养老服务高质量发展视域下我国主要养老模式比较、困境与进路*

(安徽工程大学人文学院，安徽 芜湖 241000)

1 引言

第七次全国人口普查数据显示，我国人口在年龄构成方面，60岁及以上人口为26402万人，占比18.70%(其中，65岁及以上人口为19064万人，占13.50%)，60岁及以上人口的比重相比十年前上升5.44个百分点，人口老龄化程度进一步加深。进入“十四五”时期，有学者测算我国60岁及以上人口将突破3亿，标志着我国由轻度老龄化迈进中度老龄化阶段[1],养老服务压力进一步加大[2]。

2021年11月18日，在党的十九届六中全会闭幕之际，中共中央、国务院印发了《关于加强新时代老龄工作的意见》，要求健全养老服务体系，探索多样化养老服务。五中全会提出要实施积极的人口老龄化战略，推动养老服务高质量发展，逐渐探寻符合我国国情的养老服务模式。2019年《国家积极应对人口老龄化中长期规划》则要求多渠道多领域扩大适老产品和服务供给。而我国当前养老模式发展面临的现况是：一方面，城乡二元社会结构差异、经济发展“先城市后农村”惯性思维[3]、社会变迁等导致养老模式发展与需求差异化日趋明显，农村劳动力迁移与人口流动导致的传统家庭照护体系发生变迁[4]，城镇化建设过程中原农村社区村民的生产生活方式和政策安排未改变而导致的养老观念和方式的“冲突”[5]，城市尤其是大城市老年人养老方式独立性和自我养老认同感持续加强[6],养老模式需求呈现差异化、多元化、社会化的发展趋势，传统单一家庭养老、社区养老、机构养老已然无法满足。另一方面，老年群体规模扩大、子代家庭规模逐渐缩小、家庭养老负担加深，社会化养老服务模式供给有限，新时代养老呼唤健全的高质量养老服务模式与体系。

在这样双重背景下，引发我们对我国养老模式及养老服务事业发展进一步的思考：目前我国主要养模式有哪些？各模式之间如何分类？如何比较？不同养老模式特别是新兴养老模式有何优、劣势及特点？是否满足老人养老需要？不同老年群体如何选择适宜养老方式？现存养老服务存在哪些发展困境以及未来实现养老服务高质量发展方向是什么？等等。这需要我们在对现存主要养老模式认真细致梳理的基础上，厘清不同养老模式在服务主体、服务内容、典型特征、适宜群体等各方面差别，并进一步分析比较，探寻当前养老服务面临的现状及困境，就未来更好的推进我国养老服务高质量发展提出针对性建议。

2 养老模式分类及标准重构

2.1 养老模式及划分标准

我国学者对养老模式的研究自20世纪90年代开始增多，但对养老模式的概念尚未形成较为统一的意见，且存在养老模式概念混用的现象。从经济赡养角度，有学者认为养老模式就是采取何种养老方式对老年人进行赡养的一种方式[7]，从养老需求角度，戴洁等认为养老模式就是满足老年人在各个阶段不同养老需求的方式[8]，也有说养老模式是在养老过程中长期积累形成的样板，包括养老理念、行为方式等[9]，还有认为养老模式是一种对各种养老方式的高度概括，是养老方式类型化问题[10]，等等。研究视角与内容的差异化，使得对养老模式理解也不尽相同。因此，需要我们进一步对养老模式分类标准进行梳理。

关于养老模式分类，国内最早是上海市在2007年民政事业“十一五”规划中提出来的所谓“9073”养老格局的划分，随者研究进一步拓展，对养老模式进行了更多重得划分，占主流的有“二分法”“三分法”“四分法”以及“六分法”等[11]。具体而言，按照养老地点的不同，将养老方式划分为机构养老、社区养老及居家养老[12]；按照养老资金来源和服务提供主体不同，可以划分为个人养老、政府养老以及社会养老[7]。也有结合经济来源和居住划分为主导型家庭养老方式、独立型自我养老方式、集中型社区养老方式和福利型社会机构养老方式等[6，13]。

