行全面的规范与监督。第三，岗位责任与分工的划分与明确也是非常重要的。内部控制工作的重要岗位，除内部监督之外，还主要包含了预算管理、采购管理、建设项目管理、收支业务管理、资产管理、合同管理等。因此，事业单位对内部控制重要岗位的责任制度应及时进行建立健全，特别是对于职责与分工更要加以明确，并对这些岗位实施轮岗制度，让这些岗位互相制约、互相监督。而对于不能实施轮岗制的单位或部门，应该从专项审计的强化角度做好内部控制的工作。第四，以预算管理为核心，通过预算工具实现对事业单位收入活动与支出活动的监管。在制度层面，建议事业单位不断完善预算管理制度，树立“先预算、后支出”的基本理念。尤其是支出环节，事业单位要制定严格的预算支出申报审批流程，严格执行当期的财政预算方案，确保基本支出与专项支出的规范性，严禁资金挤占或拆借的问题，确保专款专用；同时，落实专项预算绩效考核制度，以事业单位的社会效益和经济效益为考核标准，分析和评估专项支出的效益性，编制自查报告。这一做法既有利于事业单位主动接受上级部门的财政监管，也能够为事业单位下一阶段资金预算编制和资源配置提供信息支持。

（七）建立健全规章制度

完善的制度与机构是行政事业单位内部控制实施的重要支撑，亦是内部控制高效进行的有力保障。部分行政单位内部控制相关制度片面、机构缺失，这在一定程度上阻碍了单位内部控制的实施。内部控制是一项专业性较强的工作，尤其是行政事业单位，其需要完善的制度和机构去实施和管理，以确保单位内部控制管理工作得以流畅、高效进行。相关行政单位首先应对内部控制有一个正确且清晰的认知，并对此项工作足够重视，在此基础上分析自身实况，结合自身业务流程对单位内部控制的相关制度予以优化和完善，建立健全内部控制规章制度，从人员行为到操作流程均需涉及，且要根据实际需求进行细化、完善，对不适用的制度予以废除，对缺失的制度进行补充，确保单位内部控制相关制度健全。当然，还需要同步构建风险预防体系，对实施内部控制管理的风险进行一个综合性的评估，并能够及时采取措施进行应对，将风险排除，保障单位内部控制顺利进行。

四、结束语

综上所述，提高内部控制成效与运行效率，可进一步完善行政事业单位的管理机制，促进各单位为公众提供更优质的公共服务。内部控制管理工作既是一项系统工程，又具有变化性和复杂性，因此，行政事业单位在内部控制管理过程中，需要加强协调、持续优化，增强全体工作人员的意识，提升积极性，密切关注内外部环境的变化，结合自身业务开展情况，不断完善内部控制管理，实现行政事业单位内部控制管理的高质量发展。