2.2 研究问题及标准重构

通过以上对学者们关于养老模式概念以及分类进行梳理，可以发现：分类标准对养老模式的探讨和研究十分重要。以往学者倾向于就某一种模式本身进行微观研究，或者模式衍生研究，部分学者虽然就养老模式开展对比研究，但也主要停留在某一种划分标准之上，而基于多标准多视角宏观养老模式横向纵向优缺点比较研究却并不多见。因此，本文基于已有学者研究成果，重构养老模式2W2H四维度对比模型：即从在哪里(Where)养老—居住地点、谁(Who)来养老—服务供给主体、如何(How)供给—服务内容、如何(How)支持—资金来源，按照这一标准对我国目前主要养老模式内容、优缺点、典型特征进行概括和比较，归结我国当前养老服务现状及困境，并提出建议。

3 我国主要养老模式比较

3.1 家庭养老

传统儒家“孝”文化及“养儿防老”观念的传承，使得家庭养老在我国一直占据最重要的位置[14]，尤其在农村地区和民族地区[15]。从居住地而言，家庭养老是指老人分散居住在“家”的一种养老方式，这里的“家”更多体现是住房或可以安身的场所，而不强调产权或家人同住[16]。从提供照料服务主体和内容角度，家庭养老是把基本的养老负担转化为家庭责任，一般主要由子代担负[17]，并提供养老所需的物质供给、生活照料和精神慰藉等全方位的服务(基于家庭条件)，且除物质部分外, 更加注重心理和社会意义[18]。在养老资金支持方面，主要由家庭或子代提供，城市老人用自己养老金、储蓄、财产与投资收益等支付[19]，在农村或城镇化初级阶段地区，还广泛存在年轻老年群体通过打工、中高龄老人通过种地方式来获取养老资金来源[20]。

优点：适合各种老年群体的适应性最强的养老方式，特别在我国广大农村地区有着广泛的群众基础；养老成本相对较低[19]。可以减轻日益增长的子代家庭养老负担[18]；老人在熟悉的家庭住所和家庭成员中养老有利于适应养老环境，促进身心健康。

缺点：不适宜无力提供照料主体的家庭，尤其是失独家庭；家庭结构小型化和代际关系弱化趋势不利于家庭成员参与居家养老服务[18]。

3.2 居家养老

居家养老是对我国传统家庭养老模式的创新和发展。在居住地点方面，居家养老虽然也是居住在家中，但它是一种“家庭生活+社区服务”的改进模式[21]。养老资金支持方面，除子女资助、老年人退休金、社保等可以直接支付一部分养老费用外，政府及社区提供社区公共养老设施也在一定程度上间接分担了养老支出。提供服务的主体和内容上，子女提供日常物质供给和精神慰藉外，还包括政府通过直接生产或委托生产的方式由社区提供社会化服务，主要为生活照料[22，23]。

优点：享受不离家的社会化养老服务[24]；能避免集体养老出现克扣老人费用等弊端；减弱子代照料强度对其照料表现的消极影响；居家养老服务资源在失能老人长期照护中具有较强实际效用[25]。

缺点：目前社区居家养老服务发展不充分，资源密度较低、整合不足[26]；多主体协同程度不高、多功能配置不完备等[27]；社会化服务收费较高；不利于农村地区推广社区居家养老[28]。

3.3 机构养老

机构养老作为我国社会化养老服务体系的重要组成部分，在我国养老服务事业发展中承担的功能越来越大[29]。从养老地点而言，机构养老是以社会机构为养老地点, 包括养老院、养老公寓等多种情形[30]。从提供照料服务主体和内容角度，主要由养老机构组成的照护人员对入住老人提供照护服务，包括生活、生理，少量心理安全及归属等需要[31]。从养老资金支持角度，政府对机构养老特别是民办机构补贴分担了一部分养老费用[32]，老人及子女支付相应的床位费、护理费和餐饮费[33]。

优点：减轻子女照顾压力,特别是心理负担；集中照顾有利于老人同辈群体交流和身心健康[32]；养老机构日益成为失能老人的刚性需求[34]。

缺点：养老机构服务功能单一，主要集中提供“养”服务，而“护”“医”“送”功能还不能及时跟上，老人医疗康复护理和精神文化需求难以得到满足；养老机构的身体约束对老年人的身体、心理、社会适应能力等方面造成严重伤害[35]；较少关注失能老人的社会性需求[34]。

3.4 互助养老

互助养老的基本理念是由低龄老年人照顾高龄老年人，由身体好的老年人照顾身体弱的老年人，通过代际接力方式完成养老[36]，但区别于传统意义的宗族互助、邻里互助[37]。在我国有时间银行、“互助幸福院”“互助小组”、农村集体互助养老[38，39]、合作社养老(合作社是一种互助性经济组织)[40]等形式，研究多集中于农村地区。

从养老地点看：部分农村地区将村内闲置房屋、校舍等建成互助地，为老年人提供集中居住式的互助养老服务，或老人分散居住在各自家庭，互助服务者提供上门服务，如以时间银行的方式进行[41]；在城市通过邻里互助和社区参与的方式开展[42]，其居住地主要为家庭。从提供照料服务主体和内容角度，互助者提供劳务补偿代际传递的方式是互助养老的基本运行逻辑，即基于代际公平原则对现期劳务付出者在未来时期提供对等的照护补偿。供给主体既可以是青年人对老年人，也可以是老年人之间，特别是低龄老年人对高龄老年人、健康老人对失能老人[43]。农村地区提供生活照料、精神慰藉、定期巡访、日托服务、长托服务、餐饮服务[44]。城市互助主要集中在大城市，以精神慰藉服务为主[45]。在养老资金支出角度，对于采取集中居住获得互助养老方式的，其居住地是通过国家奖补、集体投入建立村民集中居住地[36]，间接补助了养老；互助服务本身不需要支付服务费用(低偿服务除外)，主要支出就是生活物质开支，可以来自于自己养老金、子女补贴等。

优点：适合养老成本比较低的农村地区[46，47]；满足老人多层次养老需求[48]；能够引导基层百姓的社会参与[49]；凸显了老年人由以往的服务被动接受者向积极的服务参与者和贡献者角色转变[37]；有利于解决患有疾病的留守老年人“急病无人管”的难题[50]。

缺点：互助服务兑现困难，容易形成健康老人单向付出，有“助”无“互”的不平等交换；不适合失能老人；互助养老参与主体和养老资源投入少，缺乏可持续性[51]；无法提供具有专业技能的养老服务[52]；互助老年一旦出现重大疾病或死亡, 容易给周围老人带来严重的心理影响[53]。

3.5 智慧养老

智慧养老突破传统养老方式时空限制，借助新一代信息技术搭建政府、社区、医疗机构等互联网智慧服务平台，将养老服务参与主体整合形成有机整体，提高养老服务质量[54]。相同表达还有“互联网+养老”“人工智能+养老”“虚拟养老模式”[55，56]共享养老[57]“互联网+乡村生态旅游养老[58]等。

从养老地点看，目前智慧养老大体划分为智慧居家养老服务、智慧机构养老服务、智慧医疗养老服务以及智慧城市养老服务四种形式[59]，养老地点主要为住所、养老机构、卫生院等。从提供照料服务主体和内容角度，智慧养老提供的照护主体来源于线下，包括政府、社会组织、社区、医院、企业及养老服务机构组成的养老服务供给共同体；老人通过养老服务平台或智能设备提出养老需求，由专业服务机构上门提供生活照料、医疗护理及紧急求助等[60]，凸显私人订制[61]。在养老资金支出角度，政府出资用于养老服务平台的开发，并提供土地、设施、设备等资金用于智慧养老硬件支持及老人呼叫服务资金补贴[62]，或购买智慧社区养老服务等[63]，老人使用养老金、自费等方式在线购买个性化养老服务。

优点：为老人提供及时化[60]和个性化养老服务需求[62]；有助于建立老年人照顾预警机制；人工智能与养老的结合会在一定程度上缓解老年人的心理障碍问题和精神关爱缺失问题。

缺点：智慧养老产业尚未成熟[64]，人才数量不足，服务内容有限[12]；智慧养老产品服务供给与需求之间存在差异[65]；个性化、高品质服务费用较高[66]。

3.6 医养结合

医养结合是一种区别于传统养老无法提供医疗服务的新型养老服务[67]，也有称为社区康养[68]或综合照护[69]等。医养结合主要依托社区或养老机构与疗、养、护机构联合运营[70]，养老地点可以是家庭、养老或养护机构等。从提供照料服务主体、内容及资金支持角度，医养结合养老服务可以划分三个层次：对于属于完全公共产品的生存类服务内容，主要通过政府和非盈利性组织购买医疗资源无偿提供，内容包含生活照料服务、医疗康复护理服务等刚性需求；对于属于准公共产品的服务，主要通过政府和非盈利性组织低偿方式提供(如护理补贴)，被服务老人适度承担一部分费用，内容在生活照料服务、医疗康复护理服务基础上增加精神慰藉等；对于纯私人物品的服务则由私人医养结合服务机构通过有偿收费方式提供，包括不同层次的日常生活照料服务、医疗康复护理服务、社会参与服务、权益保障服务、精神抚慰服务等[67]。

优点：提供生活照料同时，满足多样化、多层次医疗、保健、康复、护理等一体化健康服务需求[71]；简化就医程序，医疗服务可持续；降低就医费用负担，有助于提高老人生命质量[70，72]；城市地区尤其是大型城市更加具有可操作性[73]。

缺点：公共产品或准公共产品无法满足上门服务的高人力成本、高收费，失能半失能/残疾、患病以及高龄老人的支付能力非常有限[70]；医养结合覆盖率低[74]，农村及经济欠发达地区实施困难[69][75]；有医疗条件的养老机构多数不能使用医保卡[74]，报销困难。

3.7 异地养老

社会变迁、城市化、人口流动等导致老人“候鸟”式异地养老逐渐增多[76]。异地养老通常是指有迁移意愿的养老主体在一定时间段内自主选择原居住与迁移地之间时空转移的养老方式[77]，常见包括旅游养老、度假养老、回原籍养老[78]、休闲养老[79]、投亲靠友、投奔子女[80]、养老下乡[81]等。此类型养老方式在养老地点上则更加自由化，包括跨省市的疗养院、度假区、子女亲戚朋友住所等。提供照料服务主体、内容及费用角度方面，选择此种养老模式的老人口大多年龄偏低、身体状况较好，或有稳定收入、有一定文化水平,或有配偶、有子女、迁入地有亲友等[82]，因此主要由老人自己或以自费的方式从养老机构、康养机构获取照护，或由迁入地子女亲友免费提供日常生活照料，内容更加侧重精神慰藉、康养保健、休闲度假。

优点：可以选择更加适宜的养老环境或医疗条件[79]；可以选择部分消费水平低、生活成本低的地区或农村地区[83]；实现“老有所乐”和“老有所医”[79]，更加丰富老年生活。

缺点：经常迁移增加老年人活动风险；医疗保险跨省异地报销比较困难；迁入地融入困难[84]。

4 我国当前养老服务现状及困境

为了更清楚的对比各种模式，我们将2W2H四维度对比模型中服务地点、服务供给主体和内容、养老资金支持、优缺点、显著特征及事宜群体建立对比表，如表1所示：

表1 我国主要养老模式对比表

通过前文养老模式比较和表1对比，我们不难发现，由于现阶段我国养老模式各种标准界限有时并不明确，出现一个老人呈现多种养老模式并存融合的现状，突出表现在某种养老模式同时可以适应多种身份的养老群体，或者某一养老群体或个体在不同生命阶段以及同一时段可以使用多种养老模式。出现这一现状，一方面，既是同我国现阶段经济社会发展水平、养老事业发展阶段及养老体制相符合，也是现存人口老龄化、“未富先老”及城乡二元差异并存所导致的直接结果，一定程度上适应我国现行养老发展的需要，为不同养老群体提供了多样化养老选择，充分发挥了养老主体的能动性和资源集约性，与我国社会发展阶段相匹配，符合我国国情，具有一定的合理性。但另一方面，我们也应该看到，现存各种养老模式的发展水平层次不齐，老年群体养老质量得不到充分保障，仍存在一些突出的问题和现实困境，主要表现在：

第一，从居住地点看，养老服务中传统家庭养老保障功能弱化。从上文的养老服务地点角度梳理发现，除去机构养老老人不住家外，传统“住家”养老始终扮演至关重要的角色。“住家”几乎是每一种养老模式均可以选择的养老地点，以“住家”养老为代表的传统家庭养老服务一直是我最重要的养老服务供给途径，也是最富生命力的养老方式[85]，处于保基础、强支撑的重要地位。我国“孝”文化始终和“家”紧密围绕在一起，住家养老也是尽孝最常见、最简便的方式之一。但是目前家庭养老却面临着功能弱化的现实困境：由于劳动力大规模乡城流动颠覆了传统家庭养老伦理及时空阻隔，加之子代家庭经济压力、债务危机带来的再生产困难[86]、家庭规模小型化和核心化等社会转型现实环境影响，老人家庭养老面临“老欲养而子不在”悲惨现状，“空巢老人”“留守老人”“候鸟老人”大规模增加，尤其是偏远农村地区、经济欠发达和民族地区，传统家庭养老的老人和成年子女之间的“赡养脱离”，家庭养老危机四伏、地位不保、难以为继的风险[87]。

第二，从服务供给主体看，供给缺位与多元主体协同供给格局尚未形成并存。福利多元主义理论认为，应该积极鼓励政府、社会部门福利参与养老供给[88]，尽管目前国养老服务事业在政府引导、社会公益性组织参与、市场化机构主导运行等方面取得了一些成效[89]，但从梳理和现实情况来看，现实中供给缺位与多元主体协同供给格局尚未形成并存依然显著，表现为：一是单个服务供给主体供给不到位。政府作为养老服务供给主导部门，但是在政策支持、监督等环节存在作为不够、服务缺失等问题[88]，部分农村地区养老服务事业发展更是存在政府参与空白点；社区及养老机构养老供给缺乏相应监督机制，导致养老服务供给服务水平、服务质量等方面容易产生“任性”行为；子代在养老供给上普遍存在物质生活供给多、精神慰藉少、重幼儿抚育而轻老人赡养普遍现象，养老成为一种应付性行为。二是，多元主体协同供给格局尚未形成。养老成为一项“老大难”，养老主体之间在政策制定的统一性、职责划分的均衡性、养老责任的层次性等层面，供给机制尚未理顺，养老服务官民分割的局面尚未从根本上改变[90]。

第三，从养老资金来源看，养老资金来源单一，子代及老人自我养老负担过重现象普遍。体现在三个方面：首先是，目前我国无论哪种养老模式，子代及老人在养老资金支持上承担了绝大部分，社会组织特别是政府对基本公共养老服务的财政支出能力有限；其次，城市老人几乎将老年生活经济来源全部寄托在基本养老金上[90]，而在我国想要政府完全“包下来”也是不切实际的[91]，而商业性个人养老金支持又明显不足，尤其是部分县级城镇地区，导致养老资金来源面非常狭窄。再次，尽管城乡居民基本养老保险已基本实现全覆盖，但农村地区保障水平不高、区域差异大现状依然存在。因此，农民以及退休农民工需要靠继续务工务农补助养老，一旦无法自理时则需要完全依赖子代家庭养老资金支持。

第四，从供给内容看，养老服务供给与需要不平衡问题突出。从各种养老模式服务供给主体和内容上来看，传统三大养老模式主要提供物质供给、生活照料和精神慰藉，新兴养老主张践行积极养老理念，注重老人社会参与、主动医疗等服务内容的供给，供给主体主要体现为子代以及部分政府及公共组织和市场提供。但是从供给与需求匹配角度来看，普遍存在对老人养老服务有效“需求响应不足”的问题[92]，表现在两个方面：首先是政府及社会组织重点扶持的机构养老，虽然政策支持性强、供给内容较多，但均不同程度出现了老人要么不愿消费，要么不敢消费的局面。有学者研究证实，部分养老机构虽然床位较多，但是入住率较低，服务质量较差；而符合老年群体的居家、家庭养老、医养结合反而政策支持少、覆盖率低，供需错位明显。其次是养老供给存在空间上不平衡。农村地区经济发展水平较差，未富先老的程度更深，特别在新生代子女城镇化进城，子女照料缺失的大背景下，社会性养老需求更加迫切，但是在养老的社会化支持、模式覆盖、服务供给等方面，与城市地区相比差距非常大，依靠群众自发的互助养老、家庭养老根本无法满足众多农村老人特别是失能、半失能老人社会化养老需要。

5 构建养老服务高质量发展进路

老年群体享受高质量晚年生活是每个老年群体的美好愿景，也是社会主义发展的应有之意。构建高质量的养老服务体系，是积极应对人口老龄化的重要措施，也是以人民为中心发展思想的重要体现，更是践行全过程人民民主的必然要求。十八大以来，我国养老服务事业发展取得了长足成效，但是推动养老服务高质量发展却是一项任重而道远的系统性工程，既需要在继续巩固家庭养老等传统养老模式的基础上实现现有养老方式转型，大力发展新兴养老模式；也需要找缺位、补短板，积极拓展养老服务高质量发展的供给主体、服务内容及资金来源；还需要积极推动养老服务公平化、均等化高质量发展。

第一，在继续巩固家庭养老等传统养老模式的基础上实现现有养老方式转型，并大力发展新兴养老模式。首先，以家庭养老为代表的传统养老模式在我国养老服务体系构建过程中的中心地位始终不可动摇[94]，这一点已经基本实现共识。传统养老承担并维护了家庭的基本结构、赡养关系和伦理关系，因此，我们需要一方面加强家庭养老等支持理论与实践的探索，同时努力搭建国家-社会-家庭三位一体养老等照护者支持体系，如经济补贴、税收减免、休假安排等，实施长期护理保险对家庭养老的制度保障[94]，最后还需要加强传统养老方式的法制化建设。与此同时，在当前我国社会化转型加速、市场经济快速发展，同时面临老龄化与未富先老并存的现实境况下，积极探索在传统家庭养老中适度发展社会化和互助化功能，并在居家养老的基础上加强社区化和公寓化建设，探索机构养老适度分层和转型，是我们实现传统养老方式转型并重新释放养老活力的重要尝试与探索。

其次，大力发展符合我国国情的新兴养老模式。以智慧养老、互助养老及医养结合养老为代表的新兴养老模式近几年逐渐得到尝试和探索，另外还诞生以房养老、消费养老、租赁养老、积分养老[95]等新模式，这些新兴养老模式能够解决传统养老模式单一化、养老资源紧张、养老服务供给与需求矛盾突出等问题，而且相比传统养老模式具有个性化强、满足多样需求的优势，还能够实现积极养老理念、鼓励老年参与的特点，符合我国养老事业发展的阶段性国情，但是也存在服务发展不均衡、普及率覆盖率较低、费用较高等不足。因此，还需要我们进一步加强理论和实践探索、政策支持，如，进一步加强对传统养老方式进行信息化、智能化改造，积极开发基于互联网的“医-养-疗-护”立体化养老平台[96]，探索社区互助、集体互助养老、村级邻里互助点、农村幸福院、“社区+物业+养老服务”等新模式，不断激发新兴养老模式发展活力，为养老服务发展提供多样化、高质量选择。

第二、找缺位、补短板，积极拓展养老服务高质量发展的供给主体、服务内容及资金来源。

首先，补齐养老服务供给领域的缺位问题，健全多元参与、多主体供给保障体系。积极人口老龄化背景下，养老需求已经超出传统三大需求，养老的消费理念已经发生较大转变，养老方式和手段也在发生快速变化，这些都呼吁养老服务不能由简单、传统的单一主体供给，需要强化政府供给主体责任[97]，同时还需要解决政府在养老领域政策支持、监管等领导的缺位和短板，及弥补机构中存在供给失效等不足等问题。并在此基础上，极力追求公共组织参与、企业社会化组织协调的多元供给局面，由碎片化向整合性转变，实现政府提供的公共产品对失能失智和经济欠发达、农村地区养老进行兜底，政府与社会福利性组织提供的准公共产品保基本群体养老，企业与社会化组织促进发展私人养老，从而实现兜底性--普适性--高端私人定制三层养老服务供给体系，实现公平与效率的平衡。

其次，建立养老服务内容动态调整与分类化供给双机制。养老服务作为一项服务供给，实现养老服务高质量的供给，最重要的还是要做好养老供给与需求的高质量匹配。一方面要建立健全养老服务需要动态监测机制，要从服务需求方角度，充分考虑养老需要，同时还要及时关注养老服务需要的动态变化，加强需求调研，做到供给内容的动态调整。另一方面要实现养老服务内容层级制、分类化供给机制，设置服务供给菜单，对城市和农村养老供给实现差异化管理，对健康老年群体、失能老人等提供选择性服务供给，实现内容可选、服务可选[98]，真正实现养老服务供需高质量匹配。

再次，加大政府对基础养老领域资金支持，充分发挥金融服务养老的作用[91]。尽管当前实现养老资金完全依靠国家财政提供不切实际，但是政府作为服务主体，对特殊群体、经济困难、高龄老人、农村老人等涉及基础性、基本养老服务群体具有不可推卸的责任。政府除了继续完善间接财政补贴外，还应该提供完善的普惠性和兜底线的养老资金支持，提高养老金或高龄补贴等。同时，对于非基本养老服务，则应该充分发挥金融服务养老的作用，加强养老金资本化、市场化运作，积极开发多种养老金融产品，提高养老资金的养老替代率。

第三，积极推动养老服务公平化、均等化高质量发展。

我国养老服务目前面临城乡差异化和区域差异化两大现实状况，这与社会主义追求公平正义是不相符的。在养老服务高质量发展背景下，首先需要解决的就是城乡养老服务差异化迫切问题，农村地区经济发展水平相对落后，依靠自给自足的养老保障水平普遍较低，加之子代家庭城镇化迁移、家庭规模小型化、传统“孝”文化的流逝等等，农村老人社会化养老服务的需求更加迫切。其次，需要解决的是地区差异化问题。中东部地区省份经济发展总量与速度均远远超过西部欠发达地区，经济发达地区养老服务供给无论是量还是质，也都超过不发达地区，养老的地区差异化、不公平化比较突出。因此，需要进一步统筹城乡养老、地区养老，进一步缩小城乡以及区域养老服务差异，从人力、财力、物力等多角度给与支持，实现养老资源、政策扶持向经济欠发达地区进一步倾斜，更加注重二次分配，在保障“老有所养、应养尽养”的基础上，努力实现“老有所乐、全民所养”的人民满意局面，将是我国养老服务高质量发展的最高追求，也是前行动力。